Sakens bakgrunn
A påklaget 25. oktober 2010 Nav Internasjonalts avslag på søknad om uførepensjon.
Etter gjentatte purringer per telefon sendte A i august 2012 serviceklage til Nav Internasjonalt på fremdriften i saken. I svar på serviceklagen 20. november 2012 etterspurte Nav Internasjonalt ytterligere medisinske opplysninger, og informerte om at Nav Internasjonalt kunne bestille en utredning hos en av Navs samarbeidende spesialister. A bekreftet at han ønsket en slik utredning 19. desember 2012. As advokat opplyser å ha purret på svar ved to anledninger i 2013, uten at purringene ble besvart.
Ombudsmannens undersøkelser
I brev 7. januar 2014 klaget A Nav Internasjonalts behandlingstid inn for ombudsmannen.
I ombudsmannens brev 24. januar 2014 ble Nav Internasjonalt bedt om å redegjøre for hva som var blitt gjort i saken siden klagen ble innsendt, og for årsakene til den lange behandlingstiden. Herunder ble det bedt opplyst hva som var årsaken til at saken tilsynelatende hadde ligget ubehandlet i hele 2013. I tillegg ble det bedt om en redegjørelse for når saken ville ferdigstilles, og for om behandlingstiden i saken var representativ for sakstypen. Ombudsmannen ba om svar senest innen fire uker.
Etter to påminnelser fra ombudsmannen, hvorav den siste også gikk til Arbeids- og velferdsdirektoratet, svarte Nav Internasjonalt i brev 9. mai 2014. I svarbrevet sto følgende om saksbehandlingen i As sak:
«I telefonsamtale med Sandra Steeg den 16.01.2014 ble det opplyst at Nav Internasjonalt arbeidet med å innkalle A til samarbeidende spesialist. Beklageligvis har det ikke vært mulig å oppdrive saksmappen, noe som har medført ytterligere forsinkelser i saken.
Det fremgår av Navs systemer at A nå er til utredning hos spesialist for sine hjerte- og lungeproblemer. Nav Internasjonalt anser at denne dokumentasjonen vil være tilstrekkelig for å vurdere hans uførekrav. Det vil derfor ikke være nødvendig å henvise A til en av Navs samarbeidende spesialister i tillegg. Nav Internasjonalt har derfor tilskrevet As fastlege for å få denne dokumentasjonen.
Vi ser at det har tatt særlig lang tid i denne saken, og vi beklager dette på det sterkeste. Vi vil behandle saken straks vi mottar opplysningene fra brukers fastlege. Vi antar derfor at saken er ferdigbehandlet innen fire uker.»
Om årsakene til lang behandlingstid på saksområdet generelt, skrev Nav Internasjonalt:
«Nav Internasjonalt har over en lengre periode hatt stor saksmengde på uføreområdet. I årene 2011 til 2012 ble klagesaker ikke prioritert. Dette medførte store restanser og Nav Internasjonalt startet opp et restanseprosjekt i februar 2013 for å bygge ned saksmengden. Grunnet stor saksmengde var det imidlertid ikke mulig å ferdigstille alle klagesaker. Prosjektet er derfor tilført ytterligere ressurser i 2014.»
Ombudsmannen ba Nav Internasjonalt om ytterligere informasjon i brev 18. juni 2014. Det ble bedt om mer utfyllende svar på hva som var gjort i saken siden A klaget, og igjen bedt om årsaken til at saken tilsynelatende hadde ligget ubehandlet i hele 2013. I tillegg ble det bedt opplyst om saken var ferdigstilt, og hva som eventuelt var årsaken til nye forsinkelser. Det ble også bedt om en klargjøring av hva nedprioriteringen av klagesaker i 2011 og 2012 innebar, og i hvilken grad klagesaker ble behandlet disse årene.
I svar fra Nav Internasjonalt 27. juni 2014 redegjøres det kronologisk for behandlingen av saken. Av denne redegjørelsen synes det siste som ble gjort i saken før ombudsmannens kontor tok kontakt i januar 2014, å være svaret 20. november 2012 på serviceklage fra A. Videre ble det opplyst at Nav Internasjonalt hadde mottatt en uttalelse fra As fastlege 23. mai 2014, og at innsendt medisinsk dokumentasjon ble ansett å være tilstrekkelig for å kunne ferdigbehandle klagen. Det ble opplyst at klagen ville ferdigbehandles «medio juli», og at den nye forsinkelsen skyldtes «stor pågang av hastesaker samt tidkrevende opplæringsaktiviteter».
Nav Internasjonalt redegjorde også generelt for klagebehandlingen av uføresaker:
«Det har blitt behandlet 68 klagesaker i 2011, mens inngangen var på 80 saker. Den totale restansen ved utgangen av året var på 83 klager. I 2012 foreligger ikke like pålitelige tall på grunn av innføring av nytt datasystem. Den totale inngangen av klager i 2012 var på 215, mens produksjon på 60 for hele uføreavdelingen. Restansen for 2012 var på 204 ved utgangen av året.
Siden 2013 har Nav Internasjonalt uføreavdeling fått økt bemanning som førte til en lang opplæringsfase av mange nyansatte. Det ble også opprettet et restanseprosjekt for klagesaker. Ved inngangen av året 2014 var beholdningen 235 klagesaker. Fram til uke 25 har det blitt produsert rundt 95 klagesaker. At beholdningen ikke kunne reduseres betraktelig skyldes høy inngang av klagesaker. Det er forventet at inngang i antall klagesaker framover også vil øke, grunnet økt behandling av søknader.»
A kommenterte Nav Internasjonalts redegjørelse i brev 20. juli 2014, hvor han blant annet opplyste at han ennå ikke hadde fått svar i saken.
I telefonsamtale med Nav kontaktsenter 29. juli 2014 fikk ombudsmannen opplyst at saken fortsatt ikke var ferdigbehandlet hos Nav Internasjonalt.
Ombudsmannen ser slik på saken
Det følger av folketrygdloven 28. februar 1997 nr. 19 § 21-10 at saker om folketrygdytelser skal forberedes og avgjøres «uten ugrunnet opphold». Bestemmelsen gjelder også for behandlingen av klagesaker over avslag på krav om uførepensjon.
Klagen i denne saken ble sendt 25. oktober 2010 og har nå ligget til forberedende klagebehandling hos Nav Internasjonalt i over tre år og ni måneder. Dersom Nav Internasjonalt ikke finner grunn til å omgjøre sitt tidligere vedtak, vil saken bli oversendt til Nav Klageinstans for behandling der. På Navs hjemmesider er det opplyst at forventet behandlingstid i klagesaker er ti uker i førsteinstans og tolv uker i Nav Klageinstans.
Nav Internasjonalts redegjørelse viser at det foregikk en viss korrespondanse mellom Nav Internasjonalt og A mellom 24. januar 2011 og til 13. januar 2012. Med unntak for Nav Internasjonalts svar 20. november på serviceklage fra A, ser ikke saken ut til å ha blitt ytterligere behandlet før 9. mai 2014. Da ble det sendt en forespørsel om oppdatert medisinsk informasjon til As fastlege. Nav Internasjonalt har ikke redegjort nærmere for ombudsmannen om årsaken til at saken tilsynelatende lå ubehandlet i denne perioden, ut over å vise til de generelle utfordringene på saksfeltet.
Ombudsmannen har merket seg at det i lengre tid har vært store restanser på behandlingen av uføresaker, og at det pågår et restanseprosjekt for å bedre situasjonen. De generelle kapasitetsutfordringene på saksfeltet har utvilsomt bidratt til behandlingstiden og den manglende oppfølgingen av As klage. Selv om det ikke kan utelukkes at As egen oppfølging av saken i enkelte faser kan ha bidratt noe til å forlenge behandlingstiden, er hovedårsakene til den lange behandlingstiden forhold Nav Internasjonalt har ansvaret for.
Ombudsmannen er imidlertid ikke kjent med at kapasitetsproblemene har medført andre klagesaker med så lang behandlingstid som i denne saken, og legger til grunn at det i denne saken også har vært svikt i rutinene for oppfølging og prioritering av saker.
Klageadgangen er en lovfestet rettssikkerhetsgaranti for den enkelte, som bidrar til forsvarlig saksbehandling, kontradiksjon og tilliten til at forvaltningens avgjørelser er riktige. Når behandlingstiden nærmer seg fire år, blir denne sentrale rettigheten uthulet.
Etter det ombudsmannen har fått opplyst, har A siden 2011 mottatt økonomisk sosialhjelp for å sørge for sitt livsopphold. I tilfeller der en klager står uten faste inntekter eller andre midler til livsopphold, har Nav en særlig oppfordring til å behandle klagesaken i tide.
Nav Internasjonalt har beklaget at behandlingen av As klage har tatt særlig lang tid. Denne beklagelsen er på sin plass. Selv om Nav Internasjonalt har slitt med store kapasitetsproblemer, er behandlingen av denne saken kritikkverdig, og et klart brudd på regelen om behandlingstid i folketrygdloven § 21-10.
Nav Internasjonalts oppfølging av ombudsmannens henvendelser om saken er også kritikkverdig. Svar på ombudsmannens første henvendelse ble først gitt to og en halv måned etter utløpet av svarfristen. Selv om det opplyses at dette var forårsaket av feilarkivering av både ombudsmannens henvendelse og purringer, er det grunn til å minne om at Stortinget har forutsatt at ombudsmannens henvendelser skal gis prioritet i forvaltningen.
I Nav Internasjonalts svar til ombudsmannen 9. mai 2014 ble det opplyst at saken ville ferdigbehandles straks opplysningene fra As fastlege var mottatt, antakeligvis innen fire uker. Opplysningene fra legen ble mottatt 23. mai 2014. I brev til ombudsmannen 27. juni 2014 opplyste Nav Internasjonalt at saken «antas ferdigbehandlet medio juli». Saken var per 29. juli 2014 ennå ikke ferdigbehandlet.
Det er viktig at forvaltningen følger opp det som formidles til ombudsmannen, både av hensyn til at ombudsmannens kontroll med forvaltningen skal være effektiv og av hensyn til borgernes tillit til forvaltningen og ombudsmannen.
Ombudsmannen forutsetter at saken nå behandles så raskt som mulig, og ber om å bli orientert både når Nav Internasjonalt og eventuelt Nav Klageinstans er ferdig med behandlingen av klagen. Dersom Nav Internasjonalt ikke omgjør avslaget, anmodes det om at Nav Klageinstans prioriterer den videre behandlingen av klagesaken høyt, av hensyn til den totale behandlingstiden for klagen.
Nav Internasjonalt har gjennom flere år vært et av de organene ombudsmannen mottar flest klager på (37 i 2013, 29 hittil i 2014). Mange av disse klagene gjelder lange behandlingstider. I ombudsmannens årsmelding for 2013 ble situasjonen ved Nav Internasjonalt omtalt slik:
«Fortsatt mottar ombudsmannen relativt mange klager (37 i 2013) på behandlingstiden ved Nav Internasjonalt. Jeg er kjent med at Nav Internasjonalt mot slutten av 2013 fikk tilført ekstra ressurser for å avvikle restanser spesielt for saker om medlemskap i folketrygden og avgift til folketrygden. Det kan fortsatt spørres om Nav Internasjonalt har tilstrekkelige ressurser til å ivareta kontorets omfattende og til dels vanskelige arbeidsoppgaver på en tilfredsstillende måte.»
Dersom kapasitets- og ressursmangel i forvaltningen medfører brudd på lovfestede rettigheter, bør overordnede forvaltningsorganer bidra til at det tilføres nødvendige ressurser og/eller kompetanse. Ombudsmannens behandling av denne og andre saker om Nav Internasjonalt, herunder dagens uttalelse i sak 2013/1637, viser at lange behandlingstider fortsatt er et generelt problem i flere sakstyper hos Nav Internasjonalt. Uttalelsen sendes derfor i kopi til Arbeids- og velferdsdirektoratet og Arbeids- og sosialdepartementet.