A søkte i april 2006 om mellombels dispensasjon i fem år for oppføring av lager og kontorlokale på 97,5 m2 på sin landbrukseigedom i Kvam kommune. Arealet var i kommuneplanen sin arealdel lagt ut til landskap-, natur og friluftsområde (LNF- føremål). Han opplyste at det var søkt om ei mellombels løysing i fem år i «påvente av eigna lokalisering for eventuell vidare drift av firmaet», og at det «[G]runna sjukdom i firmaet samt auka driftsmengd» var ynskt å skilje kontordrifta ut frå privat bustad.
Kommunen traff i august 2006 vedtak om å innvilge søknaden og ga dispensasjon fram til 31. desember 2011.
Landbruksavdelinga hos Fylkesmannen i Hordaland påklaga kommunen sitt vedtak. Klaga var mellom anna grunngjeven med at arealet var god fulldyrka lettbrukt jord, og at dyrka eller dyrkbar mark ikkje burde byggjast ned. Vidare peika fylkesmannen på at det omsøkte arealet var del av eit område med svært godt jordbruksmiljø, og at kommuneplanen frå juni 2006 hadde avsett det aktuelle arealet til LNF-område der landbruk skulle vere dominerande. Landbruksavdelinga ga også uttrykk for at ho var uroa for at ein ny mellombels dispensasjon kunne utvikle seg til å verte permanent. Vilkåra i vedtaket frå 2003 om at arealet skulle ryddast og førast attende då dispensasjonen løp ut, var ikkje blitt følgt opp.
Kommunen fann ikkje grunn til å gjere om på vedtaket og gav blant anna uttrykk for at tiltaket ikkje ville føre til auke i avgangen av jord, noko som var sikra ved at løyve var mellombels og at jorda i framtida skulle vere jordbruksareal.
Fylkesmannen i Sogn og Fjordane blei oppnemnd som settefylkesmann for å handsame klaga, og traff vedtak i februar 2007. Klaga frå Fylkesmannen i Hordaland blei tatt til følgje, og kommunen sitt vedtak blei endra slik at det ikkje blei gjeve mellombels dispensasjon for oppføring av lager og kontorlokale.
Under fylkesmannen si vurdering av saka går det blant anna fram:
«Avgjerande for denne saka er om det ligg føre ein slik overvekt av ’særlige grunner’ i forhold til plb. § 7 at det kan verte gitt dispensasjon frå kommuneplanen for området. Dei allmenne interesser som kommuneplanen er meint å skulle ivareta må vegast mot dei aktuelle eigarinteressene.
…
Vidare ønskjer du ei mellombels løysing i påvente av eigna lokalisering for eventuell vidare drift av firmaet. Fylkesmannen er difor einig med klagar i at manglande næringsareal ikkje kan sjåast på som ein særleg grunn.
Fylkesmannen ser det også som lite tilrådeleg at styringa skjer gjennom enkeltvise dispensasjoner. Utbygging og frådeling bør skje etter ein heilskapeleg vurdering og planlegging. Fylkesmannen meiner at ein dispensasjonspraksis i samsvar med det påklaga vedtaket vil undergrave den nyleg vedtekne kommuneplanen som styringsdokument og vil kunne føre til ei endring av området.
Vidare vil ein dispensasjon kunne få presedensverknadar for seinare tilsvarande saker, noko vi ser på som uheldig.
Fylkesmannen vil også påpeike at når fagetatar har gått imot å gje dispensasjon er det vanlegvis lite truleg at det ligg føre slike ’særlege grunnar’ som gir grunnlag for dispensasjon, jf. Miljøverndepartementet sin rettleiar T-1382, s. 88. Fylkesmannen i Hordaland har i denne saka vore negative til dispensasjon.»
A bad Fylkesmannen i Sogn og Fjordane om å gjere om på vedtaket. I brevet blei det blant anna halda fram at fylkesmannen hadde misforstått faktum når det gjaldt spørsmålet om jordbruksområdet som dispensasjonen frå 2003 gjaldt var blitt tilbakeført til jordbruk. I brev til A av april 2007 fann fylkesmannen ikkje grunn til å gjere om på vedtaket.
A brakte gjennom sin advokat saka inn for ombodsmannen. I klaga blei det gjort gjeldande at fylkesmannen hadde «utøvd eit urimeleg og alt for strengt skjønn». Det blei opplyst at årsaka til søknaden om mellombels dispensasjon var at «tiltakshavar har eit uløyst og akutt problem knytt til verksemda … som ikkje har eigna næringsbygg». Vidare gjekk det fram at selskapet hadde heldt til i budstadhuset på gardsbruket til A, og at dette var «utilfredsstillande tilhøve for tilsette og plassen er òg for liten». A viste til at det i lengre tid hadde vore arbeidd for å skaffa eigna tomt for realisering av eit næringsbygg i …, og at A hadde vore involvert i fleire prosessar for å sjå om det kunne lukkast å skaffa eigna areal. Så langt hadde ikkje dette lukkast. Det blei pekt på at «den løysinga ein har valt med å oppføra ein mellombels kontorrigg på eit mindre areal på gardsbruket til A løyser desse problema, og det er grunn til å tru at i løpet av fem-års perioden vil det kunna lukkast å skaffa ein permanent ordning annan stad.»
Saka vart lagt fram for Fylkesmannen i Sogn og Fjordane. I brevet blei følgjande tatt opp:
1. Ut frå fylkesmannen sitt vedtak var det uklart om og eventuelt kor mykje fylkesmannen hadde lagt vekt på at det var tale om ei mellombels løysing. Fylkesmannen blei derfor bede om å gjere greie for dette. Han blei også spurt om han meinte at dei momenta som gjer seg gjeldande i ei vanleg dispensasjonsvurdering vil vere relevante i vurderinga av om dispensasjon skal gjevast i eit tilfelle som dette, eller om vurderinga vil bli noko anna fordi det er tale om ei mellombels løysing/dispensasjon.
2. Fylkesmannen blei vidare beden om å grunngjeve om, eventuelt korleis og i kva mon han meinte at dei interessene som arealbruksføremålet er meint å skulle stette ville lide skade ved ein slik mellombels dispensasjon som tiltakshavaren hadde søkt om. Det blei bede opplyst om ein kunne sjå det slik at dei aktuelle interessene – fordi det er tale om ei mellombels løysing – ikkje ville lide skade eller i alle fall ikkje særleg mykje, og at det derfor ville kunne vere grunnlag for å gje dispensasjon.
3. Det blei vist til klagaren sine opplysningar om at han «har eit uløyst og akutt problem knytt til verksemda … som ikkje har eigna næringsbygg», og kommunen si uttale om at mangelen på næringsareal og det forhold at det vil ta tid å få vedteke reguleringsplanar som sikrar «høveleg industriareal» «i ei sak som gjeld mellombels løyve […] er eit opplagt lovleg omsyn når dei særlege grunnane skal vurderast».
Under tilvisning til fylkesmannen si uttale på side 2 i vedtaket om at han er «einig med klagar i at manglande næringsareal ikkje kan sjåast på som ein særleg grunn», blei han spurt om han var av den oppfatning at mangelen på næringsareal i kommunen ikkje i seg sjølv var ein tilstrekkeleg grunn til å gje mellombels dispensasjon eller om han – i motsetning til kommunen – meinte at forholdet i det heile ikkje var relevant.
4. Det blei også stilt spørsmål om fylkesmannen meinte at det i denne saka var relevant å sjå på kva kommunen hadde meint om dispensasjonsspørsmålet, og kor stor vekt fylkesmannen eventuelt hadde lagt på dette/omsynet til det kommunale sjølvstyret, jf. forvaltningslova § 34 anna ledd.
5. Endeleg blei fylkesmannen beden om å si noko om når det etter fylkesmannen si meining vil kunne vere høve til å gje mellombels dispensasjon med heimel i plbl. § 7 fyrste ledd, jf. anna ledd. Fylkesmannen blei oppfordra til å vise til eksemplar frå praksis på tilfelle der mellombels dispensasjon var gjeve.
Til spørsmål 1 svarte fylkesmannen:
«Vi er av den oppfatning at det som utgangspunkt vil vere dei same momenta som gjer seg gjeldande i ei vanleg dispensasjonsvurdering som vil vere relevante ved vurderinga av ein mellombels dispensasjon. Samtidig vil forholdet at dispensasjonen berre skal gjelde for ein avgrensa periode vere eit moment i vurderinga av om vilkåret er oppfylt. Vurderinga vil difor verte noko anna nettopp fordi dette momentet må takast med.
I denne saka er det lagt vekt på at dispensasjonen er mellombels sjølv om dette ikkje kjem uttrykkeleg fram i vedtaket. Etter ein konkret gjennomgang av saka kom vi likevel til at dei omsyna som vart gjort gjeldande i saka som grunngjeving for å gje dispensasjon og at det er tale om ein mellombels dispensasjon, ikkje var tilstrekkeleg tungtvegande til å ha gjennomslag overfor dei omsyna som talar imot dispensasjon. Vi viser i denne samanhengen til dei momenta Fylkesmannen i Hordaland har vist til i sin klage av 21.09.06 og vårt vedtak den 12.02.07. Vi ønsker også å syne til at det tidlegare er gjeve mellombels dispensasjon i perioden 01.07.03 til 31.12.03. Arealet er ikkje ført attende til jordbruksproduksjon. Vi meiner difor at sidan det er tale om forlenging av eit mellombels løyve svekkjer dette graden av vekt for dette momentet.
Eit av momenta vi har lagt stor vekt på og som vi vil presisere er at kommuneplanen vart vedteken den 13.06.06. Søknaden om mellombels dispensasjon er datert 21.04.06. Vi meiner difor at kommunen har teke stilling til kva som skal vere arealbruk i det aktuelle området, og det er derfor veldig uheldig at kommunen to månader etter at planen er vedteken likevel gjev mellombels dispensasjon.»
Til spørsmål 2 uttala fylkesmannen:
«Som utgangspunkt er Fylkesmannen einig med Sivilombudsmannen i at dei interessene som arealbruksføremålet er meint å ivareta ikkje i særleg utstrekning lir skade ved ein mellombels dispensasjon.
I dette tilfellet meiner vi likevel det motsette sidan arealet frå 01.07.03 ikkje har vore nytta til det føremålet som er fastsett i kommuneplanen. Vi meiner at det i dette tilfellet bør leggjast vekt på at ein dispensasjon fram til 31.12.11 difor får ein karakter av å vere ein permanent dispensasjon. Dette argumentet vert styrka med at kommunen nyleg har revidert kommuneplanen utan å endre arealbruksføremålet.»
Til spørsmål 3 hadde fylkesmannen følgjande merknad:
«Vi meiner det kan tenkast tilfelle der manglande næringsareal kan vere ein tilstrekkelig grunn til å gje mellombels dispensasjon. Føresetnaden er då, som i alle andre tilfelle, at omsyna som LNF-området skal ivareta ikkje lir skade ved dispensasjonen eller omsynet til manglande næringsareal veg tyngre.
I dette tilfellet derimot meiner vi at dette momentet ikkje har nokon vekt. Vi syner her til den nyleg reviderte kommuneplanen der kommunen ikkje har sett det som naudsynt å endre arealbruksføremålet for dette området til tross for at det i 2003 var gitt mellombels dispensasjon og at det under revideringa av kommuneplanen på nytt var søkt om mellombels dispensasjon.»
Til spørsmål 4 ga fylkesmannen uttrykk for følgjande:
«Etter forvaltningslova § 34, andre ledd skal klageinstansen leggje vekt på omsynet til det lokale sjølvstyre ved prøving av det frie skjønn. I praksis vil dette innebere ein viss terskel for klageinstansen i forhold til å endre kommunale eller fylkeskommunale vedtak på grunnlag av overprøving av det frie skjønnet. I tilfelle der det ikkje er sterke planfaglege omsyn mot ein dispensasjon og der kommunen har gjort ein grundig gjennomgang av saka, bør klageinstansen vere noko tilbakehalden med å overprøve kommunen si vurdering. Det må i dessa tilfella leggjast til grunn at kommunen har god kjennskap til arealbrukspolitikken i området.
Dette stiller seg likevel annleis der klageinstansen/Fylkesmannen har innvendingar som kan forankrast i nasjonale eller regionale overordna omsyn, jf. klagen frå landbruksavdelinga hjå Fylkesmannen i Hordaland. I denne saka meiner vi dette er tilfellet slik at omsynet til det kommunale sjølvstyret difor er svekka.»
Til spørsmål 5 uttala fylkesmannen:
«Vi meiner det kan vere aktuelt å gje mellombels dispensasjon i tilfelle der omsyna bak regelen som det er aktuelt å gje dispensasjon frå ikkje vert skadelidande. Dersom det ligg føre overvekt av omsyn som taler for dispensasjon, vil lova sitt krav være oppfylt og dispensasjon kan gis. For eksempel kan bruksendring frå industribygg til mellombels bustad vere eit slikt tilfelle forutsatt at bruksendringa er i samsvar med elles gjeldande regelverk. Eit anna tilfelle som kan vere aktuelt er mellombels dispensasjon for etablering av veg i anleggsperioden for oppføring av fritidsbustad. Føresetnaden er då sjølvsagt at vegen vert tilbakeført, og at det faktisk let seg gjere.
Vi har ikkje eksempel frå praksis der mellombels dispensasjon er gitt. Erfaringa hjå oss er at dei dispensasjonssakene som vi handsamar gjeld varige unntak frå arealbrukskategoriane eller plbl. § 17-2.»
A kom deretter med kommentarar til fylkesmannen sitt svar. I følge A «antyder» fylkesmannen i svarbrevet hit «at tiltakshavar ikkje vil halde seg til at det dreier seg om eit midlertidig tiltak, og at dette kan gli over til ein permanent situasjon». I brevet ga A nærare greie for kva som skjedde i den tidlegare saka om mellombels dispensasjon. Dispensasjonen skal ha blitt gjeve i samband med at «… skulle byggje ny kraftlinje frå … til …». Vidare går det fram at: «… hadde då trong for lagringsplass til stolpar og anna materiell som var nødvendig i samband med linjebygginga. Dei fekk avtale om slik lagringsplass med A, og det vart søkt om og innvilga mellombels omdisponering til dette føremålet. Dette gjaldt eit areal på om lag 4 dekar. Då anleggstida var slutt, vart dette arealet tilbakeført til jordbruk i samsvar med vedtaket.» A skreiv vidare: «Eit mindre areal på om lag 300 kvm, på utsida av vegen, vart liggjande som opparbeidd parkeringsplass. Dette vart gjort fordi bruket produserer fôr i siloposar. Disse vart lagra rundt dette arealet. For at ein kunne koma til med å henta desse siloposane, var det nødvendig å køyra ut av den trafikkerte vegen. Etter mitt syn er ei slik utkøyring etablert for og brukt til dette føremålet, innanfor LNF-området og treng ingen omdisponeringsvedtak.»
Ved avslutninga av saka uttalte eg:
«Plbl. § 7 fyrste ledd seier at kommunen, når «særlige grunner» ligg føre, kan gjeve varig eller mellombels dispensasjon frå føresegn i lov, vedtekt eller forskrift. I anna ledd er det bestemt at mellombels dispensasjon kan gjevast på bestemt eller ubestemt tid og inneber at søkjaren ved utløpet av dispensasjonstida må fjerne eller endre det utførte eller opphøre med mellombels tillatt bruk og, dersom det blir kravd, gjenopprette den tidlegare tilstand.
I svarbrevet hit har fylkesmannen opplyst at han har lagt til grunn at det som utgangspunkt er dei same momenta som vil kunne vere relevante i vurderinga av ein mellombels dispensasjon som i ei vanleg dispensasjonsvurdering. Vidare har fylkesmannen lagt til grunn at det forhold at dispensasjonen berre skal gjelde for ein avgrensa periode er eit moment i vurderinga av ein mellombels dispensasjon. Nettopp fordi nemnde moment må takast med i slike høve, vil vurderinga difor – i følgje fylkesmannen – likevel vere ei noko anna enn om dispensasjonen ikkje er mellombels. Nemnde vurdering gjer ikkje grunn til særskilde merknader herifrå.
I denne saka er det, i følgje fylkesmannen, lagt vekt på at dispensasjonen er mellombels sjølv om dette ikkje kjem uttrykkeleg fram i vedtaket. Samstundes har fylkesmannen gjeve uttrykk for at vekten av momentet er svekt i denne saka fordi «det tidlegare er gjeve mellombels dispensasjon i perioden 01.07.03 til 31.12.03», og «[a]realet er ikkje ført attende til jordbruksproduksjon».
Fylkesmannen har også uttala at han meiner at dei interessene som arealbruksføremålet er meint å stetta ikkje i særleg mon lir skade ved ein mellombels dispensasjon, men at dette ikkje gjeld i dette tilfellet «sidan arealet frå 01.07.03 ikkje har vore nytta til det føremålet som er fastsett i kommuneplanen». Det blei i denne samanheng halde fram «at det i dette tilfellet bør leggjast vekt på at ein dispensasjon fram til 31.12.11 difor får ein karakter av å vere ein permanent dispensasjon».
Fylkesmannen sitt vedtak og svar hit, viser at det er lagt liten vekt på at søknaden gjeld ein mellombels dispensasjon. Som fylkesmannen sjølv har gjeve uttrykk for, har han sett på dispensasjonen som ein dispensasjon av meir permanent karakter. Sjølv om det ikkje er sagt beint fram, legg eg til grunn at fylkesmannen med tilvising til tidlegare dispensasjonssak er redd for at A ikkje vil rydde tomta når dispensasjonstida er ute og at ein ny mellombels dispensasjon derfor vil utvikle seg til å bli meir eller mindre varande.
Forvaltninga vil ved framferd i strid med innvilga løyve normalt vere vist til å nytta seg av dei sanksjonane lova gjer tilvising på. I vurderinga av om forvaltninga skal gjeve mellombels dispensasjon vil det likevel i nokon tilfelle vere relevant å leggje vekt på at søkjar i eit tidlegare høve ikkje har tilbakeført arealet til det opphavlege føremålet ved utløpet av tida for den mellombelse dispensasjonen. I det konkrete høvet kan eit slikt mishald gjeve grunn til rettkommen tvil med omsyn til om vilkåra for den aktuelle dispensasjonen vil bli følgt opp og ei otte for at det i røynda er tale om ein meir permanent dispensasjon.
I denne saka, er tilhøva kring den tidlegare dispensasjonen noko uklare. Fylkesmannen har – slik dette går fram av vedtaket – sagt at «[a]realet i perioden 01.07.03 til 31.12.03 [har] vorte mellombels omdisponert frå jordbruk til lager», og at arealet framleis «ikkje [er] ført attende til jordbruksproduksjon». Noko meir om tilhøva kring den tidlegare dispensasjonen, eventuelt om det også er andre høve som gjev grunnlag for mistanke om at vilkåra for ein ny mellombels dispensasjon ikkje vil bli følgt opp, er det ikkje sagt noko om i vedtaket. Herunder er det ikkje opplyst bakgrunnen for den tidlegare dispensasjonen eller kva som er årsaka til at arealet (eventuelt) ikkje er ført attende til jordbruksproduksjon. Dette er to sentrale moment i vurderinga. Det er heller ikkje opplyst om A også på eit anna tidspunkt har misleghaldt vilkåra for ein mellombels dispensasjon. Dersom det skal kunne sjåast bort i frå eller leggjast lita vekt på at søknaden gjeld ein mellombels dispensasjon slik fylkesmannen har gjort, må det kunne visast til omstende som samla gjev eit nokså sikkert grunnlag for å tru at det reelt dreier seg om ein meir permanent dispensasjon. Etter mi meining har fylkesmannen ikkje påvist slike omstende. Fylkesmannen si grunngjeving på dette punkt er knapp og framstår som mangelfull.
Det visast i denne samanheng til at fylkesmannen ikkje i brev av april 2007 tok stilling til A si opplysning om at området var tilbakeført til jordbruk med unntak av eit lite område. Det går heller ikkje fram av vedtaket eller av fylkesmannen si utgreiing i samband med handsaminga av saka her kva for dokumentasjon og opplysningar fylkesmannen har basert seg på i høve til den tidlegare dispensasjonen og kva for undersøkingar fylkesmannen eventuelt har gjort i høve til dette. Temaet synest å ha stått sentralt i fylkesmannen si vurdering. På bakgrunn av at A hevdar at fylkesmannen her har basert seg på feil faktum i det området er tilbakeført, må det kunne krevjast at fylkesmannen i samband med ei fornya vurdering av saka gjer nærare undersøkingar. Det visast i denne samanheng til forvaltningslova (fvl.) § 17 der det heiter at forvaltningsorganet skal sjå til at saka er så godt opplyst som mogleg før vedtak blir gjort.
Dersom det er slik at vilkåret om tilbakeføring blei oppfylt i den førre dispensasjonssaka frå 2003 eller omstenda kring dispensasjonen er slik at det likevel ikkje er grunnlag for å tru at den aktuelle dispensasjonen i røynda dreier seg om ein meir permanent dispensasjon, og det faktisk er slik at det ikkje er tilgjengeleg industriareal i gjeldande reguleringsplanar, synes dette å vere relevante omsyn å vektleggje i ei sak som denne. Ein reguleringsplanprosess tar tid, og fylkesmannen si uttale i vedtaket 12. februar 2007 om at omsøkte dispensasjon «vil undergrave den nyleg vedtekne kommuneplanen som styringsdokument og vil kunne føre til ei eindring av området», synes i denne samanheng da mindre treffande. Fylkesmannen si vurdering av relevansen og vekta av det lokale sjølstyre i denne saka, synes også mindre treffande dersom dei faktiske tilhøva er annleis enn det fylkesmannen har lagt til grunn for sitt vedtak.
Eg ber fylkesmannen om å gjere ei ny vurdering av saka og om at fylkesmannen orienterer meg om si nye vurdering.»
Fylkesmannen vurderte saka på nytt. Vedtak 12. februar 2007 blei omgjort slik at kommunen sitt vedtak 24. oktober 2006 om mellombels dispensasjon blei stadfesta. Fylkesmannen viste i den nye vurderinga til forvaltningslova § 35 fyrste ledd litra c).