Uttalelse
Sakens bakgrunn
(As) søknad om startlån ble avslått av Boligsosial avdeling i Moss kommune i vedtak 6. oktober 2015. I brev 2. desember 2015 fikk han underretning om at klagen hadde vært behandlet i formannskapet som klagenemnd, at det administrative vedtaket ble opprettholdt og at klagen ikke ble tatt til følge. Det fulgte ingen vedlegg eller nærmere begrunnelse med underretningen, som var undertegnet av de samme saksbehandlerne ved boligsosial avdeling som hadde behandlet saken i førsteinstans.
I As klage hit 9. mars 2016 har han stilt spørsmål ved om Moss kommune behandler klager på en riktig måte. Ombudsmannen kom til at det var grunn til å undersøke kommunens klagesaksbehandling nærmere.
Undersøkelsene herfra
I brev herfra 19. mai 2016 ble Moss kommune bedt om å redegjøre for kommunens rutiner for behandling av klagesaker om startlån, herunder rutiner for utarbeiding av saksutredningen til formannskapet og oversending av kopi av utredningen til klageren. Videre ble kommunen bedt om å vurdere om klagesaksbehandlingen var i tråd med kravene som følger av kommuneloven § 40 nr. 3 bokstav c og om formannskapets vedtak oppfylte kravene til begrunnelse i forvaltningsloven §§ 24, 25 og 27.
I brev 2. juni 2016 redegjorde kommunen slik for sine saksbehandlingsrutiner:
«Når klagen er mottatt ved Boligsosial avdeling, vurderes saken på nytt. […]
Dersom avslaget opprettholdes, sendes en forvaltningsmelding i medhold av forvaltningsloven § 11 a, hvor det fremgår at formannskapet er klageinstans, når saken vil bli behandlet, samt antatt tidspunkt for når klager kan påregne å få svar. Det foreligger ingen praksis på at personene som utgjør klageorganet navngis i forvaltningsmeldingen eller vedtaket, hvilket heller ikke er praksis i øvrig behandling i politiske organer. De ulike organers sammensetning fremgår på kommunens hjemmeside.
Saksfremlegget til klagenemnda forberedes av saksbehandler ved Boligsosial avdeling, i samråd med leder, før det sendes rådmannen for godkjenning. Det er i dag ingen praksis på at kopi av saksfremlegget sendes klager. Kommunen vil endre sin praksis på dette området, slik at klager får kopi av saksfremlegget når dette sendes klageinstans. Så snart klagenemnda har behandlet klagen og Boligsosial avdeling er kjent med utfallet, underrettes klager skriftlig om dette.
Dersom formannskapet fatter vedtak om at avslaget opprettholdes, og at dette er bygget på den samme begrunnelse som fremgår av klagesaksforberedelsen, gjentas ikke begrunnelsen i underretningen. Dersom formannskapet tar klagen til følge, fattes nytt vedtak hvor startlån innvilges.
Det er i Sivilombudsmannens brev henvist til kommuneloven § 40, 3. c). Bestemmelsen gjelder folkevalgtes roller og habilitet ved behandling av saker. Dersom den folkevalgte (i klagenemnda i dette tilfellet) er/har vært ansatt og som ansatt har vært i befatning med saken i 1. instans, eller har deltatt ved tilrettelegging for klageinstansen, vil vedkommende være inhabil til å behandle saken i klagenemnda. Dette er ikke tilfellet i denne saken. Vi viser til veileder fra KMD om habilitet i kommuner og fylkeskommuner.»
Videre opplyste kommunen at As klage på avslag på søknad om startlån ble behandlet i tråd med denne praksisen. Klageren har i brev 20. juni 2016 kommet med merknader til kommunens redegjørelse.
Ombudsmannens merknader
1. Habilitetsregelen i kommuneloven
Lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner § 40 nr. 3 bokstav c lyder:
«Ved behandling av klager etter forvaltningsloven § 28 andre ledd er ansatte eller folkevalgte [ombudsmannens kursivering] som var med på å treffe det påklagede vedtak, eller som medvirket ved tilretteleggelsen av grunnlaget for dette, inhabile ved klageinstansens behandling av saken og ved tilretteleggelsen av saken for klageinstansen».
Habilitetsbestemmelsen omfatter dermed ikke bare folkevalgte, men også ansatte i kommunen. Dette er for øvrig også presisert i Kommunal- og moderniseringsdepartementets veileder om habilitet i kommuner og fylkeskommuner, som Moss kommune har henvist til i svarbrevet hit.
Sivilombudsmannen har i en rekke saker kritisert kommuner for brudd på bestemmelsen om habilitet i kommuneloven, blant annet i uttalelsen 23. september 2010 (SOM-2010-949) som er omtalt i veilederen fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet. I Sivilombudsmannens årsmelding for 2013 ble problemstillingen omtalt særskilt i en artikkel om saksbehandlingen i kommunene. I meldingens avsnitt 1.2.5 fremgår det blant annet:
«Kommunelovens regler skaper i praksis utfordringer knyttet til kravet om at det må være et tydelig skille mellom hva som er underinstansens og hva som er klageinstansens saksbehandling. Særlig gjelder dette for tilretteleggelsen av saken for klageinstansen. Reglene innebærer at saksbehandleren i første instans ikke kan være med på å tilrettelegge grunnlaget for klageinstansens behandling. Det betyr at saksbehandleren ikke kan lage skriftlig innstilling til klageinstansen, og i begrenset grad delta med muntlig tilrettelegging, f.eks. i møter for klagenemnda.»
I denne saken fremgår det at samme saksbehandler hos kommunen behandlet søknaden i første instans, vurderte klagen i første instans og var saksbehandler for saksfremlegget for formannskapet. Dette opplyses å være i tråd med kommunens rutine. Moss kommune har dermed tatt utgangspunkt i en uriktig forståelse av kommunelovens særlige habilitetsbestemmelse, både ved behandlingen av denne saken og i sine rutiner for klagesaksbehandling.
2. Vedtakets begrunnelse
Det følger av forvaltningsloven § 24 at enkeltvedtak skal grunngis og at begrunnelsen skal gis samtidig med at vedtaket treffes. Videre angir forvaltningsloven § 25 nærmere krav til begrunnelsens innhold. I vedtaket skal det blant annet i nødvendig utstrekning redegjøres for de rettsreglene avgjørelsen bygger på og det faktum som er lagt til grunn. Kravene til begrunnelse gjelder ikke bare for førsteinstansens vedtak, men også for klageinstansen, i dette tilfellet formannskapet. I tillegg til de overnevnte kravene fremgår det av forvaltningsloven § 34 andre ledd andre punktum at klageinstansen «skal» vurdere de synspunkter som klageren kommer med.
Begrunnelsen ivaretar blant annet partens behov for å forstå innholdet og resultatet i en sak, og gjør det mulig for parten å vurdere om avgjørelsen kan godtas eller om det er grunn til å gå videre med saken. Dessuten bidrar begrunnelsesplikten til større grundighet og nøyaktighet ved forvaltningens behandling av en sak. Reglene om begrunnelsens innhold må sees på som minimumsregler, og kravene vil variere med behovet i den enkelte saken.
I formannskapets møte 30. november 2015 voterte et enstemmig formannskap for å vedta rådmanns forslag til vedtak, som lød:
«Administrativt vedtak av 6.10.2015 opprettholdes.»
Formannskapets vedtak inneholder ikke noen egen begrunnelse, og det er heller ikke i vedtaket henvist til underinstansens begrunnelse eller til saksutredningen som ble lagt frem for formannskapet. Heller ikke i underretningen om vedtaket til A oppga eller henviste kommunen til en begrunnelse, noe som normalt bør gjøres, jf. forvaltningsloven § 27 annet ledd.
Moss kommune har i redegjørelsen hit opplyst at begrunnelsen ikke gjentas i underretningen dersom formannskapet fatter vedtak om at avslaget opprettholdes og dette er bygget på den samme begrunnelse som fremgår av klagesaksforberedelsen. Dersom formannskapet ved avstemningen ikke bare mente å tiltre rådmannens forslag til vedtak, men også begrunnelsen i saksfremlegget og tidligere begrunnelse gitt av administrasjonen, måtte dette imidlertid fremgått uttrykkelig av vedtaket eller av underretningen til klageren.
Klageorganets begrunnelsesplikt er også et tema som ombudsmannen jevnlig har tatt opp med ulike kommuner. I den ovenfor nevnte artikkelen om kommunal saksbehandling publisert i Sivilombudsmannens årsmelding for 2013 uttalte ombudsmannen følgende om erfaringer med klageorganenes begrunnelse:
«Ombudsmannen ser i flere saker at klageorganet nøyer seg med å vise til administrasjonens vedtak og begrunnelse, noe som i utgangspunktet kan være tilstrekkelig, men ikke uten videre. Det må i hvert fall komme klart frem at klageorganets begrunnelse er den samme som administrasjonens.»
Ombudsmannen er etter dette kommet til at formannskapets vedtak ikke er i samsvar med kravene til begrunnelse i forvaltningsloven §§ 24 og 25.
3. Oversendelse av saksfremstilling til klagere
Forvaltningsloven § 33 fjerde ledd annet punktum lyder slik:
«Dersom underinstansen gir til klageinstansen uttalelse som partene kan kreve å få se uten hinder av § 19, skal den sende kopi til partene med mindre Kongen er klageinstans.»
Moss kommune oversendte ikke en kopi av saksutredningen til klager og har opplyst at det i dag ikke er praksis for dette i kommunen. Videre har kommunen opplyst at den vil endre sin praksis på dette området, slik at klageren mottar en kopi av saksutredningen når denne sendes til formannskapet. Ombudsmannen legger dermed til grunn at kommunens saksbehandling i fremtidige saker vil skje i tråd med forvaltningsloven § 33 fjerde ledd annet punktum.
4. Avslutning
Ombudsmannen har kommet til at kommunelovens regel om habilitet og forvaltningslovens regler om klagesaksforberedelse og begrunnelse ikke er overholdt ved behandlingen av klagen. På bakgrunn av disse saksbehandlingsfeilene ber ombudsmannen formannskapet om å behandle saken på nytt.
Kommunen bes også om å gjennomgå interne rutiner og praksis med utgangpunkt i ombudsmannens merknader, og sørge for at fremtidige klagesaker behandles i tråd med forvaltningsloven, kommuneloven og god forvaltningsskikk.
Ombudsmannen ber om å bli orientert om utfallet av klageorganets nye behandling av saken, ved oversendelse av kopi av brev til klageren, og om utfallet av kommunens gjennomgang av rutinene for klagesaksbehandling.