Økonomisk sosialstønad til person uten lovlig opphold i Norge

Saken gjelder Nav og Statsforvalterens avslag på søknad om økonomisk sosialstønad (nødhjelp) til en person uten lovlig opphold i Norge, jf. forskrift om sosiale tjenester for personer uten fast bopel i Norge § 4.

Nav-kontoret begrunnet sitt avslag med at det ikke var mulig for dem å gjøre en selvstendig vurdering av om klageren i praksis kunne forlatt landet, og at de måtte støtte seg til UDI og UNEs vurderinger. Hverken UDI eller UNE hadde vurdert klagerens praktiske muligheter til å forlate Norge. Statsforvalteren stadfestet avslaget begrunnet med at klageren måtte melde seg til politiet slik at de kunne vurdere om han kunne interneres etter utlendingsloven §§ 106 til 107.

Sivilombudet har kommet til at Nav og Statsforvalteren må foreta en egen selvstendig vurdering av om, og eventuelt når, en søker uten lovlig opphold i praksis kan forlate landet. Videre mener ombudet at Statsforvalteren ikke kunne avslå søknaden om nødhjelp begrunnet med at klageren kunne sørge for sitt livsopphold ved å ta kontakt med politiet slik at de kunne vurdere pågripelse og internering.

Sakens bakgrunn

A (heretter klageren) søkte om økonomisk sosialhjelp 9. mai 2024. Han fikk avslag fra Nav X i vedtak 14. mai 2024. Avslaget ble stadfestet av Statsforvalteren i Innlandet i vedtak 19. juni 2024.

Klageren hadde ikke lovlig opphold i Norge. Hovedregelen er at personer uten lovlig opphold ikke har krav på økonomisk sosialhjelp etter sosialtjenesteloven. Det gjelder imidlertid unntak for nødstilfeller. Et vilkår for rett til nødhjelp for personer uten lovlig opphold er at vedkommende ikke kan få statlig innkvartering. Stønaden gis inntil vedkommende i praksis kunne forlatt landet.

Nav-kontoret begrunnet sitt avslag med at det ikke var mulig å gjøre en selvstendig vurdering av om klageren i praksis kunne forlatt landet, og at de måtte støtte seg til utlendingsmyndighetenes (UDI og UNE) vurderinger.

Statsforvalterens stadfestelse ble begrunnet med at klageren måtte utnytte alle muligheter til å forsørge seg selv for å ha rett til nødhjelp og stønad til husleie. Klageren ble ansett for å ha andre muligheter til å sørge for sitt livsopphold. Statsforvalteren viste til at politiets utledningsenhet kan treffe beslutning om pågripelse og internering etter utlendingsloven § 106, og at utlendingsenheten hadde informert Nav-kontoret om at klageren måtte melde seg til politiet.

Videre var Statsforvalteren enig med Nav-kontoret i at vurderingen av om klageren i praksis kunne ha forlatt landet, skulle foretas av Politiets utlendingsenhet og ikke Nav-kontoret.

Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS) klagde hit 26. juni 2024 på klagerens vegne. I klagen ble det gjort gjeldende at Nav og Statsforvalteren måtte ta selvstendig stilling til om klageren i praksis kunne forlate landet. Videre mente NOAS at det var feil av Statsforvalteren å vise til internering som en mulighet til å komme seg ut av en nødssituasjon.

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere med Statsforvalteren i Innlandet. I brev herfra 13. september 2024 ble Statsforvalteren spurt om det var riktig å avslå søknaden om nødhjelp og stønad til husleie begrunnet i at klageren kunne ta kontakt med Politiets utlendingsenhet slik at de kunne vurdere pågripelse og internering.

Statsforvalteren svarte at de ikke burde ha vist til konkrete hjemler i utlendingsloven siden dette ligger utenfor deres myndighetsområde. Statsforvalteren presiserte at de mente klageren måtte ta kontakt med politiet ved operasjonssentralen, slik at han kunne få svar på om han kunne få statlig innkvartering og bistand til hjemreise.

Vi ba også om Statsforvalteren i Innlandets syn på om Nav og Statsforvalteren plikter å ta selvstendig stilling til når den som søker økonomisk stønad, i praksis kan forlate landet, jf. forskrift om sosiale tjenester for personer uten fast bopel i Norge § 4 annet ledd annet punktum.

Statsforvalteren svarte at Nav og Statsforvalteren plikter å foreta en selvstendig vurdering av når den som søker om nødhjelp, i praksis kan forlate landet. Ved vurderingen skal det mest sannsynlige faktumet legges til grunn. Statsforvalteren skrev videre at det kan være nødvendig å innhente uttalelse fra Politiets utlendingsenhet eller andre offentlige instanser.

Statsforvalteren vurderte det som sannsynlig, ut fra de opplysningene de hadde, at klageren hadde et land å reise til. Dersom han ikke hadde rett på statlig innkvartering, skulle Nav-kontoret foreta en vurdering av når han i praksis hadde mulighet til å forlate landet, og om han hadde rett til nødhjelp og midlertidig botilbud frem til dette tidspunktet.

NOAS kom i brev 30. oktober 2024 med merknader til Statsforvalterens svar. I brevet gjorde NOAS blant annet gjeldende at politiet ikke er riktig myndighet til å tilby, eller svare på spørsmål om, statlig innkvartering.

Sivilombudets syn på saken

Saken gjelder spørsmålet om sosialhjelpsmyndighetene kan avslå en søknad under henvisning til at en søker – som ikke har lovlig opphold i Norge og med plikt til å forlate landet – i stedet skal melde seg til politiet for å bli pågrepet og internert. Videre reiser saken spørsmål om Nav og statsforvalteren plikter å ta selvstendig stilling til når en søker uten lovlig opphold i praksis kunne forlatt landet, eller om dette er en vurdering som må gjøres av utlendingsmyndighetene eller politiet.

Rettslige utgangspunkter – nødhjelp til personer uten lovlig opphold

Sosialtjenestelovens regler om økonomisk sosialhjelp gjelder i utgangspunktet for alle som oppholder seg i Norge. Begrensninger følger av forskrift, jf. sosialtjenesteloven § 2 første ledd annet punktum.

Forskrift om sosiale tjenester for personer uten fast bopel i Norge (FOR-2011-12-16-1251) (heretter forskriften) § 4 gjelder personer som ikke har lovlig opphold i riket. Hovedregelen er at personer uten lovlig opphold ikke har rett på økonomisk sosialhjelp etter reglene i sosialtjenesteloven, se første ledd.

Etter § 4 annet ledd i forskriften kan imidlertid personer uten lovlig opphold likevel ha rett på nødhjelp etter nærmere vilkår:

«Hvis en person som nevnt i første ledd ikke kan sørge for sitt livsopphold, og heller ikke kan få statlig innkvartering, har vedkommende i en nødssituasjon rett til økonomisk stønad og hjelp til å finne midlertidig botilbud i henhold til loven i en kort periode. Hjelp gis inntil vedkommende i praksis kunne forlatt landet. Det kan stilles krav om at vedkommende aktivt bidrar til egen utreise, blant annet kan det stilles krav om å skaffe nødvendige reisedokumenter.»

Vilkårene for rett til nødhjelp for personer uten lovlig opphold er altså at vedkommende ikke kan sørge for eget livsopphold og heller ikke kan få statlig innkvartering. Retten til nødhjelp gjelder bare fram til vedkommende i praksis kunne forlatt landet.

Internering som mulighet til å sørge for eget livsopphold

Statsforvalteren vurderte i vedtaket 19. juni 2024 at klageren måtte melde seg for politiet for å utnytte alle muligheter til å sørge for eget livsopphold. Politiet kunne da vurdere om han kunne interneres i tråd med utlendingsloven §§ 106 til 107.

Hva er innkvartering og internering?

Utlendingsloven § 95 gjelder rett til å få tilbud om innkvartering for utlendinger som søker beskyttelse. Utlendinger som har fått avslag på søknad om beskyttelse, kan også gis tilbud om innkvartering i påvente av utreise. Innkvartering er et frivillig tilbud som skal sikre beboernes grunnleggende behov. Asylmottakene er et eksempel på innkvarteringstilbud.

Utlendingsloven §§ 106 til 107 gjelder pågripelse og internering. For at en person uten lovlig opphold skal kunne pågripes og interneres etter bestemmelsene, må vilkårene i ett av alternativene i utlendingsloven § 106 være oppfylt. Pågripelse kan for eksempel besluttes dersom det er konkrete holdepunkter for at vedkommende vil unndra seg iverksettingen av et vedtak om å forlate riket, jf. første ledd bokstav b. En person kan oppholde seg ulovlig i Norge uten at vilkårene for pågripelse og internering er oppfylt.

Innen tre dager etter pågripelsen må den pågrepne fremstilles for retten med en begjæring om internering. Retten avgjør ved kjennelse om den pågrepne skal interneres, jf. utlendingsloven § 106 a syvende ledd og § 106 b.

Internering utgjør, i motsetning til innkvartering, en frihetsberøvelse etter grunnloven § 94 og EMK artikkel 5. De internerte står dermed ikke fritt til å forlate internatet og er underlagt flere begrensninger enn i et vanlig asylmottak.

Er internering «statlig innkvartering» etter forskriften?

Den som bor ulovlig i Norge og «kan få statlig innkvartering», har som nevnt ikke rett på nødhjelp etter sosialtjenesteloven. Ut fra ordlyden synes bestemmelsen å sikte til innkvartering etter utlendingsloven § 95. Klageren hadde fått avslag fra UDI på innkvartering.

Ettersom internering er av en helt annen karakter enn innkvartering, er det etter ombudets syn klart at internering etter utlendingsloven §§ 106 og 107 ikke er «statlig innkvartering» etter forskriften § 4 annet ledd første punktum. Slik vi forstår Statsforvalterens vedtak 19. juni 2024, har heller ikke de lagt det til grunn. Statsforvalteren viste imidlertid til internering som en mulighet for å kunne sørge for eget livsopphold.

Kan internering regnes som en mulighet for å kunne sørge for eget livsopphold?

Rett til nødhjelp etter forskriften § 4 annet ledd gjelder for de som «ikke kan sørge for sitt livsopphold». At klageren hadde mulighet til å oppsøke politiet og be om å bli pågrepet og internert, er etter ombudets syn ikke et alternativ som måtte være forsøkt for at han skulle ha krav på nødhjelp. Ombudet minner om at den som oppholder seg ulovlig i Norge, ikke uten videre kan pågripes og interneres. Blant annet fordi internering innebærer en frihetsberøvelse, må i tillegg tingretten ta stilling til om vilkårene er oppfylt.

Statsforvalteren skrev i svaret på vårt undersøkelsesbrev at de ikke burde ha vist til hjemler i utlendingsloven. De mente at klageren kunne ta kontakt med politiet ved operasjonssentralen for å få svar på om han kunne få statlig innkvartering og bistand til hjemreise. Slik vi forstår Statsforvalterens svar, opprettholder de ikke synet om at klageren må henvende seg til politiet slik at de kan vurdere pågripelse og internering etter utlendingsloven §§ 106 til 107.

Ombudet presiserer for ordens skyld at om en person først er internert, vil vedkommende få dekket sine grunnleggende behov på internatet. I så fall vil ikke vedkommende være i en nødssituasjon som gir grunnlag for nødhjelp. Dersom politiet har truffet beslutning om pågripelse etter utlendingsloven § 106 a og vedkommende unndrar seg pågripelsen, legger ombudet også til grunn at vedkommende ikke vil ha rett til nødhjelp, fordi vedkommende i så fall kan unngå å være i en nødsituasjon ved å la seg pågripe. Det offentlige skal ikke måtte muliggjøre en slik unndragelse ved å gi økonomisk stønad til livsopphold.

Det fremgår imidlertid ikke av saksdokumentene at politiet i denne saken hadde truffet, eller hadde planer om å treffe, beslutning om pågripelse og fremstilling for tingretten med begjæring om internering. Det fremstår heller ikke som at klageren bodde på skjult adresse eller på andre måter vanskeliggjorde en eventuell pågripelse. På denne bakgrunn mener ombudet at eventuelle muligheter for pågripelse og internering ikke var relevant ved vurderingen av om klageren hadde andre muligheter til å sørge for eget livsopphold.

Statsforvalterens vurdering av klagerens muligheter

I svaret på vårt undersøkelsesbrev skrev Statsforvalteren at de mente klageren måtte ta kontakt med politiet ved operasjonssentralen, slik at de kunne vurdere statlig innkvartering og bistand til hjemreise.

Tilbud om statlig innkvartering etter utlendingsloven § 95 gis i utgangspunktet av UDI. NOAS har i merknadene til Statsforvalterens svar på vårt undersøkelsesbrev gjort gjeldende at Politiets utlendingsenhet ikke har innkvarteringstilbud til utlendinger med ulovlig opphold, men kan vurdere kortvarig frihetsberøvelse i forbindelse med tvangsretur eller mulige brudd på straffeloven.

Ombudet har ikke foretatt egne undersøkelser om hvilke innkvarteringstilbud politiet eventuelt kan tilby. Det fremstår uansett som lite sannsynlig at politiet er riktig instans å kontakte for innkvartering eller andre frivillige botilbud.

Klageren vil derimot kunne henvende seg til politiet for vurdering av utreise. Ettersom Nav og Statsforvalteren kan stille krav om at klageren aktivt bidrar til egen utreise, jf. forskriften § 4 annet ledd siste punktum, har ikke ombudet innvendinger mot at Statsforvalteren krever at klageren tar kontakt med politiet for en slik vurdering. UDI vil også etter omstendighetene kunne gi bistand til assistert retur.

Dersom det kreves at klageren tar kontakt med politiet, må Nav og Statsforvalteren vurdere om han har rett på økonomisk stønad i perioden fram til han får avklart om politiet vil sørge for utreise eller eventuelt innkvartering.

Oppsummering – internering som mulighet for å sørge for livsopphold

Ombudet mener det var feil av Statsforvalteren å avslå søknaden om nødhjelp begrunnet i at klageren kunne ta kontakt med politiet slik at de kunne vurdere pågripelse og internering etter utlendingsloven §§ 106 til 107. Statsforvalteren og Nav kan imidlertid kreve at klageren tar kontakt med politiet for vurdering av utreise.

Selv om det ikke nødvendigvis var feil av Statsforvalteren å kreve at klageren tok kontakt med politiet, mener ombudet at begrunnelsen i vedtaket om at politiet da kunne vurdere pågripelse og internering, gjorde det lite nærliggende for klageren å etterkomme kravet.

Nav og Statsforvalterens plikt til å ta selvstendig stilling til når klageren i praksis kunne forlatt Norge

Nav X begrunnet avslaget på søknaden om økonomisk stønad med at det ikke var mulig for Nav å gjøre en selvstendig vurdering av om det var praktisk mulig for klageren å forlate Norge, og at de derfor måtte lene seg på UDI og UNEs vurderinger. Statsforvalteren skrev i sitt vedtak at det er Politiets utlendingsenhet som må gjøre vurderingen av om klageren i praksis kunne forlate landet og ikke Nav.

Forskrift om sosiale tjenester for personer uten fast bopel i Norge § 4 annet ledd gir den enkelte «rett» til økonomisk stønad dersom vilkårene er oppfylt. Retten til nødhjelp er helt grunnleggende for den enkelte. Norge har også en menneskerettslig forpliktelse til å yte nødhjelp, blant annet etter den internasjonale konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) artikkel 11 og forbudet mot umenneskelig behandling i den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) art. 3 og konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 7.

Ombudet forstår at det er vanskelig for Nav og Statsforvalterne å ta stilling til om, og eventuelt når, en person uten lovlig opphold i praksis kan forlate landet. At det er tale om en krevende vurdering, innebærer imidlertid ikke at Nav og Statsforvalteren kan unnlate å ta stilling til om en part oppfyller vilkåret for nødhjelp.

I en sak hos Sivilombudet med vårt saksnummer SOM-2021-281 var spørsmålet om Nav hadde plikt til selv å vurdere om et vilkår om «lovlig opphold» var oppfylt ved vurderingen av søknad om økonomisk stønad. Ombudet uttalte at Nav måtte ta stilling til om søkeren hadde lovlig opphold, selv om spørsmålet ikke var vurdert av utlendingsmyndighetene. Uttalelsen taler for at Nav og Statsforvalteren også selv må ta stilling til spørsmålet om når en person uten lovlig opphold i praksis kan forlate Norge, siden det har betydning for retten til nødhjelp.

Ombudet mener på denne bakgrunn at Nav og Statsforvalteren må ta selvstendig stilling til om, og eventuelt når, parten i praksis kan forlate landet. I svaret på vårt undersøkelsesbrev har Statsforvalteren lagt til grunn det samme.

At Nav og Statsforvalteren selv skal vurdere når parten i praksis kunne forlatt landet, er ikke veien for at de innhenter uttalelser eller dokumentasjon fra politiet, utlendingsmyndighetene eller andre offentlige instanser. Dersom andre offentlige instanser med bedre forutsetninger for å vurdere om parten i praksis kan forlate landet, allerede har vurdert spørsmålet, vil det kunne være forsvarlig å legge stor vekt på deres vurderinger. Det kan, som nevnt, også stilles krav om at søkeren selv bidrar til å avklare om vedkommende kan forlate landet.

Av sakens dokumenter kan vi ikke se at UDI, UNE eller politiet har vurdert klagerens praktiske muligheter til å forlate landet. Nav-kontoret kunne derfor ikke nøye seg med å vise til UDI og UNEs vurderinger. Nav-kontoret synes dermed ikke å ha foretatt en slik selvstendig vurdering av klagerens praktiske muligheter til å forlate landet som forskriften krever.

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at Statsforvalteren ikke kunne avslå søknaden om nødhjelp begrunnet med at klageren kunne sørge for sitt livsopphold ved å ta kontakt med politiet slik at de kunne vurdere pågripelse og internering etter utlendingsloven §§ 106 til 107.

Videre mener ombudet at Nav og Statsforvalteren må foreta en egen selvstendig vurdering av om, og eventuelt når, en søker uten lovlig opphold i praksis kan forlate landet, jf. forskrift om sosiale tjenester for personer uten fast bopel i Norge § 4 annet ledd annet punktum.

Ombudet ber Statsforvalteren vurdere hvordan klagerens behov for nødhjelp nå skal følges opp. Ved videre oppfølging bør Statsforvalteren sørge for at klageren får tilstrekkelig veiledning om hva han eventuelt må gjøre for å sørge for eget livsopphold eller avklare om han kan forlate landet.

Statsforvalteren bør også vurdere om klageren har krav på nødhjelp fram til det eventuelt er avklart om han kan sørge for sitt livsopphold eller i praksis kan forlate landet. Ombudet presiserer at det her ikke er tatt stilling til om klageren har krav på stønad fram til en eventuell avklaring.

Ombudet ber om å bli orientert om hvordan Statsforvalteren i Innlandet følger opp saken videre innen 6. desember 2024.