Sakens bakgrunn
A borettslag (klager) krevde i februar 2021 merverdiavgiftskompensasjon for oppføring og drift av elleve boenheter. Boenhetene omfattet ti private leiligheter for beboere med nedsatt funksjonsevne og én enhet som var fellesareal. Deler av fellesarealet var en personalbase for kommunens ansatte som ytet helse- og omsorgstjenester til beboerne.
Skattemyndighetene avslo kompensasjonskravet under henvisning til to vilkår i forskrift om merverdiavgiftskompensasjon § 7a. De mente at beboerne ikke hadde dokumentert tildelingsvedtak for «heldøgns helse- og omsorgstjenester» fra kommunen. Videre mente de at vilkåret om at boligene måtte være «særskilt tilrettelagte» heller ikke var oppfylt.
Saken ble klaget inn til ombudet. I en uttalelse herfra 31. mars 2023 (sak 2023/196) mente ombudet at vilkåret om særskilt tilrettelagte boliger var oppfylt. Videre mente ombudet at vilkåret om heldøgns helse- og omsorgstjenester måtte dokumenteres med tildelingsvedtak som viste at kommunen hadde innvilget slike tjenester. Ombudet viste til helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 a som rettslig grunnlag for innvilgelse av heldøgns helse- og omsorgstjenester. Ombudet kommer tilbake til det rettslige grunnlaget nedenfor.
Etter ombudets uttalelse utformet kommunen nye vedtak til beboerne. Klager har sendt inn ett av vedtakene. Der står det blant annet følgende:
«Du bor i egen leilighet på […] med tilknytning til en personalbase. Du har en funksjonsnedsettelse som gjør at du er i behov av bistand til å mestre hverdagen i egen leilighet. Du trenger bistand til å få gjennomført rutiner i hverdagen, samt at personal er tilgjengelig hvis du lurer på noe. Du får oppfølging knyttet til flere gjøremål, spesielt ernæring og organisering av egen hverdag via MemoPlanner. Du går i tillegg i støttekontaktgruppe i regi av […]
[…] vurderer at du med bakgrunn i din funksjonsnedsettelse fortsatt trenger hjelp som beskrevet ovenfor. Den døgnbemannete personalbasen i […], som har vært der siden du flyttet inn, vil være tilgjengelig og bistå deg i ditt hjelpebehov beskrevet over.»
På bakgrunn av ombudets uttalelse og de nye vedtakene ba klager skattekontoret om å endre sitt tidligere vedtak og innvilge merverdiavgiftskompensasjon.
Skattekontoret avviste 1. november 2023 anmodningen. De viste til at tjenestene til beboerne var innvilget med grunnlag i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2, ikke i § 3-2 a. Videre skrev de at de nye vedtakene ikke forelå da kravet om kompensasjon ble fremsatt. Beboerne var derfor ikke innvilget heldøgns tjenester på dette tidspunktet.
Beboerne klaget til ombudet 2. november 2023. Deres advokat påpekte at kommunene ikke bruker helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 a som rettslig grunnlag for innvilgelse av heldøgns tjenester når personen bor i egen bolig. I slike tilfeller innvilges heldøgns helse- og omsorgstjenester med grunnlag i § 3-1 og 3-2, slik som i det vedlagte vedtaket. Bestemmelsen i § 3-2 a gjaldt tilfeller der kommunen tilbyr selve oppholdet i sykehjem eller tilsvarende bolig særskilt tilrettelagt for heldøgns tjenester.
Klager mente også at det gikk fram av vedtakene at beboerne hadde mottatt døgnkontinuerlig tilsyn helt siden de flyttet inn, selv om vedtakene var av nyere dato.
Våre undersøkelser
Vi fant grunn til å ta saken opp med Skattedirektoratet.
Så langt vi kunne se var det ikke gitt noen definisjon av heldøgns helse- og omsorgstjenester i verken helse- og omsorgstjenesteloven eller pasient- og brukerrettighetsloven. En eventuell plikt for kommunen til å yte heldøgns tjenester syntes å ha sitt grunnlag i den grunnleggende bestemmelsen i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 om kommunens ansvar for å sørge for «nødvendige helse- og omsorgstjenester» og i § 3-2 som gjelder nærmere spesifiserte tjenester.
Vi spurte Skattedirektoratet hva som skulle til for at kompensasjonslovens vilkår om «integrert heldøgns helse- og omsorgstilbud» og forskriftens vilkår om «heldøgns helse- og omsorgstjenester» var oppfylt. Vi ba også om en vurdering av om vilkårene var oppfylt for denne konkrete beboeren. Videre spurte vi hvilken betydning Skattedirektoratet mente det skulle få at vedtaket fra kommunen var fattet etter at kravet om kompensasjon var fremsatt.
I sitt svarbrev viste Skattedirektoratet til sin uttalelse 30. januar 2018 om merverdiavgiftskompensasjon for borettslag og eierseksjonssameier punkt 3:
«Heldøgns helse- og omsorgstjenester er i forskriftens § 7a første ledd tredje punktum definert som tjenester som ytes jevnlig av hjemmetjeneste, og som må ytes i tilknytning til en bolig som nevnt i forskriftens tredje ledd [særskilt tilrettelagte boliger, ombudets kommentar]. Forskriften oppstiller ikke noe krav om bestemt antall timer, men veiledende for tolkningen må være at reglene skal innebære en likestilling mellom institusjonstilbud (som per definisjon er et heldøgns tilbud) og heldøgns helse- og omsorgstilbud i borettslag og eierseksjonssameier fra egen personalbase. Skattedirektoratet legger til grunn at en kombinasjon av tilknytning til egen personalbase 24 timer i døgnet, samtidig som beboer minst flere dager i uken mottar hjemmesykepleie og/eller tilsyn vil anses som heldøgns helse- og omsorgstjenester»
Skattedirektoratet skrev videre at vedtaket for denne konkrete beboeren beskrev et stort omfang av ulike tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven §§ 3-1 og 3-2 første ledd nr. 6 bokstav b, riktignok uten et bestemt antall timer per uke. Enkelte tjenester, som støttesamtaler eller hjelp til drosje, falt isolert sett utenfor det som kunne gi rett til kompensasjon. Når alle tjenestene i vedtaket ble sett i sammenheng med saksopplysningene i vedtaket (om beboerens situasjon og bistandsbehov), fremsto det likevel som at kommunen helhetlig tok hånd om vedkommende. Som støtte for dette viste de også til et brev fra kommunen fra oktober 2022 som beskrev beboerens bistandsbehov. Kommunen bekreftet der at det ble gitt pleie- og omsorgstjenester 24 timer i døgnet til alle beboerne i borettslaget. På samme måten som i en nylig avsagt dom fra Gulating lagmannsrett (LG-2022-145760 – UTV-2023-1062) mente Skattedirektoratet at vurderingen ikke bare bygget på det som helt konkret var formulert i vedtaket. I tillegg var det sett hen til mer generelle beskrivelser av beboerens behov for den døgnbemannede personalbasen og kommunens uttalelser om at det var mye bistand som ikke kunne beskrives konkret i et vedtak.
Skattedirektoratet besvarte deretter spørsmålet om betydningen av at vedtaket var fattet etter at kravet om kompensasjon var fremsatt. Etter deres syn var vedtaket formulert som en gjentakelse av hjelpen som beboeren hadde fått gjennom tidligere vedtak. I en slik situasjon burde ikke et krav avslås alene fordi vedtaket formelt gjaldt en annen periode. Dersom skattemyndighetene ikke uten videre ville akseptere et slikt vedtak som dokumentasjon for en tidligere periode, burde tidligere vedtak også vært gjennomgått.
Klagernes advokat kommenterte svarbrevet og mente at vilkårene for kompensasjon var oppfylt.
Sivilombudets syn på saken
Spørsmålet i saken er om de aktuelle beboerne i borettslaget har krav på merverdiavgiftskompensasjon, nærmere bestemt om vilkåret i forskrift om merverdiavgiftskompensasjon § 7a første ledd om at kommunen har innvilget «heldøgns helse- og omsorgstjenester» er oppfylt.
Klagerne har fremlagt ett av vedtakene fra kommunen som eksempel. De har opplyst at alle beboerne mottar heldøgns helse- og omsorgstjenester fra kommunen. Ombudet finner likevel grunn til å presisere at sakens konkrete vurderinger bare gjelder det fremlagte vedtaket.
Rettslig grunnlag
Det følger av lov om merverdiavgiftskompensasjon § 2 annet ledd at loven gjelder for:
«borettslag […] hvor botilbudet fremstår som et integrert heldøgns helse- og omsorgstilbud i kommunenes lovpålagte tjenestetilbud.»
Vilkåret er nærmere presisert i forskrift om merverdiavgiftskompensasjon § 7a første ledd:
«Det ytes kompensasjon til borettslag og eierseksjonssameier dersom mer enn 80 pst. av beboerne har fått innvilget heldøgns helse- og omsorgstjenester fra kommunen. […]. Med heldøgns helse- og omsorgstjenester menes i denne forskriften tjenester som ytes jevnlig av hjemmetjeneste og som må ytes i tilknytning til en bolig som nevnt i tredje ledd.»
I tolkningsuttalelsen fra Skattedirektoratet 30. januar 2018 punkt 3 fremgår det:
«Forskriften oppstiller ikke noe krav om bestemt antall timer, men veiledende for tolkningen må være at reglene skal innebære en likestilling mellom institusjonstilbud (som per definisjon er et heldøgns tilbud) og heldøgns helse- og omsorgstilbud i borettslag og eierseksjonssameier fra egen personalbase. Skattedirektoratet legger til grunn at en kombinasjon av tilknytning til egen personalbase 24 timer i døgnet, samtidig som beboer minst flere dager i uken mottar hjemmesykepleie og/eller tilsyn vil anses som heldøgns helse- og omsorgstjenester.»
Rettslig vurdering
Ombudet slutter seg til Skattedirektoratets syn om at vilkåret om heldøgns helse- og omsorgstjenester er oppfylt for det vedtaket som er fremlagt i saken.
Vedtaket oppregner konkrete helse- og omsorgstjenester som kommunen skal tilby beboeren. I tillegg beskriver vedtaket et mer generelt hjelpebehov som skal ivaretas av personalet fra den døgnbemannede personalbasen. Totalt sett fremgår det av vedtaket at kommunen tar hånd om vedkommende på en døgnkontinuerlig basis. Vilkåret i forskriften om at tjenestene må «ytes jevnlig av hjemmetjeneste» i tilknytning til en særskilt tilrettelagt bolig må derfor anses som oppfylt.
Ombudet deler videre Skattedirektoratets syn på betydningen av at vedtaket formelt gjelder en senere periode enn den perioden kravet gjelder. Vedtaket er formulert som en gjentakelse av den hjelpen beboeren har fått tildelt gjennom tidligere vedtak. Vedtaket kan derfor også forstås som en gjengivelse av tildelte tjenester i den aktuelle perioden. I en slik situasjon kan ikke kompensasjon avslås utelukkende fordi det nye vedtaket gjelder en senere periode. Man må i en slik situasjon også foreta en gjennomgang av tidligere vedtak.
I den tidligere uttalelsen 31. mars 2023 (2023/196) viste ombudet til helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 a som rettslig grunnlag for vedtak om heldøgns tjenester. Vi er senere gjort kjent med at kommunene ikke benytter denne bestemmelsen når brukeren bor i egen bolig. I disse tilfellene innvilges tjenestene med grunnlag i §§ 3-1 og 3-2. Det sentrale i uttalelsen herfra var at skattemyndighetene måtte kunne kreve formelle vedtak om heldøgns tjenester, ikke hvilket rettslig grunnlag kommunen bygget vedtaket på. Ombudet finner likevel grunn til å presisere at uttalelsen ikke var ment å forstås slik at krav om kompensasjon måtte avslås dersom vedtak var fattet etter andre bestemmelser enn helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 a.
Konklusjon
Sivilombudet er kommet til at vilkåret om innvilgelse av heldøgns helse- og omsorgstjenester er oppfylt for det vedtaket som er fremlagt i saken.
Ved vurderingen av om det er innvilget heldøgns helse- og omsorgstjenester må hele vedtaket ses i sammenheng med generelle beskrivelser av beboerens hjelpebehov og hvordan disse skal ivaretas, for eksempel ved bistand fra personalbasen.
I tilfeller der et vedtak er formulert som en gjentakelse av tidligere tildelte tjenester, kan ikke kompensasjon avslås utelukkende fordi vedtaket gjelder en senere periode enn det kompensasjonskravet gjelder. I en slik situasjon må det også foretas en gjennomgang av tidligere vedtak.
Ombudet ber om at skattekontoret behandler klagers krav om kompensasjon på nytt i lys av uttalelsen.