Uttalelse
På bakgrunn av en nettmelding fra Mattilsynet høsten 2015 om at det var påvist infeksiøs lakseanemi (ILA) ved en oppdrettslokalitet, ble Mattilsynet kontaktet av en journalist. Journalisten ønsket i utgangspunktet Mattilsynets bekreftelse på at varslingsplikten ved sykdomsutbrudd ikke var fulgt i den saken og at Mattilsynet så alvorlig på manglende varsling av sykdom. Det skal deretter ha blitt spurt om det var andre tilfeller av manglende varsling. Avdelingssjefen i Mattilsynet opplyste da om anmeldelsen av selskapet A, som har brakt forholdet inn for ombudsmannen.
I en etterfølgende artikkel skrevet av journalisten sto det innledningsvis følgende om saken:
«Selte ILA-laks til Kina – medverka til totalstoppen
Det er selskapa A og B som er mistenkt for å ikkje ha meldt frå til Mattilsynet om utbrot av infeksiøs lakseanemi (ILA). Mattilsynet ser svært alvorleg på sakene og kjem til å melde selskapa til politiet.»
I artikkelen var det også gjengitt følgende uttalelser fra avdelingssjefen:
«Me ser veldig alvorleg på at selskapa ikkje etterlever regelverket og ikkje varslar ved mistanke om sjukdom eller teikn på sjukdom. Ikkje minst er det alvorleg med tanke på dei mange utbrota av ILA i området Lofoten og Vesterålen. Selskapa bør heller varsle oss ein gong for mykje enn ein for lite. Her mistenker me at selskapa heller har valt å slakte ut fisken, seier avdelingssjefen i Mattilsynet region nord.»
«Me meiner A har unnlat å varsle om ILA. Me veit ikkje om C visste at fisken frå A var smitta med ILA, men det er teikn som tydar på at dei visste det. No blir det opp til politiet å etterforske saka. Denne saka er svært alvorleg. Fisken det er snakk om vert eksportert til Kina, og er ei av årsakene til at norsk laks er utestengt frå den kinesiske marknaden.»
«Selskapet har ikkje varsla om ILA og det har dei plikt til å gjere. Det er veldig alvorleg at næringa unnlet å følgje regelverket. Ikkje minst når det oppstår sjukdom i et område der det har vore mykje ILA dei siste åra, og når ein veit kor smittsam sjukdomen er.»
«Næringa er flinke, men me har desse enkelttilfella som me tar tak i. Næringa kan ikkje unnlate å melde frå om sjukdom. Nokon er veldig flinke til å følgje regelverket og jobbar godt. Då er det synd at enkeltaktørar ikkje følg regelverket. Det er der for å sikre god fiskehelse- og velferd, og å sikre at Noreg har eit godt produkt å selje ut.»
Kort tid etter at artikkelen ble publisert, sendte As advokat en e-post til Mattilsynet hvor det ble vist til at selskapet ikke var gjort kjent med anmeldelsen og dens innhold. Samtidig ble det gitt uttrykk for at Mattilsynets uttalelser hadde fått store negative konsekvenser og at selskapet mente at uttalelsene var i strid med god forvaltningsskikk og forvaltningsloven.
I en e-post dagen etter svarte Mattilsynet at de nylig hadde anmeldt selskapet for at det høsten 2014 ikke hadde overholdt varslingsplikten, og at det ikke ville bli noen forvaltningsmessig oppfølging av forholdet siden det var politianmeldt.
I advokatens brev 29. oktober 2015 til Mattilsynet ble det redegjort nærmere for hvorfor selskapet mente at uttalelsene var i strid kravene til god forvaltningsskikk og at taushetspliktsbestemmelsene og uskyldspresumsjonen etter EMK artikkel 6 nr. 2 var brutt.
Mattilsynet svarte i brev 20. november 2015 og tilbakeviste at uttalelsene var i strid med god forvaltningsskikk. Det ble vist til at Mattilsynet ikke var pliktig til å opplyse virksomheter om at de er anmeldt for overtredelser og at selskapet, gjennom journalistens forespørsel, var gitt anledning til å kommentere uttalelsene. Mattilsynet kom også til at uttalelsene ikke utgjorde brudd på taushetsplikten eller uskyldspresumsjonen.
Selskapets advokat brakte deretter saken inn til ombudsmannen.
Undersøkelsene herfra
I brev 11. mars 2016 herfra ble Mattilsynet bedt om å redegjøre nærmere for standpunktet om at det ikke var nødvendig å gi selskapet informasjon om politianmeldelsen før det ble gitt uttalelser om dette til media. Det ble vist til at ombudsmannen tidligere har lagt til grunn at forvaltningen må innta en objektiv og upartisk stilling ved uttalelser til media av saker som er politianmeldt, og at det må gjelde et forholdsmessighetsprinsipp. Mattilsynet ble bedt om å foreta en vurdering av disse momentene i forhold til uttalelsene som var gitt.
Mattilsynet svarte i brev 26. april 2016. Etter en redegjørelse for foranledningen til at uttalelsene ble gitt, ble det svart følgende:
«Mattilsynet er enig med Sivilombudsmannen i at god forvaltningsskikk tilsier at forvaltningen må vise varsomhet med meddelelser til media i forbindelse med politianmeldelser. Mattilsynet etterstreber å innta en objektiv holdning og å overlate videre håndtering av alvorlige overtredelser av regelverket til påtalemyndighetene og domstolene.
Det vil normalt ikke være aktuell praksis i Mattilsynet å gå ut i pressen med informasjon om at et selskap er anmeldt. I tråd med Mattilsynets gjeldende retningslinjer ved anmeldelser unntas politianmeldelser fra offentlighet av hensyn til politiets etterforskning av saken.
Vurderingen som ble gjort fra avdelingssjefen var at manglende varsling til Mattilsynet, og selskapets manglende overholdelse av kravet som settes til virksomheter i samsvar med matlovens § 6, var så alvorlig at det var viktig av allmennpreventive hensyn å gi informasjon om saken til journalisten.»
…
«Som nevnt over vurderte avdelingssjefen om belastningen for det anmeldte selskapet tilsa at hun burde informere selskapet før publisering. Konklusjonen hennes ble at det var tilstrekkelig at journalisten ivaretok informasjon om mediesaken til selskapet. Som selskap var A ikke beskyttet på samme måte som en person ville vært. Allmennpreventive hensyn talte for at informasjonen ble gitt.
Mattilsynet har på ny gått gjennom saksforløpet. Vi har også gått gjennom aktuelle saker som Sivilombudsmannen har vurdert angående uttalelser fra myndighetene i media om politianmeldelser. Vi er enige med ombudsmannen i at god forvaltningsskikk tilsier at myndighetene informerer anmeldte, i forkant av at informasjon om anmeldelse når allmennheten via pressen.»
Deretter uttalte Mattilsynet at de ville gjennomgå sine rutiner og retningslinjer for slike saker. Det ble gitt følgende vurdering av uttalelsene som ble gitt:
«Den første uttalelsen til avdelingssjefen er av generell karakter, rammer ikke A særskilt, og må antas å inneholde et viktig budskap for Mattilsynet å få frem. De to siste setningene i avsnittet er konkret i forhold til selskapene som skal ha unnlatt varsling. På dette punktet er avdelingssjefen ikke konkluderende eller bastant, hun gir uttrykk for Mattilsynets mistanke.
I neste uttalelse nevnes A særskilt. At Mattilsynet ikke har mottatt varsel fra selskapet A med bakgrunn i forholdene på lokaliteten Y i oktober 2014, er et uttrykk for faktum… …Regelverket er utformet slik at et oppdrettsselskap ikke skal kunne påstå at de ikke hadde grunn til å vite om slike alvorlige forhold som mulighet for sykdom med stort smittepotensiale…
Hvorvidt forholdene i anlegget til A var slik at det var grunn til mistanke om sykdom, overlater avdelingssjefen til politiets etterforskning. Uttalelsen er derfor ikke forhåndsdømmende. Hun karakteriserer forholdet som alvorlig. En slik betegnelse er saklig og innenfor det myndighetene må kunne ytre seg om.
… Avdelingssjefen uttaler videre at fisken det er snakk om ble eksportert til Kina, og at eksporten er en av årsakene til at norsk laks er utestengt fra det kinesiske markedet. Som nevnt i tilsvaret fra Mattilsynet til A 20. november 2015, kan årsakene til importstopp av fisk fra et mottagerland være sammensatt. Det er imidlertid klart at ILA i fisken fra Y er nevnt i notifisering fra kinesiske myndigheter. Dette forholdet var som nevnt allerede gjort kjent for A.
Mattilsynet ser at det kan være belastende for et oppdrettsselskap å bli nevnt i denne sammenhengen. Uttalelsen fra avdelingssjefen understreket imidlertid et poeng som Mattilsynet anser som viktig å få frem. Dårlig helsekontroll på fisk som eksporteres, kan innebære problemer for enkeltaktører og en hel næring…
Den siste uttalelsen fra Mattilsynet i intervjuet handler igjen om manglende varsling og alvoret ved slik overtredelse. Uttalelsen nevner næringen som helhet på den ene side og enkeltaktører som ikke følger regelverket, på den andre…
…Uttalelsene i det siste avsnittet om næringens driftsforhold er av generell karakter, og går ikke utover det som må forventes at offentlige myndigheter mener om slik næringsvirksomhet.
Samlet sett mener vi uttalelsene gitt av avdelingssjefen er saklige og objektive. Uttalelsene antas videre å være nødvendige ut fra allmennpreventive hensyn.»
I brev 25. mai 2016 hadde As advokat merknader til Mattilsynets brev. Det ble påpekt at Mattilsynet i brevet 20. november 2015 hadde gitt uttrykk for at uttalelsene ble gitt fordi sakens alvor hadde samfunnsmessig interesse, mens de nå opplyste at uttalelsene var riktig av allmennpreventive hensyn. Advokaten mente det ikke kunne ligge innenfor «Mattilsynets oppgaver å statuere eksempler til skade for enkeltselskaper eller personer ved uttalelser til pressen, uten etter rettskraftig dom». Under henvisning til artikkelen mente advokaten at uttalelsene klart inneholdt en konstatering av skyld og at avsnittene som Mattilsynet karakteriserte som generelle, lest i sammenheng, var knyttet opp mot anmeldelsen av A.
I Mattilsynets brev 17. juni 2016 ble det gitt uttrykk for at henvisningen til allmennpreventive hensyn var ment som en presisering av hvilken samfunnsmessig interesse som var med i vurderingen for hvordan uttalelsen ble gitt. Det ble vist til at det var en ILA-epidemi i området på dette tidspunktet, slik at det var viktig at Mattilsynet var tydelig på hvilke virkninger overtredelser av regelverket kunne få.
I brev 23. august 2016 fastholdt advokaten innvendingene mot Mattilsynets uttalelser.
Ombudsmannens vurdering av saken
1. Rettslig utgangspunkt
Kravene til god forvaltningsskikk ved forvaltningens uttalelser til media om politianmeldte saker har vært tema i flere av ombudsmannens uttalelser. I Somb-1994-1 ble utgangspunktet for vurderingen oppsummert slik:
«Avslutningsvis finner jeg grunn til å tilføye at selv om det kan være behov for å gi opplysninger til massemedia i forbindelse med aktuelle anmeldelser f.eks. på grunn av stor offentlig interesse, er det viktig å ta hensyn til den anmeldtes behov for rettssikkerhet, beskyttelse og fair behandling. Et viktig forhold i slike saker er at det er tale om opplysninger i en fase av sakens behandling da utfallet er uvisst og erfaringsmessig vil det kunne ta lang tid fram til en avgjørelse foreligger. Dette understreker også betydningen av at forvaltningen viser stor varsomhet når det gjelder meddelelser som gis til offentligheten om anmeldelser. Faren for «forhåndsdom» og store skadevirkninger for den som rammes, er i høy grad til stede. Det er i denne sammenheng viktig at den anmeldte iallfall blir gjort nærmere kjent med innholdet i anmeldelsen og hva den konkret bygger på. Dersom dette ikke gjøres, vil den anmeldte ha begrensede muligheter til å ta til motmæle.»
I forlengelsen av dette ble det i sak 2001-0150, inntatt i Årsmeldingen for 2002-2003 s. 79, uttalt følgende:
«Når forvaltningen har anmeldt noen for et straffbart forhold, bør den innta en objektiv og upartisk stilling. De som uttaler seg på det offentliges vegne, bør da også søke å gi sine uttalelser form og innhold som gjenspeiler den objektive og upartiske holdningen offentlige myndigheter skal innta i forbindelse med straffeforfølgning.»
I Somb-2009-535 ble det også lagt til grunn at det må gjelde et forholdsmessighetsprinsipp:
«Ved uttalelser til media må det imidlertid legges til grunn et forholdsmessighetsprinsipp; uttalelsen må være nødvendig for det aktuelle forvaltningsorganets ivaretakelse av sine oppgaver, og det nærmere innholdet må være avpasset til ivaretakelsen av disse…
… Den omstendighet at forvaltningen har funnet grunn til å gå til politianmeldelse, viser i seg selv at det sees alvorlig på i saken. Uttalelser i media må formuleres slik at disse ikke blir en tilleggsbelastning.»
2. Kontradiksjon
Det første spørsmålet i denne saken er om Mattilsynet skulle ha informert selskapet om anmeldelsen før det ble gitt uttalelser til pressen.
Mattilsynet mente først at det ikke forelå plikt til å informere selskapet før uttalelsene ble gitt, og at hensynet til kontradiksjon ble ivaretatt gjennom journalistens henvendelse til selskapet for kommentarer før artikkelen ble publisert.
I svaret hit har imidlertid Mattilsynet opplyst at de etter en nærmere gjennomgang av ombudsmannens praksis, har kommet til at selskapet burde vært informert før det ble gitt uttalelser til pressen. Mattilsynet har også gitt tilbakemelding om at de vil gjennomgå rutiner og retningslinjer for å sikre at dette etterleves i fremtidige saker.
Ombudsmannen konkluderer etter dette med at det ikke var i overenstemmelse med kravet til god forvaltningsskikk at uttalelser til media ble gitt uten at selskapet var informert om forholdet og anmeldelsen. På bakgrunn av Mattilsynets erkjennelse av dette og at det er varslet gjennomgang av rutinene, gir ikke dette punktet grunn til ytterligere drøftelse eller merknader.
3. Innholdet i Mattilsynets uttalelser
Ombudsmannen har i tidligere saker gitt uttrykk for at forvaltningsorganers uttalelser til media må være nødvendig for forvaltningsorganets ivaretakelse av sine oppgaver. Innholdet i uttalelsene må være tilpasset disse oppgavene.
Manglende etterlevelse av varslingsplikten om sykdom i oppdrettsanlegg er et alvorlig forhold. Den aktuelle sykdommen er opplyst å være svært smittsom, og den kan medføre store økonomiske konsekvenser for selskapene i næringen som rammes. Rask varsling er viktig for at myndighetene kan få iverksatt nødvendige tiltak.
Mattilsynet har fremhevet at allmennpreventive hensyn tilsa at uttalelsene ble gitt i lys av den pågående ILA-epidemien i det aktuelle området. Ombudsmannen er enig i at det var nødvendig for Mattilsynet å gi informasjon med sikte på å begrense skadevirkningene, det vil si at det forelå allmennpreventive hensyn.
Spørsmålet er hvilken informasjon det i den foreliggende situasjonen var nødvendig å gi, for å oppnå dette. I allmennpreventive hensyn ligger det et mål om å forhindre lignende tilfeller. For å understreke alvoret kan det være hensiktsmessig at forvaltningen gir uttalelser til media om at slike forhold er politianmeldt. Det er likevel et spørsmål hvor konkret denne informasjonen trenger å være – om det er nødvendig å oppgi navnet på den anmeldte. Som nevnt foran er det en forutsetning for å gi informasjon om konkrete anmeldelser at den anmeldte er kjent med anmeldelsen.
På bakgrunn av de konkrete omstendighetene i denne saken er det noe uklart i hvilken grad allmennpreventive hensyn nødvendiggjorde informasjon til pressen om at dette konkrete selskapet var anmeldt. Journalistens henvendelse gjaldt i utgangspunktet et forhold som ikke hadde noe med dette selskapet å gjøre. Det synes derfor noe tilfeldig at uttalelsene om dette selskapet ble gitt til pressen. I tillegg var forholdet som dannet grunnlaget for anmeldelsen, mer enn ett år gammelt på tidspunktet da informasjonen ble gitt, og etter det opplyste hadde ILA-epidemien i området allerede pågått en tid før dette. Selv om det legges til grunn at Mattilsynets egne undersøkelser av saken tok noe tid, er det derfor uklart hvilken aktuell interesse anmeldelsen av dette selskapet hadde. Det ble også gitt uttrykk for at næringen generelt er flinke og at unnlatt varsling ikke er et utbredt problem, noe som tilsier at allmennpreventive hensyn ikke var et tungtveiende moment for å gi informasjon om den konkrete anmeldelsen.
I tilsynets uttalelse til media ble det flere ganger gjentatt hvor alvorlig Mattilsynet så på saken, blant annet under henvisning til sakens betydning for forholdet til Kina. Mattilsynet har senere gitt uttrykk for at forholdet til Kina er mer sammensatt enn det som fremkom i artikkelen. Uttalelsen synes derfor å være for unyansert.
I uttalelsen til pressen ble det fra Mattilsynet også gitt uttrykk for at næringen generelt er flinke til å følge reglene for varsling, og at det da er «synd at enkeltaktørar ikkje følg regelverket». Utsagnet bygget til en viss grad på premisset om at selskapet er skyldig. Selv om utsagnet etter sin ordlyd ikke rammet A direkte, er det naturlig å lese den i sammenheng med uttalelsen for øvrig, slik at det blant andre var As forhold det ble siktet til. Dette ga etter ombudsmannens mening Mattilsynets omtale av saken et bebreidende og belastende preg. Hensyntatt at saken var på et tidlig stadium, da den nettopp var anmeldt, burde tilsynet vært mer objektiv og varsom i sin omtale.
Ombudsmannens konklusjon er at Mattilsynets uttalelse til pressen i denne saken gikk lengre enn det som var nødvendig for ivaretakelsen av tilsynets oppgaver.
4. Avslutning
Mattilsynets uttalelser var i strid med kravene til god forvaltningsskikk. Oppdrettsselskapet burde vært informert om anmeldelsen og grunnlaget for denne før uttalelser om den ble gitt til pressen. Den nærmere omtalen av forholdet synes også å gå lengre enn det som var nødvendig for ivaretakelsen av tilsynets oppgaver.
Det forutsettes at Mattilsynet tar ombudsmannens uttalelse til etterretning.