Saken gjelder fristreglene og saksbehandlingen ved nedsettelse av pensjonsgivende inntekt der skatt og trygdeavgift ikke er betalt.
Etter ombudsmannens undersøkelse erkjente Skattedirektoratet at det ikke var adgang til å nedsette klagerens pensjonsgivende inntekt, og at saksbehandlingen ikke var forsvarlig. Det aktuelle vedtaket var ugyldig. Ombudsmannen er positiv til og mener det er riktig at Skatteetaten vil gjennomgå både tidligere saker og gjeldende rutiner for å sikre forsvarlig saksbehandling. Videre er ombudsmannen positiv til det igangsatte prosjektet om utvikling av en modernisert systemløsning for bl.a. saker om nedsettelse av pensjonsgivende inntekt.
Sakens bakgrunn
A (klageren) hadde en skatterestanse for inntekståret 2010 på kr 9 252. I desember 2011 inngikk hun en avtale om gjeldsordning som var ferdig i desember 2017. I mars 2018 sendte namsmannen brev til klageren om at gjeldsordningen var gjennomført. Skattekravet inngikk i gjeldsordningen, og ettersom kravet ikke ble dekket, avskrev skatteoppkreveren kravet på restskatt.
Skatteetaten varslet klageren om nedsettelse av pensjonsgivende inntekt i brev
2. februar 2020. I brevet sto det at fastsettingen av skatt ville bli endret i samsvar med varselet dersom Skatteetaten ikke hørte fra henne innen fire uker. Videre fremgikk det at hun ikke ville få ytterligere varsel eller skriftlig vedtak. Det er i brevet informert om at den pensjonsgivende inntekten for 2010 ville bli satt ned fra kr 205 584 til kr 156 411.
Etter ha mottatt varselet var klageren flere ganger i kontakt med Skatteetaten. Blant annet ba hun om en vurdering av fristene i saken.
Klageren brakte saken inn for ombudsmannen 25. mai 2020.
Våre undersøkelser
Vi besluttet å undersøke saksbehandlingen og den veiledning som var gitt klager. Vi ba Skattedirektoratet om å redegjøre for rutinene for behandling av innsigelser før pensjonsgivende inntekt blir nedsatt. Herunder ba vi Skattedirektoratet svare på hvordan Skatteetaten har behandlet klagerens konkrete henvendelser, og om det ble foretatt en vurdering av klagerens innvendinger før den pensjonsgivende inntekten ble nedsatt. Vi ba også om Skattedirektoratets syn på om den veiledningen som ble gitt i varselet var tilstrekkelig til at klageren kunne ivareta sine interesser. Skattedirektoratet ble også bedt om å redegjøre for hvem som tar beslutningen om nedsettelse av pensjonsgivende inntekt, og om det er klageadgang på beslutningene.
I svarbrevet skriver Skattedirektoratet at de har gjennomgått saken på nytt på bakgrunn av ombudsmannens undersøkelse. Etter den nye gjennomgangen ble det oppdaget at det forelå flere feil knyttet til vedtaket om omberegning av pensjonsgivende inntekt. Videre kom Skattedirektoratet til at fristen for å ta opp klagerens sak for inntektsåret 2010 var oversittet på tidspunktet for skattekontorets avgjørelse 2. februar 2020, og at vedtaket derfor var ugyldig. Skattekontoret har fattet et nytt vedtak i saken der det tidligere vedtaket ble opphevet. Den nærmere redegjørelsen for svarene på ombudsmannens spørsmål vil bli gjengitt under ombudsmannens syn på saken nedenfor.
Skattedirektoratet orienterer også om at gjennomgangen av saken har avdekket at det foreligger flere tilsvarende saker som klagerens. Rutinene for behandlingen av slike saker vil derfor bli gjennomgått sånn at de er i tråd med gjeldende regelverk. Skattedirektoratet vil videre sørge for en gjennomgang av hele saksgangen i denne typen saker, og forsikre seg om at saksbehandlingen er i henhold til lovgivningen og egne standarder for kvalitet.
Det orienteres også om at Skatteetaten tidligere i år igangsatte et prosjekt som skal utvikle en ny og modernisert systemløsning for saker om nedsettelse av pensjonsgivende inntekt. Denne er foreslått å omfatte en ny elektronisk delingstjeneste med NAV som skal håndtere både skatteoppgjør, nedsettelse av pensjonsgivende inntekt og manuelle endringer/registreringer. Den nye tjenesten skal dele dokumenter av en ny type som er skreddersydd for å dekke grunnlag for pensjonsopptjening i folketrygden. Prosjektet har en plan om å ferdigstille systemløsningen innen 1. januar 2022.
Ombudsmannens syn på saken
- Rettslig utgangspunkt
Det følger av folketrygdloven § 3-15 femte ledd at:
«Dersom medlemmet ikke betaler trygdeavgift (§ 23-3) og skatt og avgift som er utlignet sammen med trygdeavgiften, skal den pensjonsgivende inntekten nedsettes tilsvarende. Departementet gir forskrifter til utfylling og gjennomføring av første punktum.»
Finansdepartementet har vedtatt to forskrifter som gjelder nedsettelse og gjennomføring av nedsettelse av pensjonsgivende inntekt, pensjonsopptjening og avgift når fastsatt skatt og avgift helt eller delvis ikke er betalt, henholdsvis FOR-1997-12-18-1408 og FOR-1997-12-19-1421 (heretter omtalt som nedsettelsesforskriften og gjennomføringsforskriften).
Skattedirektoratet har i svarbrevet forklart sammenhengen mellom forskriftene:
«Nedsettelsesforskriften har eksempelvis regler om frister for når pensjonsgivende inntekt skal nedsettes, i hvilke tilfeller slik inntekt ikke skal nedsettes (vilkår) og konsekvensene av nedsettelse. […]
Gjennomføringsforskriften beskriver selve gjennomføringen av nedsettelsen og oppgavefordelingen mellom Skatteoppkrever, Skattedirektoratet og Skatteetaten. Forskriften er skrevet på en tid hvor saksbehandlingen foregikk manuelt. Den er etter ordlyden ikke oppdatert på hvordan saksbehandlingen nå faktisk foregår, men må leses i lys av dagens saksbehandlingsprosesser.»
Skattedirektoratet har i svarbrevet også gitt en sammenstilling av gjennomføringsforskriftens innhold sammenlignet med hvordan gjennomføringen faktisk skjer. Det er også vist til «Rutine for nedsettelse og endring av pensjonsgivende inntekt og manuell registrering av pensjonsgivende inntekt».
- Vurdering av frist for endringssak
Klageren har ved flere anledninger ytret at hun ønsket en vurdering av fristene for omberegning av pensjonsgivende inntekt, og hun har anført at saken var foreldet. Skattedirektoratet har erkjent at de dessverre ikke kunne se at Skatteetaten har gjort en vurdering av anmodningen fra klageren om disse spørsmålene.
I Skattedirektoratets redegjørelse hit vises det til folketrygdloven § 3-15 femte ledd og nedsettelsesforskriften § 1. Folketrygdloven § 3-15 femte ledd er sitert over.
Nedsettelsesforskriften § 1 lyder som følger:
«Pensjonsgivende inntekt som nevnt i folketrygdloven § 3-15 første og annet ledd, skal nedsettes hvis trygdeavgift som nevnt i folketrygdloven § 23-3 og skatt og avgift som er fastsatt sammen med denne, ikke er betalt fullt ut innen 3 år etter utløpet av skattefastsettingsåret. Slik nedsettelse skal likevel foretas tidligere når det foreligger vedtak om utgiftsføring eller nedsettelse/ettergivelse av fastsatt skatt og avgift. Pensjonsgivende inntekt reduseres tilsvarende forholdet mellom ubetalt beløp og samlet fastsatt skatt og avgift i samsvar med reglene i folketrygdloven kapittel 3.
Nedsettelse av den pensjonsgivende inntekt etter folketrygdloven § 3-15 femte ledd foretas som endringssak etter skatteforvaltningsloven kapittel 12. Fristen for å ta opp en sak til endring skal være 2 år etter det tidspunkt da nedsettelsen kunne vært foretatt. Når grunnlaget for nedsettelse er vedtak om utgiftsføring eller nedsettelse/ettergivelse av skatt og avgift som nevnt i første ledds annet punktum, skal fristen være 2 år fra utløpet av det år slikt vedtak ble truffet.»
Om vurderingen av klagerens konkrete sak skriver Skattedirektoratet:
«Anvendt på foreliggende sak, innebærer det at pensjonsgivende inntekt skal nedsettes når skattekravet ikke er betalt innen 31.12.2014 (3 år etter utløpet av skattefastsettingsåret for 2010). I og med at det ikke foreligger noe vedtak om utgiftsføring eller nedsettelse/ettergivelse av fastsatt skatt og avgift, får annet punktum i første ledd ikke anvendelse. Skattemyndighetenes frist på å foreta nedsettelsen følger av annet ledd annet punktum, og er i vår sak 31.12.2016 (2 år etter det tidspunkt da nedsettelsen kunne vært foretatt).
(…)
I en uttalelse fra Skattedirektoratet av 30. januar 2014 er nedsettelse i saker hvor det er gjeldsordning omtalt uten at fristreglene er problematisert:
“Skattedirektoratet har diskutert spørsmålet og er av den oppfatning at nedsettelse av pensjonsgivende inntekt ikke bør gjennomføres under en gjeldsordningsperiode, men etter at gjeldsordningen er gjennomført. Etter endt gjeldsordning blir kravene avskrevet og det er naturlig at en nedsettelse av pensjonsgivende inntekt skjer i tilknytning til dette.
(…)
Gjeldsordninger har vanligvis en varighet på minst 5 år. Dette betyr at Skatteetaten har en praksis som innebærer at fristen for endringssak kan utløpe i den tiden gjeldsordningen løper. Denne praksisen er for å sikre at pensjonsgivende inntekt ikke nedsettes før det er endelig avklart av skatte- og avgiftskravet blir avskrevet. På den måten vil det heller ikke medføre en nedsettelse av pensjonspoengene som NAV bruker til å beregne enkelte ytelser, herunder pensjonsytelser, før det er endelig konstatert en avskriving av skatt og avgiftskravet. Vi ser imidlertid at det, som nevnt over, medfører at endringsfristene for å nedsette pensjonsgivende inntekt kan utløpe i en del saker.»
Etter dette konkluderte Skattedirektoratet med at varsel om nedsettelse ble sendt utenfor endringsfristen, og at vedtaket som ble fattet derfor var ugyldig.
Ombudsmannen er enig i denne vurderingen. I etterkant av svarbrevet har Skatteetaten orientert om feiltolkningen av fristreglene på sine hjemmesider. Det opplyses der at opptil 4418 personer kan være berørt av feilen, og at foreløpige undersøkelser kan tyde på at dette har hatt en økonomisk konsekvens for om lag ti prosent av de berørte. Skatteetaten vil nå foreta en individuell gjennomgang av sakene til de som er berørt tilbake til 1993, da gjeldsordningsloven trådte i kraft. Alle sakene skal være ferdig behandlet i løpet av januar 2021. Det opplyses også om at Skatteetaten har en god dialog, og vil samarbeide med Nav sånn at alle får registrert korrekte opplysninger for de årene det gjelder.
3. Saksbehandlingen – veiledning, varsel/vedtak
Ombudsmannens spørsmål om saksbehandlingen besvarte Skattedirektoratet som følger:
«Det er skatteforvaltningslovens krav til saksbehandling som gjelder i saker om nedsettelse av pensjonsgivende inntekt, jf. nedsettelsesforskriften § 1 annet ledd som bestemmer at nedsettelse av den pensjonsgivende inntekt etter folketrygdloven § 3-15 femte ledd skal foretas som endringssak etter skatteforvaltningsloven kapittel 12. Det innebærer blant annet at den et enkeltvedtak retter seg mot skal ha et forhåndsvarsel før vedtak treffes med passende frist for å uttale seg om saken, jf. sktfvl. § 5-6. Varselet skal gjøre rede for hva saken gjelder og ellers inneholde det som anses påkrevd for at den vedtaket retter seg mot, på forsvarlig måte kan ivareta sine interesser. Etter lovens § 5-7 skal enkeltvedtak begrunnes.
Begrunnelsens omfang og innhold skal tilpasses vedtakets art og viktighet. Videre skal det gis melding om enkeltvedtaket etter sktfvl. § 5-8 som blant annet skal opplyse om eventuell klageadgang, klagefrist, klageinstans og framgangsmåten ved klage, om retten etter § 5-4 til å se sakens dokumenter og om eventuell søksmålsfrist. I tillegg gjelder Skatteetatens generelle veiledningsplikt, jf. sktfvl. § 5-1 i alle ledd av saken.
I denne saken er brevet av 2.2.2020 utformet som et varsel, men inneholder også vedtak om nedsettelse av pensjonsgivende inntekt ved at det er bestemmende for hennes plikter og rettigheter. Den skattepliktige gis følgelig ikke en reell mulighet til å benytte sin rett til å uttale seg før vedtak fattes. Brevet, som sendes ut maskinelt, er generisk utformet. Informasjonen som gis treffer bredere enn det den enkelte mottaker har behov for, og vi ser at det kan være vanskelig å forstå hva som er relevant for den enkelte mottaker. Informasjonen i varselet er dermed ikke tilstrekkelig til at mottaker får god nok informasjon om hva saken gjelder for å kunne ivareta sine interesser på en forsvarlig måte.
Sivilombudsmannen ber videre om en redegjørelse for hvilke rutiner som finnes for behandling av innsigelser i forbindelse med et varsel om nedsettelse av pensjonsgivende inntekt og hvordan Skatteetaten har behandlet klagerens konkrete henvendelser.
Rutinen det vises til under punkt 2.2 har ingen særskilt beskrivelse av retningslinjer for behandling av innsigelser i disse sakene, men saksbehandlingsreglene i skatteforvaltningsloven gjelder. Dette innebærer blant annet at innsigelser til varsel alltid skal vurderes før vedtak fattes.
I dialogen med [klageren] etter brevet av 2.2.2020 ser vi at Skatteetaten gir [klageren] informasjon på feil grunnlag og faktum, og at hennes henvendelser til dels ikke følges opp. Da vedtaket fremgår av samme brev som varselet er det ikke foretatt en pliktig vurdering av klagerens innvendinger forut for nedsettelsen av den pensjonsgivende inntekten. [Klageren] sine innsigelser ble følgelig heller ikke behandlet i en etterfølgende klagebehandling. [Klageren] har heller ikke fått informasjon om sin rett til å påklage vedtaket mv, jf. krav til melding om vedtak i sktfvl. § 5-8. Skattedirektoratet er klageinstans i disse sakene.
Vi har gjennomgått all kommunikasjon i saken registrert i våre systemer og har oppsummert denne som følger:
- Innvending fra [klageren] om fristen for å foreta en omberegning av pensjonsgivende inntekt, og at saken kunne være foreldet. Dette har ikke blitt vurdert av Skatteetaten.
- [Klageren] ba om tilbakemelding på om hun kunne unngå nedsettelse av pensjonspoeng ved å betale kravet innen fristen på fire uker som det var vist til i varselet. Vi har ikke gitt tilstrekkelig informasjon om at i tilfeller der kravet er avskrevet etter endt gjeldsordning, så er det ikke mulig å unngå nedsettelse av pensjonsgivende inntekt ved å betale i etterkant.
- [Klageren] ga uttrykk for at hun var redd for konsekvensene av en motregning hvor NAV vil ha en annen inntekstberegning for de siste ti år hvor inntekten har vært 100 % uføretrygd/ung ufør. Vi har ikke gjort henne oppmerksom på at reduksjon av pensjonsgivende inntekt og pensjonsopptjening ikke får betydning for allerede utbetalte ytelser.
- Vi har urettmessig avvist hennes ønske om å påklage vedtaket.
Gjennomgangen av saken til [klageren] viser at Skatteetaten ikke har forholdt seg til skatteforvaltningslovens bestemmelser om forsvarlig saksbehandling, herunder ikke gitt henne tilstrekkelig veiledning.»
Ombudsmannen har merket seg Skattedirektoratets erkjennelse av at saksbehandlingen ikke har vært forsvarlig, og er enig i denne vurderingen. Videre er ombudsmannen positiv til at rutinene for slike saker blir gjennomgått for å sikre forsvarlig saksbehandling fremover.
Konklusjon
Skattedirektoratet erkjente at det ikke var adgang til å nedsette den pensjonsgivende inntekten til klageren, og at saksbehandlingen ikke var forsvarlig. Etter ombudsmannens undersøkelser er det aktuelle vedtaket kjent ugyldig.
Ombudsmannen er positiv til og mener det er riktig at Skatteetaten vil gjennomgå både tidligere saker og gjeldende rutiner for å sikre forsvarlig saksbehandling. Videre er ombudsmannen positiv til det igangsatte prosjektet om utvikling av en modernisert systemløsning for bl.a. saker om nedsettelse av pensjonsgivende inntekt.