Nav kontaktsenters behandling av krav om partsinnsyn

Sakens bakgrunn

Advokat Homestad (heretter advokaten) sendte 5. oktober 2023 på vegne av sin klient en klage over et vedtak fra Nav. Advokaten ba samtidig om innsyn i alle sakens dokumenter. Det ble prinsipalt bedt om innsyn etter offentleglova, og subsidiært etter forvaltningsloven. Da advokaten ikke mottok svar, sendte han en skriftlig klage på avslag på innsyn 24. oktober 2023, jf. offentleglova § 32 andre ledd.

Innsyn ble gitt av Nav Familie- og pensjonsytelser den 30. oktober 2023. Det fremgikk at innsyn var gitt etter forvaltningsloven § 18 om partsinnsyn.

Advokaten fremsatte 6. november 2023 krav om dekning av sakskostnader påløpt i forbindelse med klagen 24. oktober 2023 over avslaget på innsyn som Nav omgjorde og innvilget 30. oktober 2023, jf. offentleglova § 32 andre ledd, jf. forvaltningsloven § 36. Nav Familie- og pensjonsytelser avslo kravet 6. desember 2023. Det ble vist til at det var gitt partsinnsyn, og at det derfor ikke var grunn til å vurdere henvendelsen etter offentleglova i tillegg. Nav Klageinstans stadfestet avslaget 18. august 2024.

I klagen hit 23. august 2024 fremholdt advokaten at det måtte være opp til parten å bestemme om man vil kreve innsyn som partsinnsyn eller etter offentleglovas regler. I motsatt fall vil parter bli dårligere stilt enn andre. Advokaten viste også til at det i utgangspunktet er samme frist for å behandle innsynskrav etter forvaltningsloven § 11 a og offentleglova § 29. Nav hadde likevel flere ganger opplyst at deres interne retningslinjer var at partsinnsynskrav skulle behandles innen 30 dager.

Den 5. september 2024 mottok vi et nytt brev fra advokaten, som hadde fått innsyn i Nav kontaktsenters interne rutiner for behandling av partsinnsynskrav. Rutinene var vedlagt brevet. I rutinene fremgikk det at forventet saksbehandlingstid for partsinnsyn var 8 uker.

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke Nav kontaktsenters behandling av krav om partsinnsyn. I brev 10. oktober 2024 til Arbeids- og velferdsdirektoratet ba vi om redegjørelse for:

gjennomsnittlig saksbehandlingstid for partsinnsyn.
om Nav kontaktsenters rutiner for behandling av partsinnsyn var gjeldende rutiner og i så fall, hvilket syn direktoratet hadde på den oppgitte saksbehandlingstiden på 8 uker.
om det forelå andre rutiner og frister for partsinnsyn.
direktoratets synspunkt på behandlingstiden i den konkrete saken sett opp mot kravet til behandlingstid i forvaltningsloven § 11 a.

Vi mottok svar fra Arbeids- og velferdsdirektoratet datert 19. november 2024. Innledningsvis fastholdt direktoratet at det var riktig å behandle innsynskravet etter forvaltningsloven. Til våre spørsmål svarte direktoratet følgende:

Hvor lang tid det tar å besvare innsynsforespørsler beror på flere faktorer, blant annet sakens kompleksitet eller om det er behov for innhenting av dokumenter fra andre enheter. Arbeids- og velferdsdirektoratet har ikke tall på gjennomsnittlig saksbehandlingstid for partsinnsyn fordi innsynskravene kommer inn i ulike systemer, eksempelvis e-post, telefon, brev eller som del av søknad. Direktoratet registrerer derimot antall oppgaver knyttet til partsinnsyn. Én innsynsbegjæring kan generere flere oppgaver for Nav kontaktsenter. Direktoratets oversikt viser at Nav kontaktsenter i perioden september til og med medio november 2024 behandlet nærmere 16 000 oppgaver, og 12 000 oppgaver ble ferdigstilt innen tre virkedager.
Det er ulike rutiner for behandling av partsinnsyn for de som saksbehandler innsynskrav og for veiledere som besvarer henvendelser på telefon i Nav kontaktsenter. I rutinen for veilederne var saksbehandlingstiden på 8 uker lagt inn som informasjon som veilederne kunne oppgi i dialog med innringere. Informasjonen reflekterer at det eldste ubehandlede kravet var 8 uker gammel. Dette var ikke representativt for den ordinære saksbehandlingstiden, og rutinen er derfor nå endret.
I rutinen for de som saksbehandler partsinnsyn hos Nav kontaktsenter går det nå klart frem at saksbehandlingstiden er inntil tre virkedager.
Enheten som behandlet klagers sak, opplyste at de var på etterskudd med journalføring av innkomne dokumenter. Saken ble mottatt 11. oktober 2023, men først journalført 26. oktober 2023. Behandlingen av kravet startet først 26. oktober 2023, og Nav tok kontakt med advokaten samme dag. Kravet ble ikke svart ut før 30. oktober 2023 på grunn av innsynskravets omfang og manglende internt tilgjengelige ressurser. Direktoratet mener at saksbehandlingstiden i denne saken oversteg kravet til behandlingstid i forvaltningsloven § 11 a.

Til slutt opplyste direktoratet at forespørsler om partsinnsyn i Nav er sentralisert fra og med 15. mars 2024, med enkelte unntak. De fleste innsynskravene håndteres nå av Nav kontaktsenter. Målet er å sikre likere og riktigere behandling, samt å effektivisere håndteringen. For å håndtere den store saksmengden, er det iverksatt en rekke tiltak, blant annet opplæring av nye saksbehandlere og prioriteringstiltak. Nav kontaktsenter anslår at det ikke vil være restanser innen utgangen av desember.

Direktoratet skriver også at det arbeides kontinuerlig med å forbedre rutiner og systemer slik at brukere får bedre og raskere svar. Blant annet er arbeidet med en elektronisk løsning for utsendelse av svar på innsynskrav, prioritert. Dette vil forhåpentligvis bli tilgjengelig for alle saksbehandlere primo 2025.

Direktoratets svar ble oversendt klageren, som kom med merknader 22. november 2024.

Sivilombudets syn på saken

Undersøkelsen herfra har vært begrenset til å gjelde Nav kontaktsenters behandling av krav om partsinnsyn. Spørsmålet om innsyn skulle gis etter forvaltningsloven eller offentleglova har ikke vært en del av undersøkelsen, ettersom innsyn uansett var gitt da klagen ble mottatt her. Sivilombudet har heller ikke tatt stilling til om advokaten på vegne av sin klient har krav på dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36.

Rettslig utgangspunkt

Etter forvaltningsloven § 11 a første ledd skal forvaltningsorganet «forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold». Sivilombudet har flere ganger tidligere uttalt seg om behandlingstiden for begjæringer om partsinnsyn, blant annet i uttalelse 13. desember 2010 (SOM-2010-1911):

«Ved tidligere anledninger har jeg uttalt at allmennhetens begjæringer om innsyn etter offentlighetsloven i utgangspunktet bør avgjøres samme dag, og i alle fall innen en til tre dager, med mindre det gjør seg gjeldende særlige forhold som tilsier at et noe lengre tidsforløp kan aksepteres. Ut fra sammenhengen mellom offentlighetsloven og forvaltningsloven er det lagt til grunn at saksparter som ber om å få oversendt saksdokumenter etter forvaltningslovens regler om partsinnsyn ikke bør stilles dårligere.»

Utgangspunktet om at begjæringer om partsinnsyn skal avgjøres samme dag, og i alle fall innen en til tre dager, er gjentatt flere ganger, se blant annet sivilombudets uttalelser 29. april 2022 (SOM-2022-1239) og 17. september 2018 (SOM-2018-2125).

I Sivilombudsmannens uttalelse i årsmeldingen for 2008 (SOMB-2008-7) skrev ombudet at ressursproblemer som skyldes variasjoner i antall ansatte, ikke uten videre er tilstrekkelig til at behandlingstiden for innsynskrav kan forlenges utover lovens utgangspunkt. Heller ikke ressursproblemer som skyldes økt saksantall, kan generelt gi grunnlag for å godta lenger behandlingstid. Det er først og fremst egenskaper ved innsynssaken eller dokumentene det kreves innsyn i som kan begrunne forlenget saksbehandlingstid, ikke ressursproblemer.

At en innsynssak er komplisert eller omfatter en stor dokumentmengde er forhold som på generelt grunnlag kan begrunne noe lengre behandlingstid enn en til tre dager. Det gjelder imidlertid bare unntaksvis, se ombudets uttalelser 21. februar 2018 (SOM-2017-4250) og 29. april 2022 (SOM-2022-1239). Forutsetningen er da at den lengre saksbehandlingstiden er nødvendig for å få en materielt riktig avgjørelse av innsynsspørsmålet, og at forvaltningsorganet sørger for rimelig fremdrift i saken.

Saksbehandlingstiden i denne saken

I denne saken ble innsynskravet sendt 5. oktober 2023, og mottatt 11. oktober 2023. Det tok 19 dager fra innsynskravet ble mottatt til det ble besvart. Enheten som behandlet innsynskravet begrunnet den lange saksbehandlingstiden delvis med at de var på etterskudd med journalføringen av innkomne saker. Selv om kravet ble mottatt 11. oktober 2023, ble det først journalført 26. oktober 2023. Kravet ble først svart ut 30. oktober 2023 på grunn av innsynskravets omfang og manglende tilgjengelige ressurser.

Som det fremgår foran, er det først og fremst forhold ved innsynssaken eller dokumentene som kan begrunne forlenget saksbehandlingstid, ikke ressursproblemer. Selv om direktoratet har vist til innsynskravets omfang som delforklaring på at kravet først ble besvart 30. oktober 2023, er det ikke gitt utdypende opplysninger om omfanget. Slik saken er opplyst, er det for ombudet vanskelig å se at innsynskravet i denne saken var spesielt komplisert eller omfattende, noe som bekreftes av at kravet ble behandlet på fire dager etter at det var journalført. At kravet ble liggende i 15 dager før det ble journalført, synes i all hovedsak å skyldes etterslepet i journalføringen. Tidsbruken skyldes dermed ikke forhold ved innsynssaken. Den manglende journalføringen av innsynskravet må i denne sammenheng anses som liggetid.

Ombudet finner at forklaringene som er gitt på tidsbruken i denne saken ikke kan forsvare en saksbehandlingstid på 19 dager, og at innsynskravet ikke er behandlet uten ugrunnet opphold. Ombudet merker seg at direktoratet er enig i at behandlingstiden i saken oversteg kravet i forvaltningsloven § 11 a, og at etterslep av journalføringer ikke er et særskilt forhold i den enkelte sak som kan forsvare utvidet saksbehandlingstid.

Saksbehandlingstiden for partsinnsynskrav generelt

Arbeids- og velferdsdirektoratet skriver at de ikke har statistikk over gjennomsnittlig behandlingstid i saker om partsinnsyn eller antall innsynskrav som mottas. Det er opplyst at de har oversikt over antall oppgaver knyttet til innsynskrav, men at et innsynskrav kan generere flere oppgaver.

Partsinnsyn er viktig for at den som søker om en ytelse fra Nav skal kunne ivareta sine rettigheter, og må derfor gis høy prioritet. Ombudet har i flere uttalelser fremhevet viktigheten av at forvaltningsorganer har rutiner som sikrer/legger til rette for at innsynskrav blir behandlet i tråd med lovens krav til saksbehandlingstid, ombudets uttalelser og øvrig regelverk, se for eksempel sivilombudets uttalelse 21. februar 2018 (SOM-2017-4250).

Saken reiser spørsmål om Nav kontaktsenter har rutiner som sikrer at parter raskt gis innsyn i dokumenter som gjelder egen sak, jf. forvaltningsloven § 11 a og avsnitt 13 over. I denne saken tok det 15 dager før innsynskravet ble journalført. Både arkiv- og offentleglova forutsetter at dokumenter skal journalføres fortløpende. Sivilombudet har uttalt at «det skal gjøres en vurdering av dokumentasjonsverdien av innkommende og utgående dokumenter i det dokumentet er gjenstand for saksbehandling og at journalføringen må skje så raskt som praktisk mulig», se for eksempel uttalelse 24. juni 2024 (SOM-2024-1561). Selv om det er etterslep i journalføring av inngående post, følger det av de strenge kravene til behandlingstid i innsynssaker at innsynskrav likevel må fanges opp når det mottas og prioriteres. Forvaltningen må ha rutiner som sikrer dette.

Vi stilte Arbeids- og velferdsdirektoratet spørsmål om informasjonen som fremgikk av Nav kontaktsenters interne rutiner om saksbehandlingstiden for partsinnsyn. Direktoratet svarte at opplysningene om 8 ukers saksbehandlingstid for partsinnsyn, var informasjon som veiledere i Nav kontaktsenter kunne gi i dialog med innringere. Informasjonen var ikke representativ for den ordinære saksbehandlingstiden. Direktoratet erkjente at informasjonen kunne gi Navs brukere et feil inntrykk av hva de faktisk kunne forvente at saksbehandlingstiden var. Informasjonen i rutinen for veiledere i Navs kontaktsenter er derfor endret. Direktoratet har også endret rutinen for de som saksbehandler partsinnsyn hos Nav kontaktsenter.

Det er positivt at direktoratet har endret informasjonen som fremgår av rutinene til Nav kontaktsenters veiledere og saksbehandlere, slik at det nå fremgår klart at saksbehandlingstiden for partsinnsynskrav er inntil tre virkedager. Endringene synes å være i tråd med de krav til behandlingstid som ombudet tidligere har lagt til grunn, jf. foran.

Det er også betryggende at den tidligere opplysningen om 8 ukers saksbehandlingstid, ifølge direktoratet, ikke er representativ. Samtidig opplyser direktoratet at det ikke kan gis oversikt over antall partsinnsynskrav eller gjennomsnittlig behandlingstid for slike krav. Uten en slik oversikt er det vanskelig for Nav kontaktsenter å sikre at lovens krav til behandling av partsinnsyn overholdes, se til sammenligning sivilombudets uttalelse 13. desember 2021 (SOM-2021-4778).

Selv om direktoratet opplyser at størstedelen av enkeltoppgavene utføres innen tre virkedager, «eventuelt innen fristen [Nav] har varslet bruker om i saker som trenger lengre behandlingstid», må det antas at tredagersfristen oversittes i mange saker. Når fristen pr. enkeltoppgave i utgangspunktet er på tre dager, slik det står i brevet hit, og hvert krav kan ha flere oppgaver, blir det vanskelig å overholde kravet om at innsynskrav skal besvares innen en til tre dager. Det påligger direktoratet å sørge for å organisere virksomheten på en slik måte, og eventuelt tilføre ressurser, slik at innsynssakene blir behandlet i tråd med gjeldende krav til saksbehandlingstiden.

Ombudet finner ikke grunn til å be direktoratet foreta ytterligere undersøkelser for å finne gjennomsnittlig saksbehandlingstid i partsinnsynssaker på generelt grunnlag, men vil fortsette å følge med på behandlingstiden gjennom klagesaker vi mottar. Det vises i den forbindelse til at direktoratet i svaret hit har beskrevet en rekke organisatoriske og ressursmessige grep som er gjort, samt at det pågår et arbeid med elektroniske løsninger for behandling av partsinnsynskrav. Det fremgår også at det ligger an til at Nav kontaktsenter vil være a jour med behandlingen av innsynskrav innen utgangen av desember. På denne bakgrunn finner vi ikke grunn til å be om at særskilte tiltak iverksettes.

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at klagerens sak ikke ble avgjort «uten ugrunnet opphold», jf. forvaltningsloven § 11 a første ledd.

Sivilombudet har merket seg endringene i Nav kontaktsenters interne rutiner for behandling av partsinnsynskrav. Det er positivt at rutinene er endret slik at det fremgår at innsynskrav som utgangspunkt skal behandles innen en til tre dager. Ombudet er også positiv til tiltakene som Arbeids- og velferdsdirektoratet har iverksatt for å håndtere behandlingstiden i partsinnsynssaker. Ombudet forutsetter at direktoratet fortsetter arbeidet med å effektivisere håndteringen av partsinnsynskrav, og at direktoratet påser at Nav kontaktsenters behandling av partsinnsynskrav skjer i tråd med forvaltningslovens krav.