• Forside
  • Uttalelser
  • Om Arbeidstilsynet består av ett eller flere selvstendige forvaltningsorganer i innsynssaker

Om Arbeidstilsynet består av ett eller flere selvstendige forvaltningsorganer i innsynssaker

Sivilombudet har på generelt grunnlag og av eget tiltak undersøkt betydningen av Arbeidstilsynets organisering for behandlingen av innsynssaker. Ombudet har rettet tilsvarende undersøkelser mot Mattilsynet, Fiskeridirektoratet, Tolletaten, Statens vegvesen og (mer begrenset) mot Skatteetaten. Saken har reist spørsmål om innsynssaker er sikret en reell to-instansbehandling, hvilke dokumenter som er organinterne og hvem som skal behandle innsynskrav. Ombudet har også undersøkt hvordan korrespondanse sendt innad i etaten er synliggjort i postjournalen og i journalen publisert på eInnsyn.
Ut fra Arbeidstilsynets redegjørelse og informasjon som ellers finnes om tilsynet, har ombudet ikke innvendinger mot Arbeidstilsynets standpunkt om at Direktoratet for arbeidstilsynet utgjør et selvstendig forvaltningsorgan etter offentleglova.
Ombudet har imidlertid kommet til at Arbeidstilsynets ytre etat ikke utgjør ett forvaltningsorgan, slik Arbeidstilsynet har redegjort for, men at hver av de seks avdelingene utgjør selvstendige forvaltningsorganer.

Ombudet har kommet til at Direktoratet for arbeidstilsynet er nærmeste overordnede forvaltningsorgan, og dermed klageinstans etter offentleglova § 32, i innsynssaker som Arbeidstilsynets ytre etat har avgjort i førsteinstans. Det er likevel grunn til å stille spørsmål om Arbeidstilsynet i praksis opptrer fullt i samsvar med forutsetningen om at direktoratet er et annet organ enn enhetene i ytre etat. Blant annet av hensyn til klagebehandlingens legitimitet bør det vurderes tiltak for å sikre og synliggjøre at det er tilstrekkelig avstand mellom førsteinstans og klageinstans.

Som følge av den organiseringen som ombudet har funnet å legge til grunn for ytre etat, er Arbeidstilsynets praksis med at seksjon Svartjenesten besvarer alle innsynskrav i første instans, i strid med offentleglova § 29. Det innebærer også at korrespondanse mellom avdelingene i ytre etat, i utgangspunktet ikke kan unntas som organintern i medhold av offentleglova § 14 første ledd.

Ombudet har også enkelte merknader til Arbeidstilsynets arkiv, journal og informasjon på eInnsyn.

Oppfølging

Sakens bakgrunn

Våre undersøkelser

Spørsmål om organiseringen av tilsynet

Spørsmål om praksis knyttet til arkiv, journal og informasjon på eInnsyn

Sivilombudets syn på saken

Rettslige utgangspunkter

Betydningen av om noe anses som ett eller flere organer etter offentleglova og arkivlova

Hva er ett forvaltningsorgan?

Særlig om organbegrepet ved arbeidsgrupper, utvalg og særlige samarbeidsformer

Klageinstans for avgjørelser etter offentleglova – «nærmast overordna» forvaltningsorgan

Organbegrepet – spørsmål knyttet til Arbeidstilsynet

Om Arbeidstilsynet består av ett eller flere selvstendige forvaltningsorganer etter offentleglova

Konsekvenser og særlige vurderinger knyttet til offentleglova §§ 14 og 29

Om Direktoratet for arbeidstilsynet er overordnet organ etter offentleglova § 32

Arkiv, journal og informasjon på eInnsyn – rettslige utgangspunkter

Arkiv, journal og informasjon på eInnsyn – korrespondanse innad i Arbeidstilsynet

Journalføring av korrespondanse mellom enheter innad i tilsynet

Opplysninger i journalen og informasjon på eInnsyn

Konklusjon

Sakens bakgrunn

Sivilombudet har gjennom konkrete klagesaker blitt oppmerksom på at organiseringen av enkelte statlige etater har ført til spørsmål om hvilken betydning dette har for behandlingen av innsynssaker. Ombudet fant derfor grunn til å ta opp spørsmål knyttet til dette på generelt grunnlag og av eget tiltak.

Om en etat er organisert i ett eller flere forvaltningsorganer, har blant annet betydning for adgangen til å unnta organinterne dokumenter fra innsyn og for plikten til å føre offentlig journal. Det har også betydning for hva som er nærmeste overordnet organ og dermed klageinstans etter offentleglova § 32 første ledd.

Undersøkelsene ble rettet mot Tolletaten, Skatteetaten, Mattilsynet, Arbeidstilsynet, Statens vegvesen og Fiskeridirektoratet. Felles for disse etatene er at de har kontorer spredt geografisk og avgjør saker i første- og i andreinstans. Enkelte av etatene er inndelte i divisjoner ut fra oppgaver (funksjonsinndeling) der medarbeidere fra ulike divisjoner sitter samlokalisert, mens andre har regionkontor og/eller avdelingskontor med eller uten funksjonsinndeling. Flere av etatene har de siste årene gjennomgått omorganiseringer. Organisering av offentlige etater ut fra oppgaver eller bestemte fagområder (funksjonsbasert organisering) er relativt nytt, uten at betydningen for spørsmålet om hvilke enheter som utgjør egne forvaltningsorganer, i særlig grad synes drøftet verken i alminnelighet eller når det gjelder den enkelte etat.

Undersøkelsen rettet mot Arbeidstilsynet tok utgangspunkt i opplysninger om organiseringen på Arbeidstilsynets nettsted, herunder informasjon om offentlig postjournal og innsyn og hvordan de fremstår på eInnsyn og informasjon vi har fått gjennom konkrete klagesaker.

Ombudet valgte å undersøke etatenes lovforståelse og praksis knyttet til tre bestemmelser; offentleglova § 32 om klageinstans, offentleglova § 14 om unntak for organinterne dokumenter og offentleglova § 29 om hvem som skal behandle innsynskrav.

Våre undersøkelser

1.  Spørsmål om organiseringen av tilsynet

I brev 7. november 2022 ba vi Arbeidstilsynet om å besvare en rekke spørsmål om den faktiske organiseringen, men også tilsynets rettslige vurderinger knyttet til om tilsynet består av ett eller flere selvstendige organer.

Vi ba innledningsvis om en kort redegjørelse for den nærmere organiseringen av Arbeidstilsynet og herunder svar på følgende spørsmål:

a.         I hvilken grad opptrer enkelte enheter i Arbeidstilsynet utad som selvstendige enheter i informasjonsmateriell, på tilsynets nettsted, i brevhoder og e postsignaturer e.l.?

b.         Har de enkelte enhetene i Arbeidstilsynet noen selvstendig myndighet til å treffe avgjørelser, herunder avgjøre enkeltsaker?

c.         Har enkelte enheter egen administrasjon og organisasjon, herunder selvstendig ledelse, og/eller egne arkiver?

d.         Har Arbeidstilsynet fellesfunksjoner, som f.eks. HR, IT, arkiv m.m., som yter sørvis til flere deler av virksomheten? Hvor er i så fall denne/disse enheten(e) plassert organisatorisk? Håndterer en slik enhet innsynskrav?

e.         Hvordan er Arbeidstilsynet fysisk organisert? Sitter ansatte fra både over- og underinstansen plassert på samme kontor?

Arbeidstilsynet svarte i brev 7. desember 2022 at de fra 1. januar 2020 gikk fra å være organisert som et direktorat med regionale enheter, til en funksjonsmodell med et direktorat og seks avdelinger i ytre etat inndelt etter tjenester og fagområder. Utad ønsker Arbeidstilsynet å fremstå enhetlig i informasjonsmateriell, nettsider, brevhoder og e-postsignaturer. Unntaket er der det er ønsket å fremheve skillet mellom ulike organer, f.eks. i klagesaksbehandlingen. Da er det tydeliggjort at brevet sendes fra Direktoratet for arbeidstilsynet.

Direktoratet består av to staber – Virksomhetsstyring og -utvikling og Organisasjon – og avdelingen Klagebehandling og sekretariater. I ytre etat er det seks avdelinger. Avdelingene Tilsyn, Arbeidslivskriminalitet, Kommunikasjon og brukerdialog og Søknader og meldinger ivaretar kjernevirksomheten. Avdeling for arbeidsmiljø og regelverk støtter kjernevirksomheten og utfører tilsyn innenfor markedskontroll. Avdeling IT og administrasjon støtter alle avdelinger, både i direktoratet og i ytre etat, gjennom drift av fellestjenester innen HR, personal, økonomi, eiendom, dokumentforvaltning og IT.

Hver av avdelingene ledes av en direktør, som sammen med direktøren for Arbeidstilsynet utgjør etatens ledergruppe. Ledergruppen «opererer på strategisk nivå og samles til ukentlige felles møter». Med unntak for én direktør sitter de samlokalisert. Gjennom en intern instruks har avdelingsdirektørene fått delegert myndighet fra Arbeidstilsynets direktør. Dette innebærer at alle avdelingene har myndighet til å treffe selvstendige avgjørelser innenfor sitt ansvarsområde, herunder enkeltvedtak.

Både arkivet og administrasjonen til Arbeidstilsynet er sentralisert i avdeling IT og administrasjon i ytre etat, men yter tjenester til hele etaten, inkludert direktoratet. Avdelingene for tilsyn og arbeidslivskriminalitet har egne nasjonale seksjoner som skal ivareta «avdelingens overordnede planlegging og oppfølging» i tillegg til regionale seksjoner.

I november 2022 hadde Arbeidstilsynet 757 ansatte. Disse er fordelt på 22 kontorsteder, fem servicesentre for utenlandske arbeidstakere, og åtte tverretatlige sentre rettet mot arbeidslivskriminalitet. Kontorstedene er spredt over hele landet, og det sitter arbeidstakere fra flere avdelinger samlet på kontorstedene. Direktoratet deler kontorer med deler av ytre etat. Avdelingen Klagebehandling og sekretariater sitter imidlertid i en del som er adskilt fra øvrige medarbeidere.

Når det gjelder de rettslige vurderingene, ba vi Arbeidstilsynet for det første gi sitt begrunnede syn på om alle enhetene i tilsynet er å anse som ett og samme organ, eller om Arbeidstilsynet består av flere selvstendige organer etter offentleglova § 14. Vi spurte også om hvilke enheter i Arbeidstilsynet som eventuelt er å anse som selvstendige organer etter denne bestemmelsen.

Arbeidstilsynet svarte at som et utgangspunkt og «i en normalsituasjon» vil Arbeidstilsynet anses som to selvstendige organer: Direktoratet for arbeidstilsynet og Arbeidstilsynet (ytre etat). Direktoratet påpekte at det ikke kan utelukkes at en etter «en vurdering av konkrete omstendigheter i noen tilfeller vil kunne konkludere annerledes».

I begrunnelsen for at Direktoratet for arbeidstilsynet er ett selvstendig organ, viste tilsynet blant annet til den tidligere arbeidsmiljøloven (1977) §§ 74 til 76 samt forarbeidene. Videre viste tilsynet til instruksen om Arbeidstilsynets organisering og ansvarsfordeling, som er gitt i medhold av någjeldende arbeidsmiljølov § 18-1 og § 18-6 syvende ledd. Der står det at Direktoratet for arbeidstilsynet er klageinstans for enkeltvedtak truffet av «det lokale arbeidstilsyn». I instruks om Arbeidstilsynets organisering og ansvarsfordeling står det at «Direktoratet for arbeidstilsynet består av Direktøren, de to stabene Virksomhetsstyring og utvikling og Organisasjon og funksjonen Klagebehandling og sekretariater. Øvrige organisatoriske enheter tilhører ytre etat». Denne organiseringen fremgår også av etatens organisasjonskart.

Arbeidstilsynet opplyste at avdelingene i ytre etat har «selvstendig ansvar for å treffe avgjørelser innenfor sine tjenesteområder» og ansvar for «å treffe beslutninger både på strategisk og operativt nivå innenfor sine områder». Fire avdelinger i ytre etat fatter enkeltvedtak i førsteinstans. Arbeidstilsynet skrev videre:

«Innenfor noen områder er det slik at flere avdelinger i ytre etat har seksjoner som yter tjenester til alle avdelingene på tvers av strukturene. Eksempelvis er det seksjon Svartjenesten som mottar og behandler alle innsynskrav som gjelder innsyn i dokumenter som er utarbeidet eller innkommet til avdelingene i ytre etat. På tilsvarende vis yter seksjon Regelverk støtte og rådgivning til flere av avdelingene i ytre etat og det samme gjør seksjonene Arbeidsmiljøfag og Analyse. I brev og informasjonsmateriell rettet mot publikum, i klagesaksbehandlingen og annen korrespondanse vil ytre etat normalt bare omtales som Arbeidstilsynet og gjennomgående er det betegnelsen `ytre etat´ som brukes for å beskrive de seks avdelingene i styrende dokumenter og i organisasjonskartet. Utad vil nok derfor avdelingene i ytre etat fremstå som en selvstendig enhet. Avdelingene i ytre etat må etter vår oppfatning anses som sidestilte enheter som til sammen utgjør et felles organ jf. offl. § 14.»

For det andre stilte vi Arbeidstilsynet spørsmål om hvordan innsynskrav som sendes inn til en felles dokumenttjeneste, fordeles og behandles, sett hen til offentleglova § 29 første ledd om hvilket forvaltningsorgan som skal avgjøre innsynskravet. Til dette svarte Arbeidstilsynet at dokumentsenteret oppretter og fordeler innsynssaken i sak- og arkivsystemet, og at seksjon Svartjenesten i avdeling Kommunikasjon og brukerdialog behandler innsynskrav for dokumenter som er opprettet eller innkommet til avdelinger i ytre etat. I direktoratet behandler de respektive avdelingene krav om innsyn i dokumenter som er opprettet eller innkommet til disse. Om innsynskravet omhandler dokumenter «tilknyttet både direktoratet og ytre etat skal det opprettes to saker i sak-arkivsystemet slik at de respektive enhetene behandler sine krav uavhengig av hverandre».

Det tredje spørsmålet knyttet til organbegrepet gjaldt klageorgan i innsynssaker etter offentleglova § 32. Vi ba om Arbeidstilsynets syn på om dette ville være det samme organet som regnes som nærmeste overordnet forvaltningsorgan etter forvaltnings- loven § 28 første ledd eller andre særskilte klageregler. Vi ba også om Arbeidstilsynets syn på om klageordningen sikrer en reell to-instansbehandling av innsynsklager. Arbeidstilsynet svarte at det er Direktoratet for arbeidstilsynet som er nærmeste overordnede klageorgan for vedtak truffet i ytre etat, jf. forvaltningsloven § 28, arbeidsmiljøloven § 18 6 syvende ledd og offentleglova § 32. En reell to-instansbehandling av innsynssaker er sikret ved at Svartjenesten i Bodø behandlet kravene i førsteinstans, mens klageavdelingen i direktoratet, plassert i Trondheim, er klageinstans. Avdeling Klagebehandling og sekretariater «er på ingen måte involvert i Svartjenestens behandling av innsynskravet, og har ingen befatning med saken før den evt. oversendes som klagesak», skrev tilsynet og viste til vedlagte rutiner for saksbehandling. Tilsynet viste også til at det følger av arbeidsmiljøloven § 18-6 syvende ledd andre punktum at departementet er klageinstans for enkeltvedtak truffet av direktoratet.

Til sist stilte vi spørsmålet om organbegrepet i offentleglova §§ 14, 29 og 32 må forstås likt. I sitt svar viste Arbeidstilsynet til ombudets uttalelser 27. januar 2020 (SOM-2019-2174) og 8. september 2011 (SOM-2010-2991) og fremholdt at følgende momenter må vurderes i tilknytning til alle bestemmelsene: 1. Om organet utad fremstår som en selvstendig enhet, 2. om det har selvstendig avgjørelsesmyndighet og 3. den generelle organiseringen. Imidlertid mente tilsynet at

«[u]tfallet av vurderingen vil imidlertid kunne bli ulik etter sammenhengen og hvilken bestemmelse i offentleglova som er aktuell. Vi viser til Sivilombudets uttalelse i SOM 2010-2991 punkt. 1.1: `Hva som regnes som ett organ beror på en konkret helhetsvurdering. Vurderingen kan slå ulikt ut avhengig av hvilken rolle to enheter har overfor hverandre i konkrete sammenhenger.´»

Arbeidstilsynet viste til at arbeidsgrupper med deltakere fra ulike forvaltningsorganer, som utgangspunkt anses som en del av det forvaltningsorganet som har oppnevnt arbeidsgruppen, men at ved fast og formalisert samarbeid kan en arbeidsgruppe anses som et eget forvaltningsorgan. Videre viste tilsynet til at det er en «viss adgang til å benytte offl. § 14 for organinterne dokument ved andre former for samarbeid mellom organer». Tilsynet viste til Lovavdelingens uttalelser 16. mai 1985 (JDLOV-1986-1587) og 9. april 2014 (JDLOV-2013-4322) og Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) kapittel 6.1.2 side 46. Etter dette konkluderte tilsynet slik:

«Hva som utgjør et organ etter offl. § 14 vil dermed kunne variere og ha betydning for hvilke dokument som kan unntas etter bestemmelsen. Likedan må `organet som mottar eit innsynskrav´ og som skal behandle innsynskravet,     jf. offl. § 29, kunne være de ulike organene som inngår i eksempelvis en arbeidsgruppe. Innsynskrav må kunne fremmes hos de ulike organene, og klageinstansen etter offl. § 32 vil da måtte være det forvaltningsorganet som er overordnet det organet som behandler innsynskravet.»

2. Spørsmål om praksis knyttet til arkiv, journal og informasjon på eInnsyn

Den andre delen av Sivilombudets undersøkelse knyttet seg til arkivering, journalføring og synliggjøring av journalopplysninger på eInnsyn. Formålet med spørsmålene om dette var å få informasjon om praksis som er relevant for vurderingene etter offentleglova §§ 14, 29 og 32. Vårt første spørsmål var om dokumenter som sendes mellom ulike divisjoner/regioner/direktorat mv. ble kategorisert som organinterne dokumenter, jf. offentleglova § 14 første ledd. Til dette svarte Arbeidstilsynet at dokumenttypen «notat» benyttes ved korrespondanse mellom de ulike avdelingene i ytre etat og mellom ytre etat og direktoratet. Dokumenter som er sendt mellom de ulike avdelingene og direktoratet, blir ikke kategorisert som organinterne. Videre blir alle dokumenter som skal journalføres etter forskrift om offentlege arkiv (arkivforskriften) § 9, journalført. I brev 3. mars 2023 presiserte tilsynet at dokumenter sendt mellom de ulike enhetene, kategoriseres som organinterne og unntas offentlighet i medhold av 14 «etter saksbehandlers konkrete vurdering av vilkårene».

Vårt andre spørsmål gjaldt journalføring av dokumenter sendt mellom enhetene i tilsynet. Arbeidstilsynet svarte at alle dokumenter journalføres dersom de vurderes som «arkivverdig av saksbehandler eller … anses å ha verdi som dokumentasjon i en konkret sak». Det er egne opplæringsmoduler og en praksis som ansatte etterstreber å følge. Det kan likevel være avvik, da ansatte til tross for opplæring ikke er tilstrekkelig kjent med rutinen, eller at det «glemmes av fordi dokumentene som det er snakk om opprettes i ulike systemer `utenfor´ sak-arkivsystemet». Det ble opplyst at det i rutinehåndboken står at dokumenter som er utarbeidet i forbindelse med klagesaksbehandlingen, alltid skal regnes som saksdokumenter og journalføres.

Det tredje spørsmålet knyttet seg til kravene om påføring av avsender eller mottaker,    jf. arkivforskriften § 10 første ledd bokstav c. Arbeidstilsynet opplyste at dette er påført dokumentene. Hvilken avdeling avsender og mottaker tilhører, vil fremgå av journalen i sak- og arkivsystemet. Denne informasjonen overføres imidlertid ikke til eInnsyn.

For det fjerde ba vi opplyst hvilke skriftlige rutiner Arbeidstilsynet har for journalføring av korrespondanse mellom divisjoner/regioner/direktorat, også sett hen til at de eventuelt er samlokalisert. Arbeidstilsynet opplyste at det er seksjon Dokumentsenter som ivaretar dokumentforvaltningen. Tilsynet viste til skriftlige rutine for saksbehandling og rutine for forberedende klagesaksbehandling.

Det femte spørsmålet knyttet seg til publisering av postjournalen på eInnsyn. I svaret opplyste tilsynet at alle enheter i Arbeidstilsynet leverer innhold til eInnsyn, og at det er der offentlig journal for etatens saker og dokumenter publiseres. Det ble opplyst at arkivdeler for personalmapper og arbeidsrelatert sykdom ikke publiseres, men at det er opplyst om dette på tilsynets nettsted. Videre opplyste tilsynet at hvilke felt eller opplysninger/metadata som fremgår i journalen på eInnsyn, er styrt av løsningen fra Digitaliseringsdirektoratet. Det fremgår ikke på eInnsyn hvilken del av Arbeidstilsynet dokumentet tilhører. Arbeidstilsynet er i dialog med Digitaliseringsdirektoratet for å få tilpasset filter for søk, slik at det skal bli mulig å søke etter dokumenter fordelt på direktoratet og ytre etat. Den som ber om innsyn, kan i sitt krav definere hvilken del av tilsynet en ønsker innsyn i dokumenter fra.

På spørsmål om det benyttes samme saksnummer for over- og underinstansen ved klagebehandling, svarte tilsynet at det benyttes samme saksnummer for oversendelse av klage fra første- til andreinstans og at andreinstans oppretter egen sak for videre klagebehandling.

Arbeidstilsynet oversendte instrukser, rutiner og en intern rapport til bruk for forhandlinger med hovedtillitsvalgte i september 2019 om omorganiseringen i 2020.

På forespørsel fra ombudet oversendte Arbeidstilsynet et journaluttrekk for dokumenter sendt mellom de ulike enhetene i tilsynet for perioden 1. til 30. november 2022.

Sivilombudets syn på saken

1. Rettslige utgangspunkter

1.1 Betydningen av om noe anses som ett eller flere organer etter offentleglova og arkivlova

Et forvaltningsorgan kan med hjemmel i offentleglova § 14 første ledd avslå innsyn i et dokument som «organet» har utarbeidet for sin egen interne saksforberedelse. Hva som utgjør ett og samme forvaltningsorgan, har derfor betydning for forvaltningens adgang til å unnta dokumenter fra innsyn. Dokumenter som er utvekslet mellom organer, kan ikke unntas etter § 14.

Også plikten til å ha eget arkiv og egen journalføring er knyttet til hva som er et forvaltningsorgan. Både journalføringsplikten og arkivplikten påhviler det enkelte «organ», jf. arkivlova § 6 og arkivforskriften § 9 første ledd første punktum. Dette innebærer at etter ordlyden skal hvert forvaltningsorgan ha sine egne journaler og sitt eget arkiv. Spørsmål om forholdet mellom pliktene etter arkivloven og hva som er et eller flere organer, er behandlet i punkt 3.

Sentral betydning har det også at det i offentleglova § 32 første ledd heter at klageorganet er «det forvaltningsorganet som er nærmast overordna det forvaltningsorganet som har gjort vedtaket». Som utgangspunkt vil det si det overordnete forvaltningsorganet «innenfor det ordinære forvaltningshierarkiet», se NOU 2003: 30 Ny offentlighetslov punkt 19.2.3.1. I enkelte tilfeller er det spesielt regulert hvilket forvaltningsorgan som skal være klageorgan, se offentleglova § 32 første ledd tredje punktum og offentlegforskrifta § 11. I begge tilfeller er imidlertid lovens forutsetning at klagen skal behandles av et annet organ enn det som opprinnelig mottok og avgjorde innsynskravet.

1.2 Hva er ett forvaltningsorgan?

1.2.1 Utgangspunkter

Hva som er ett (forvaltnings)organ, er ikke regulert verken i offentleglova eller andre steder. Det er heller ikke fastsatt kriterier for hva som utgjør ett forvaltningsorgan. Offentleglova bygger likevel på at det eksisterer flere separate forvaltningsorganer.

Organbegrepet er brukt i mange bestemmelser i offentleglova, og også i flere enn de tre bestemmelsene som er nevnt ovenfor, og som ombudets undersøkelser har vært knyttet til. Det gjelder eksempelvis § 3 om rett til innsyn i saksdokument for «organet», § 4 om dokument kommet inn til eller lagt frem for et «organ», og § 9 om sammenstilling av opplysninger lagret i databasene til «organet».

Både lovens ordlyd, den manglende definisjonen av begrepet «organ» for offentleglova, og den nære sammenhengen med andre offentligrettslige regler og prinsipper, tilsier at organbegrepet i offentleglova som hovedregel må forstås på samme måte som i stats- og forvaltningsretten ellers.

Det tilsier også at svaret på hva som er ett forvaltningsorgan, i utgangspunktet er det samme i tilknytning til alle bestemmelser som knytter rettsvirkninger til organbegrepet. I hvert fall må det som anses som ett organ i tilknytning til én regel i offentleglova, som hovedregel også være det i tilknytning til andre regler i offentleglova.

1.2.2 Hva er avgjørende for hva som utgjør ett forvaltningsorgan?

Det sentrale spørsmålet deretter er hvordan man avgjør hva som utgjør ett forvaltningsorgan.

Etter Grunnloven § 3 ligger det til Kongen (i praksis regjeringen) å organisere forvaltningen. Et helt sentralt utgangspunkt for vurderingen av hva som er egne forvaltningsorganer, er derfor hva regjeringen – eventuelt den enkelte statsråd eller andre som er tildelt myndighet etter delegering – har bestemt om hvordan forvaltningen, eller deler av forvaltningen, skal være organisert. Det inkluderer oppgavefordeling, beslutningsmyndighet og plassering i forhold til andre organer. Slike beslutninger kan også være delegert helt eller delvis til f.eks. ledere for underordnede organer.

Forvaltningen har i utgangspunktet en stor grad av frihet til å bestemme hvordan organinndelingen innenfor ulike sektorer e.l. skal være. Ved anvendelsen av regler som tillegger organinndelingen betydning, må det derfor normalt legges avgjørende vekt på hva de instansene som har organisasjonsmyndighet på området, har besluttet.

Forvaltningen står likevel ikke helt fritt til å definere hva som er ett eller flere organer – verken generelt eller spesielt i tilknytning til offentleglova eller arkivlova. For det første kan lovgivningen gi føringer eller sette begrensninger for organiseringen av bestemte organer, etater mv. Det kan f.eks. følge av loven at et bestemt forvaltningsorgan skal være uavhengig eller at et direktorat skal være overordnet klageorgan.

For det andre fremgår det av forarbeidene til offentleglova § 14 at «det generelle utgangspunkt er at en organisasjon som utad fremstår som en selvstendig enhet, må regnes som ett forvaltningsorgan», se NOU 2003: 30 side 265 flg. og Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 130.

Det redegjøres i de nevnte dokumentene for hva som i praksis har blitt ansett som egne forvaltningsorganer. I Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 130 er det i tillegg trukket særlig frem at det foruten organiseringen må legges vekt på om enheten har selvstendig avgjørelsesmyndighet. Det nærmere innholdet i og betydning av momentene, er i liten grad drøftet. Selvstendig avgjørelsesmyndighet kan for eksempel tildeles en underordnet enhet gjennom både intern og ekstern delegering. Om det må ses på den ene eller andre måten, avhenger nettopp av om enheten anses som en del av det samme organet som den enheten som delegerer, eller som et eget, underordnet organ. Etter ombudets syn tilsier det at relevansen og vekten av momentene forarbeidene peker på, også vil avhenge av den organisering forvaltningen har besluttet eller faktisk praktiserer.

Det generelle utgangspunktet i forarbeidene om at et forvaltningsorgan utad skal fremstå som en selvstendig enhet, tilsier videre at det må være et visst samsvar mellom den organisering i ett eller flere organer som er besluttet, og hvordan det enkelte organ i praksis opptrer og dermed «utad fremstår».

Også Forvaltningslovutvalget behandler spørsmålet om hva som er ett forvaltningsorgan, jf. NOU 2019: 5 punkt 14.2:

«Slik offentlig forvaltning er organisert i praksis, er det imidlertid ikke alltid klart hva som er å regne som `ett og samme organ´ i motsetning til `flere organer´. I praksis har spørsmålet til dels vært løst forskjellig for forskjellige sammenhenger hvor det har betydning, og for forskjellige saker. Hvor det ikke er noen sikker tradisjon for løsningen, beror den på en samlet vurdering av forskjellige momenter, bl.a om inndelingen i ulike administrative enheter har grunnlag i lov, forskrift eller en generell skriftlig instruks, om enhetene er tillagt selvstendig beslutningsmyndighet, og med hvilken betegnelse enhetene fremtrer utad på brevhoder og annen måte.»

Som det fremgår peker utvalget på at hva som er ett organ, i praksis har vært løst forskjellig i forskjellige sammenhenger og saker. Det er i samsvar med utsagn i Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 130. Men i motsetning til omtalen i Ot.prp. nr. 102 (2004–2005), trekker Forvaltningsutvalget inn at inndelingen i ulike enheter kan være rettslig forankret i lov, forskrift eller generell instruks. Etter ombudets syn er dette et sentralt utgangspunkt. Der organinndelingen er fastsatt på slike måter, vil den måtte legges til grunn, og forvaltningen må opptre i samsvar med dette. Det er først og fremst i tilfeller hvor slike rettslige direktiver ikke gir noe klart svar på hvordan organinndelingen skal være, at de øvrige momentene får sentral betydning.

1.2.3 Hva er i praksis normalt ansett som egne forvaltningsorganer?

For mange organers vedkommende er det i praksis avklart hva som anses som ett eller flere organer, se Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 130. Hvert departement anses i utgangspunktet som et eget organ. Det samme gjelder for eksempel hvert statsforvalterembete, hvert politidistrikt, den enkelte kommune og vanlige frittstående direktorater. Departementene anses derimot samlet som ett organ når de utøver sekretariatsfunksjoner for regjeringen.

For utvalg, granskningskommisjoner, arbeidsgrupper, klagenemnder o.l. er det i      Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 130 angitt hvilke av disse som normalt er egne organer, og hvilke som normalt er en del av organet som har oppnevnt dem. Beskrivelsen og konklusjonene bygger på hva som normalt karakteriserer grupper betegnet som «kommisjon», «nemnd» e.l. Samme sted vises det til at det i tvilstilfelle skal ses hen til hjemmelsgrunnlag, mandat, varighet, grad av egen organisasjon og sammensetning.

For direktorater og andre sentrale organer med ulike tilknyttede enheter, er det ikke grunnlag for å oppstille en felles regel om at slike enheter er – eller ikke er – egne organer. Dette skyldes blant annet det er betydelige forskjeller når det gjelder det formelle grunnlaget for, og den faktiske organiseringen av, slike forvaltningsstrukturer.

Der sentrale organer har lokale enheter med oppgaver og myndighet for bestemte geografiske områder, har de lokale enhetene ofte vært ansett som egne organer. Det er vanskeligere å gi noen generell beskrivelse av hvordan dette ser ut ved andre typer inndeling i administrative enheter. Det skyldes først og fremst at det for slike organisasjonsstrukturer er større variasjon mellom ulike etater eller virksomhetsområder enn det som i praksis har vært tilfellet ved organisasjonsstrukturer som bygger på en geografisk inndeling. For Skatteetaten (som har funksjonsinndelt organisering) har både ombudet og Finansdepartementet lagt til grunn at hver av divisjonene utgjør egne forvaltningsorganer, og at Skattedirektoratet er det overordnede organet. Se ombudets uttalelse 27. juni 2022 (SOM-2022-1340).

1.2.4 Ombudets oppsummering

Ved den konkrete helhetsvurderingen av hva som utgjør ett organ, er det etter ombudets syn naturlig å ta utgangspunkt i forvaltningens egen oppfatning av organinndelingen, også der denne ikke følger direkte av forskrift eller instruks fra overordnet myndighet. Dersom det dreier seg om en klar og konsistent oppfatning, må det etter ombudets syn foreligge forholdsvis klare holdepunkter for å avvike denne. Slike holdepunkter kan blant annet være at den organinndelingen forvaltningen mener gjelder, ikke harmonerer med grunnleggende trekk ved forvaltningsorganer, f.eks. at et forvaltningsorgan må være en egen og avgrenset enhet med en egen ledelse, og at et organ ikke samtidig kan være både sideordnet og overordnet et annet organ.

At forvaltningens oppfatning av organinndelingen må være konsistent, innebærer blant annet at forvaltningen tar utgangspunkt i den samme organinndelingen i alle sammenhenger hvor denne har rettslig relevans. Det kan riktignok tenkes at det i noen sammenhenger er grunnlag for å legge til grunn en avvikende organinndeling, se avsnitt 1.3. Forvaltningen kan imidlertid ikke fritt bestemme at organinndelingen skal være forskjellig i ulike sammenhenger hvor dette har rettslig betydning.

Dersom forvaltningen ikke har en klar og konsistent oppfatning om organinndelingen, vil utgangspunktet for vurderingen av hva som er ett organ, være mer åpent. Utover spørsmålet om selvstendig avgjørelsesmyndighet, vil aktuelle momenter ved vurderingen være hvordan enheten(e) er ledet, om enkelte enheter har egen administrasjon og organisasjon, herunder selvstendig ledelse og/eller egne arkiver, om det er fellesfunksjoner som for eksempel HR, IT, arkiv m.m., som yter sørvis til flere deler av organisasjonen, og om det er enheter som opptrer som selvstendige enheter i organisasjonskart og overfor brukere.

Mellom ytterpunktene finnes det en rekke mellomtilfeller, der vekten av forvaltningens egen oppfatning vil variere etter hvor klar og konsistent denne er.

Dersom forvaltningens faktiske praktisering helt eller delvis avviker fra den organinndelingen forvaltningen mener gjelder, må praksis i alle tilfeller bringes i samsvar med – og slik også synliggjøre – den tilsiktede organinndelingen. Alternativt må organinndelingen endres. Dersom dette ikke ivaretas i tilstrekkelig grad, kan det etter omstendighetene føre til at det ikke kan legges avgjørende vekt på forvaltningens egen oppfatning av hva som er ett og hva som er flere organer.

Ombudet finner for øvrig grunn til å presisere at en etat må etterleve den organiseringen som er bestemt fra overordnet myndighet. Dette innebærer blant annet at det organisatorisk og i praksis er tilstrekkelig klare skiller mellom enheter som utgjør eller hører til forskjellige organer. Det innebærer også – som nevnt – at forvaltningen må ta utgangspunkt i den samme organinndelingen i alle tilfeller hvor dette har betydning etter offentleglova og arkivlova. Det kreves særskilte holdepunkter for å legge til grunn en annen organinndeling i enkelttilfeller.

1.3 Særlig om organbegrepet ved arbeidsgrupper, utvalg og særlige samarbeidsformer

Enkelte av etatene som denne undersøkelsen har vært rettet mot, har trukket frem at det kan være sammenhenger der to enheter kan anses som ett organ. De har også pekt på oppgaver der det er behov for et tett samarbeid mellom enheter i etaten.

Det er i forarbeidene til offentleglova åpnet for at to eller flere forvaltningsorganer i enkelte sammenhenger må anses som ett forvaltningsorgan, slik som departementene der de opptrer som ett felles sekretariat for regjeringen, og utenriksstasjoner der de opptrer som hjelpeorganer for departementet. Det avgjørende synes å være hva som i hvert av tilfellene er organets funksjon eller rolle. Disse situasjonene er spesielle og har en lang tradisjon. Etter ombudets syn har de liten overføringsverdi, selv om det ikke kan utelukkes at tilsvarende situasjoner kan oppstå også i andre deler av statsforvaltningen.

Samarbeid mellom to organer vil også kunne skje ved at man oppretter «enheter» som består av personer som i utgangspunktet hører til forskjellige organer. Det kan f.eks. være arbeidsgrupper eller komiteer. Som utgangspunkt vil en arbeidsgruppe være en del av det organet som har opprettet den. I noen tilfeller kan imidlertid en slik enhet anses som et eget organ, se omtale over i punkt 1.2.3.

I ombudets uttalelse 8. september 2011 (SOM-2010-2991) var det spørsmål om Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) og Barne-, ungdoms- og familieetatens (Bufetats) fem regioner var selvstendige organer etter offentleglova. Saken hadde sitt utspring i et innsynskrav i dokumenter sendt fra de fem regionkontorene til Bufdir til bruk ved utarbeidelsen av Bufetats årsrapport. Innsynskravet ble avslått under henvisning til offentleglova § 14 om organinterne dokumenter. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, som ble forelagt saken fra ombudet, mente at «organiseringen av Bufetat innebærer at etaten består av flere organer for så vidt gjelder saker der regionene fatter enkeltvedtak, men at det ikke er like klart at dette gjelder for eksempel i forbindelse med årsrapportering.» Sivilombudet pekte på at hva som regnes som ett organ, beror på en helhetsvurdering. Ombudet uttalte videre:

«Vurderingen kan slå ulikt ut avhengig av hvilken rolle to enheter har overfor hverandre i konkrete sammenhenger. Flere departementer vil for eksempel kunne anses å være ett organ dersom det er tale om en interdepartemental arbeidsgruppe knyttet til en konkret sak. Av praktiske og rettstekniske hensyn kan det likevel være et behov for i noen grad å trekke et generelt skille vedrørende konkrete organer,      jf. også Frihagen, Offentlighetsloven bind I, 3. utg. 1993, Bergen, side 340.»

Ombudet kom til at nær sagt samtlige faktiske forhold pekte i retning av at Bufdir og regionene var ulike organer, og det var heller ingen konkrete forhold som var påpekt fra departementets side som tilsa at dette stilte seg annerledes når det gjaldt årsmeldingsarbeidet. Videre uttalte ombudet at:

«I alle tilfeller er det usikkert om det er praktisk og hensiktsmessig å operere med et organbegrep som er så vidt relativt, når det ikke er pekt på særlige forhold ved regionenes eller Bufdirs rolle i årsmeldingsarbeidet som gjør at det da er nærliggende å betrakte etaten som sådan som ett organ».

Noen etater har også vist til en eldre uttalelse fra Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet, der det ble åpnet for at referater fra en prosjektgruppe ikke mistet sin organinterne status ved oversendelse til en etat som ikke var samme organ som prosjektgruppen, men som hadde ansatte som deltok i gruppen, se Lovavdelingens uttalelse 16. mai 1986 (sak nr. 1587/86). Det er imidlertid i en senere uttalelse fra Lovavdelingen presisert at dette kun gjaldt et referat, og kun deling «i eit visst mon». Etter Lovavdelingens vurdering åpnet «ikke offentleglova for at saksforberedende dokumenter generelt kan utveksles mellom organer som del av et felles prosjekt, men likevel kunne unntas fra innsyn etter [offentleglova] § 14 første ledd», se JDLOV-2013-4322.

Utgangspunktet og hovedregelen vil altså være at samarbeid som skjer mellom forskjellige organer innad i en etat, ikke vil føre til at dokumentene kan unntas som organinterne.

1.4 Klageinstans for avgjørelser etter offentleglova – «nærmast overordna» forvaltningsorgan

Avslag på innsyn etter offentleglova kan påklages. Hovedregelen er at klageinstansen er det organet som er «nærmast overordna» til organet som har truffet avgjørelsen, jf. § 32 første ledd første punktum. Offentleglovas ordning er på dette punktet den samme som ved klage over enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 28 første ledd.

Offentleglova angir ikke nærmere hva som skal til for at et organ skal anses «overordna» et annet. I spesialmerknadene til § 15 i Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 133 fremholdes det at det «avgjerande for om eit organ er overordna eit anna organ, er først og fremst om det har omgjerings- og instruksjonsrett i høve til det andre organet eller kan påleggje det arbeidsoppgåver innanfor det aktuelle saksområdet». Denne beskrivelsen gjenspeiler det som i alminnelighet kjennetegner et over-underordningsforhold i forvaltningen.

Ofte vil et organ bare være direkte underlagt ett organ, både faglig og administrativt. Det forekommer imidlertid at det ikke er sammenfall mellom organets administrative og faglige underordningsforhold. Det forekommer også at ett og samme organ er faglig underlagt ulike organer i ulike saker. For eksempel er statsforvalterne administrativt underlagt Kommunal- og distriktsdepartementet, mens de faglig er underordnet fagdepartementene for de ulike regelverkene mv. som statsforvalterne håndhever. Dette innebærer blant annet at det – i mangel av særregulering – vil være det relevante fagdepartementet som er klageinstans for klager over enkeltvedtak. I JDLOV-2012-1051 har Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling lagt til grunn at det samme gjelder i relasjon til offentleglova, men slik at det administrativt overordnede departementet vil være klageinstans i tilfeller hvor innsynskravet ikke relaterer seg til et saksfelt som et fagdepartement har et særlig ansvar for. Ombudet er enig i denne vurderingen.

Hvis et organ utøver delegert myndighet, vil det delegerende organet alltid anses som overordet ved utøvelsen av den delegerte myndigheten. Se i denne sammenheng også JDLOV-2016-344, hvor dette er lagt til grunn.

Etter offentleglova § 32 første ledd tredje punktum kan Kongen gi forskrift om hvilket organ som skal være klageinstans for avgjørelser som er tatt av statlige forvaltningsorganer. Ifølge Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 153 vil «dette vere aktuelt i dei tilfella der det er uklart kva organ som er overordna til dømes eit frittståande direktorat eller tilsyn».

I tillegg følger det av § 32 tredje ledd at «[el]les gjeld reglane i forvaltningsloven kapittel VI så langt dei passar». Ombudet har merket seg at Justis- og beredskapsdepartementet i foredrag til kgl.res. 20. november 2020 (PRE-2020-2447) punkt 3 har lagt til grunn at henvisningen til forvaltningsloven kapittel VI innebærer at også forskriftshjemmelen i forvaltningsloven § 28 fjerde ledd kommer til anvendelse. Ifølge departementet innebar dette at Kongen i forskrift kan fastsette avvikende regler også for klagesaker etter offentleglova, herunder at klager skal behandles i en særskilt klagenemnd.

Begge de ovennevnte grunnlagene for å særregulere hvilket organ som er klageinstans, forutsetter at reguleringen skjer i forskrifts form.

2. Organbegrepet – spørsmål knyttet til Arbeidstilsynet

2.1 Om Arbeidstilsynet består av ett eller flere selvstendige forvaltningsorganer etter offentleglova

Sivilombudet har vurdert hvilken betydning Arbeidstilsynets gjeldende organisering har for praktiseringen av offentleglovas regler. Ombudet uttaler seg ikke om hvordan etaten mest hensiktsmessig bør organisere seg.

Om Arbeidstilsynet som helhet utgjør ett og samme organ, eller om det er enheter i tilsynet som er selvstendige forvaltningsorganer, beror – som beskrevet ovenfor – i utgangspunktet på hvordan forvaltningen har valgt å organisere virksomheten. Sentralt er hvordan virksomhetens oppgaver, saksbehandling og organisering er regulert gjennom lov, forskrift eller instruks.

I «Instruks om virksomhets- og økonomistyring for Arbeidstilsynet» fastsatt av Arbeids- og sosialdepartementet, er det i punkt 2.2 nedfelt følgende om rammene for Arbeidstilsynets organisering:

«Arbeidstilsynet er et ordinært forvaltningsorgan underlagt Arbeids- og inkluderingsdepartementet.

Arbeidstilsynet består av et direktorat og en ytre etat (det lokale arbeidstilsynet).

Arbeidstilsynet ledes av direktør beskikket av Kongen i statsråd.

Klagebehandling

Det følger av arbeidsmiljøloven at Direktoratet for arbeidstilsynet er klageinstans for enkeltvedtak fattet av ytre etat.»

Lovbestemmelsen om hva som er klageinstans finnes i arbeidsmiljøloven § 18-6 syvende ledd og lyder:

«Direktoratet for arbeidstilsynet er klageinstans for enkeltvedtak truffet av det lokale arbeidstilsyn. Departementet er klageinstans for enkeltvedtak truffet av direktoratet».

I Arbeidstilsynets organisasjonskart er etaten inndelt i et direktorat og en ytre etat, med én felles direktør for både direktoratet og ytre etat:

Organisasjonskart med bokser
Arbeidstilsynets organisasjonskart. Illustrasjon oversendt fra Arbeidstilsynet.

Direktoratet består av direktøren, stabene Virksomhetsstyring og -utvikling og Organisasjon, samt avdelingen Klagebehandling og sekretariater. Avdeling for klagebehandling og sekretariater behandler klager over vedtak fra ytre etat. Denne avdelingen er også sekretariat for Tvisteløsningsnemnda, Rikslønnsnemnda og tariffnemnda. Øvrige organisatoriske enheter tilhører «ytre etat».

Ytre etat består av seks avdelinger, der de fire avdelingene Tilsyn, Arbeidslivskriminalitet, Kommunikasjon og brukerdialog samt Søknader og meldinger ivaretar etatens kjernevirksomhet, det vil si produksjon av de tjenestene Arbeidstilsynet leverer eksternt. Avdeling for arbeidsmiljø og regelverk og Avdeling IT og administrasjon støtter øvrige avdelinger.

Medarbeidere fra ulike avdelinger i ytre etat, er i varierende grad samlokalisert i ulike deler av landet. Direktoratet med dets medarbeidere er lokalisert i Trondheim.

Avdelingene i direktoratet og i ytre etat ledes av hver sin direktør. Avdelingsdirektørene har etter det opplyste selvstendig avgjørelsesmyndighet innenfor sine ansvarsområder.

Arbeidstilsynet har i svaret hit gitt uttrykk for at Arbeidstilsynet i utgangspunktet består av to selvstendige forvaltningsorganer: Direktoratet for arbeidstilsynet og ytre etat (det lokale arbeidstilsynet). Det sistnevnte organet består av samtlige avdelinger som ikke er en del av direktoratet.

Slik saken er opplyst, har ombudet ingen innvendinger mot Arbeidstilsynet standpunkt om at alle enheter som inngår i Direktoratet for arbeidstilsynet, til sammen utgjør ett forvaltningsorgan, og at dette er et annet forvaltningsorgan enn de enhetene som ifølge organisasjonskartet utgjør ytre etat. At det gjennom lov og instruks er etablert en enhet som betegnes som «direktorat», taler i seg selv for at enheter utenfor direktoratet, ikke er en del av samme organ som direktoratet. Begrepet «ytre etat» trekker i samme retning.

Det er samtidig omstendigheter som gjør det nærliggende å stille spørsmål ved om Arbeidstilsynet i praksis fullt ut opptrer i samsvar med en organinndeling med to forvaltningsnivåer.

I organisasjonskartet og i svaret til ombudet er direktøren for arbeidstilsynet beskrevet som felles direktør for direktoratet og ytre etat. Organiseringen av tilsynet er beskrevet i «Instruks om Arbeidstilsynets organisering og ansvarsfordeling» fastsatt av Arbeidstilsynet selv. Instruksen etterlater et inntrykk av at Arbeidstilsynet opptrer som ett organ. Organisasjonen beskrives som en linjeorganisasjon med to ledernivåer under direktøren. Det fremgår ikke på noe punkt at organisasjonen består av to eller flere ulike organer med egen ledelse. Felles ukentlige ledermøter trekker også i retning av at Arbeidstilsynet ikke fremstår som en etat bestående av to eller flere selvstendige enheter, slik lovgivning og overordnet instruks forutsetter.

Etter ombudets syn kan det etter det være grunn til å stille spørsmål ved om Arbeidstilsynet fullt opptrer i samsvar med forutsetningen om at direktoratet og ytre etat er ulike organer.

Et neste spørsmål er om avdelingene i ytre etat er å anse som ett organ slik Arbeidstilsynet anfører, eller om ytre etat består av flere selvstendige organer.

Etter ombudets syn kan neppe hele ytre etat anses som ett forvaltningsorgan. Ombudet viser særlig til at det ikke innenfor ytre etat finnes én felles ledelse og organisasjon, men at den enkelte avdeling er direkte underlagt Direktoratet for Arbeidstilsynet. Som nevnt ovenfor i punkt 1.2.4, kan det etter ombudets syn ikke legges til grunn at enheter uten felles ledelse, anses som ett forvaltningsorgan.

Slik ytre etat i dag er organisert, må det derfor legges til grunn at hver av de seks avdelingene i ytre etat er selvstendige forvaltningsorganer. Ombudet presiserer for ordens skyld at denne konklusjonen er en følge av den gjeldende organisatoriske innretningen. Det er neppe noe i veien for å slå sammen to eller flere av avdelingene i ytre etat. Som nevnt forutsetter dette at de aktuelle avdelingene samles under en (intern) ledelse. Det er neppe heller noe i veien for at deler av ytre etat – for eksempel avdelingene som har støttefunksjoner overfor resten av Arbeidstilsynet – innlemmes Direktoratet for arbeidstilsynet, dersom dette skulle anses hensiktsmessig. En slik innlemmelse vil imidlertid få betydning for hvilket organ som er klageinstans for avgjørelser truffet av disse avdelingene, jf. punkt 1.4.

Ombudet overlater til Arbeidstilsynet, i samråd med Arbeids- og inkluderingsdepartementet, å vurdere om det bør foretas endringer i organisasjonsstrukturen for å oppnå en annen organinndeling enn den som må legges til grunn i dag. Arbeidstilsynet bør deretter vurdere tiltak for å gjennomføre og i tillegg synliggjøre organisasjonsstrukturen både internt og eksternt.

2.2 Konsekvenser og særlige vurderinger knyttet til offentleglova §§ 14 og 29

At direktoratet og hver av avdelingene i ytre etat må anses som selvstendige forvaltningsorganer, får konsekvenser for hvilke dokumenter som kan unntas som organinterne etter offentleglova § 14 første ledd. For eksempel vil dokumenter som ressurs- og fellesfunksjoner utarbeider for et annet selvstendig forvaltningsorgan i etaten, i utgangspunktet ikke kunne unntas som organinterne. Det vil kunne være grunnlag for unntak etter en konkret vurdering, se ovenfor under punkt 1.3. Men det er viktig å presisere at vurderingen skal ta utgangspunkt i hva som utad fremstår som en selvstendig enhet, og ikke med utgangspunkt i hvilke dokumenter det er praktisk eller hensiktsmessig at regnes som organinterne.

Ut fra journaluttrekkene Arbeidstilsynet har oversendt hit, synes det å være få dokumenter som er kategorisert som organinterne. Særlig sett hen til at ombudet har kommet til at ytre etat består av seks selvstendige forvaltningsorganer, ber ombudet likevel tilsynet merke seg at offentleglova § 14 ikke hjemler unntak for korrespondanse mellom enheter som anses som selvstendige forvaltningsorganer.

Ombudet har forstått det slik at seksjon Svartjenesten i avdeling Kommunikasjon og brukerdialog behandler og treffer avgjørelse i førsteinstans i alle innsynssaker sendt til ytre etat. Ombudet gjør oppmerksom på at det etter offentleglova § 29 første ledd er det organet som mottar et innsynskrav, som skal vurdere dette konkret og selvstendig. Så lenge ytre etat ikke kan anses som ett og samme forvaltningsorgan, innebærer dette at Svartjenesten ikke kan behandle alle innsynskrav som kommer til avdelingene i ytre etat. Arbeidstilsynet må sørge for at hver av de selvstendige forvaltningsorganene behandler innsynskrav de mottar i tråd med kravet i loven. Det presiseres også at i de tilfellene der det fremmes krav om innsyn i dokumenter som f.eks. er sendt fra en avdeling til direktoratet, må det vurderes om innsynskravet er innkommet til avdelingen, direktoratet, eller begge steder.

2.3 Om Direktoratet for arbeidstilsynet er overordnet organ etter offentleglova § 32

Arbeidstilsynet har opplyst at direktoratet anses å være nærmeste overordnede organ etter forvaltningsloven § 28, noe som også er nedfelt i arbeidsmiljøloven § 18-6 syvende ledd og i Arbeidstilsynets instrukser. Videre mener tilsynet at hva som anses som overordnet forvaltningsorgan, må være det samme etter forvaltningsloven og offentleglova, og at Direktoratet for arbeidstilsynet er klageorganet etter offentleglova § 32 for avgjørelser truffet i ytre etat.

Sivilombudet er enig i at Arbeidstilsynet består av to forvaltningsnivåer, det vil si en overordnet og en underordnet instans. Som nevnt ovenfor følger det av arbeidsmiljøloven § 18-6 syvende ledd at «Direktoratet for arbeidstilsynet er klageinstans for enkeltvedtak truffet av det lokale arbeidstilsyn». Bestemmelsen er videreført fra tidligere arbeidsmiljølov, og det er ingenting i forarbeidene som peker i retning av at bestemmelsen skal forstås som annet enn å konstatere at overordnet organ og klageorgan er Direktoratet for arbeidstilsynet. Det samme er den mest nærliggende forståelsen av Arbeidsdepartementets instruks.

Sivilombudet har ellers ingen rettslige innvendinger til tilsynets rutine om at innsynskrav i dokumenter opprettet eller mottatt i direktoratet behandles av den respektive avdelingen i medhold av offentleglova § 29, og at klageinstansen vil være Arbeids- og inkluderingsdepartementet etter § 32.

Ombudet påpeker likevel at tilsynets ønske om å fremstå helhetlig utad kan skape et inntrykk av at avstanden mellom over- og underinstansen ikke er tilstrekkelig stor, samt etterlate et inntrykk av en klageordning som ikke innebærer en reell overprøving. Det er viktig for klage¬behandlingens legitimitet at Arbeidstilsynet er oppmerksom på denne problemstillingen, spesielt ved behandlingen av enkeltsaker, og vurderer tiltak for å synliggjøre avstanden som er nødvendig for å opprette tillit til en reell to-instansbehandling i Arbeidstilsynet. Ombudet ber Arbeidstilsynet om å merke seg Forvaltningslovutvalgets synspunkter om at det ikke er mulig å se på enhetene som adskilte organer der det sitter både direktør for klageenheten og direktører for enheter som treffer vedtak i førsteinstans i samme ledergruppe. Ombudet viser også til at hvordan Arbeidstilsynet presenteres på nettsider, i informasjonsmateriell og i brevhoder, vil kunne ha betydning for hvordan enhetene i tilsynet fremstår utad.

3. Arkiv, journal og informasjon på eInnsyn – rettslige utgangspunkter

Hovedregelen er at det er innsynsrett i «[s]aksdokument, journalar og liknande register for organet», se offentleglova § 3. Innsynsretten etter offentleglova gjelder uavhengig av hva som er arkivert eller journalført hos forvaltningsorganet. Imidlertid forutsetter innsynsretten at dokumenter kan identifiseres og gjenfinnes. Offentlige forvaltningsorganers plikt til å ha arkiv og til å føre journal over inngående og utgående dokumenter er derfor en forutsetning for at reglene om innsyn skal oppfylle sin funksjon, se eksempelvis ombudets uttalelse 22. desember 2020 (SOM-2020-1929). I St.meld. nr. 32 (1997–98) er journalen omtalt som «nøkkelen til forvaltningens arkiver», se meldingen kapittel 5.3.1.1.

Journalføringsplikten følger av forskrift om offentlege arkiv (arkivforskriften) § 9 og offentleglova § 10. Plikten omfatter «alle inngåande og utgåande dokument som etter offentleglova § 4 må reknast som saksdokument for organet, dersom dei er eller blir saksbehandla og har verdi som dokumentasjon», jf. forskriften § 9. Organinterne dokumenter etter offentleglova § 14 skal organet registrere i journalen «så langt organet finn det tenleg», se forskriften § 9 første ledd. Det fremgår i den samme bestemmelsen at et offentlig organ kan ha en eller flere journaler for registrering av dokumentene i sakene som opprettes. Etter forskriften § 10 første ledd skal registeringen i journalen gjøre det mulig å identifisere dokumentet. Videre står det:

«i journalen skal følgjande opplysningar vere med:

a.      journalføringsdato,

b.      saks- og dokumentnummer (journalnummer i papirbaserte journalar),

c.       namnet på sendaren eller mottakaren,

d.      opplysningar om saka, innhaldet eller emnet,

e.      dateringa på dokumentet,

f.        klasse etter organets ordning for klassifikasjon, jf. § 5,

g.      ekspedisjons- eller avskrivingsdato og

h.      avskrivingsmåte»

Arkivplikten følger av arkivlova § 6, der det står at «[o]ffentlege organ pliktar å ha arkiv». Denne plikten er mer omfattende enn journalføringsplikten, da alle dokumenter «som vert til som lekk i ei verksemd», skal «vera ordna og innretta slik at dokumenta er tryggja som informasjonskjelder for samtid og ettertid», jf. arkivlova § 6 og § 2 bokstav b. Det er bare dersom et dokument «verken har inngått i saksbehandlinga til organet eller har verdi som dokumentasjon», at arkivering kan unnlates, jf. arkivforskriften § 14 første ledd.

Både journalføringsplikten og arkivplikten påligger det enkelte «organ», jf. arkivlova § 6 og arkivforskriften § 9 første ledd første punktum. Dette innebærer at etter ordlyden skal hvert forvaltningsorgan ha sine egne journaler og sitt eget arkiv. Denne forståelsen har også Arkivverket lagt til grunn, se eksempelvis tilsynsrapport 8. og 9. juni 2022 rettet mot Politidirektoratet der det står:

«Hovedregelen er at hvert organ skal ha et eget arkiv. I politiet er det nå ett felles arkiv for alle organene som er involvert i løsningen.

Organene innen politiet skal ikke ha felles arkiv, med mindre det er snakk om klart definerte deler av arkivet, hvor det er tverrgående funksjoner/prosesser som må håndteres i felles saksbehandlings- og dokumentasjonssystem. Politidirektoratet har ikke dokumentasjon som tyder på dette, og et felles arkiv er her selve løsningen, ikke et tillegg til egne, separate arkiver.»

Alle etatene ombudet har rettet undersøkelser mot, publiserer journalen for hele eller deler av etaten på eInnsyn. Det står i offentlegforskrifta § 6 første ledd at enkelte forvaltningsorganer som fører elektronisk journal, skal gjøre journalen tilgjengelig på Internett. Etter tredje ledd skal innholdet i journalene som blir gjort tilgjengelig på Internett, være i samsvar med arkivforskriften § 10 første ledd tredje punktum bokstavene a til e. Imidlertid er bestemmelsen ikke trådt i kraft.

Sivilombudet har uttalt at dersom et forvaltningsorgan har valgt å benytte eInnsyn for å gjøre postjournalen tilgjengelig for innsyn, så står ikke forvaltningsorganet fritt til å bestemme hva som skal publiseres på eInnsyn. Dersom det finnes saker og dokumenttyper som forvaltningsorganet behandler som ikke fremgår av den offentlige postjournalen, må det som et minimum kreves at forvaltningsorganet tydelig opplyser om dette og gir informasjon om hvordan en kan søke innsyn i forvaltningsorganets fullstendige postjournal, se ombudets uttalelse 16. november 2022 (SOM-2022-3550).

4. Arkiv, journal og informasjon på eInnsyn – korrespondanse innad i Arbeidstilsynet

4.1 Journalføring av korrespondanse mellom enheter innad i tilsynet

Sivilombudet etterspurte skriftlige rutiner for journalføring av korrespondanse mellom enheter innad i etaten. Noe av bakgrunnen for spørsmålet var at ombudet er kjent med at det i stor grad brukes notatsform i sak- og arkivsystemet for korrespondanse mellom enheter innad i etatene. Ved bruk av systemer utenom sak- og arkivsystemet for kommunikasjon mellom ulike forvaltningsorganer, er det videre en kjent fare for at saksdokumenter ikke journalføres, se eksempelvis Riksrevisjonens undersøkelse av arkivering og åpenhet i statlig forvaltning (Dokument 3:10 (2016–2017)). Noe av grunnen til dette kan være at journalføring av e poster, Teams-chatter mv. krever manuelt, og til dels tidkrevende, arbeid fra saksbehandleren.

Etter det ombudet kan se av de oversendte uttrekkene fra journalen til Arbeidstilsynet, brukes både det som kalles «notater med oppfølging» og «notater uten oppfølging» for brevveksling mellom ytre etat og Direktoratet for arbeidstilsynet, og mellom de ulike enhetene i ytre etat. I uttrekket av journalen for november 2022 er det registrert 41 notater med oppfølging og 24 notater uten oppfølging. Ombudet har ikke funnet at det er registrert noen dokumenter som er kategorisert som inngående eller utgående mellom ytre etat og direktoratet i journalen som er publisert på eInnsyn. Totalt er det for den samme perioden registrert 20 849 journalposter på eInnsyn.

Sivilombudet har merket seg Arbeidstilsynets rutiner for opprettelse av notater med oppfølging ved oversendelse av klagesaker og rutinene for journalføring av e-post, SMS og samtaler i Teams. Sett hen til den store aktiviteten Arbeidstilsynet har, mener ombudet likevel at det er sannsynlig at det er saksdokumenter sendt mellom de enkelte forvaltningsorganene i etaten som ikke er journalført slik det er krav om etter arkivforskriften § 9 første ledd. Ombudet minner om at saksdokumenter som er sendt mellom ulike forvaltningsorganer, ikke regnes som organinterne, men som inngående og utgående dokumenter. Dette skal etter arkivforskriften § 9 fremgå av forvaltningsorganenes postjournaler, dersom vilkårene for journalføring for øvrig er oppfylt. Da ombudet har kommet til at Arbeidstilsynet består av flere selvstendige organer også i ytre etat, må Arbeidstilsynet gjennomgå journalføringsrutinene og det bør også undersøkes om det er mulig å sende korrespondanse mellom de ulike forvaltningsorganene i etaten som utgående brev. I forlengelsen av dette må Arbeidstilsynet vurdere om inndelingen av arkivet er i tråd med arkivlova § 6 om at hvert forvaltningsorgan skal ha sitt eget arkiv. Inndelingen av arkivet vil antakelig ha betydning for opprettelsen av saker og registreringen av dokumenter som sendes mellom to selvstendige forvaltningsorgan selv om organene inngår i samme etat.

4.2 Opplysninger i journalen og informasjon på eInnsyn

Sivilombudet registrerer at det etter omorganiseringen av Arbeidstilsynet i januar 2020, ikke lenger er mulig å skille ut enheter i tilsynet i postjournalen som publiseres på eInnsyn. Ut fra journalen på eInnsyn er det heller ikke mulig å identifisere korrespondanse mellom de ulike forvaltningsorganene i tilsynet. Disse dokumentene har ingen informasjon oppført i feltet for «til/fra», og dokumenttypen er angitt til «Internt». Sivilombudet ser at uttrekket av journalen som Arbeidstilsynet har oversendt hit inneholder opplysninger om avsender og mottaker. Noen av journalpostene identifiserer avsender/mottaker ved seksjonsnavn, mens andre ved avdelingsnavn, og atter igjen noen med både seksjons- og avdelingsnavn. Etter ombudets syn må navnet på avsender/mottaker som et minimum inneholde navnet på avsender- og mottakerorganet, jf. arkivforskriften § 10 første ledd bokstav c.

All den tid Arbeidstilsynet benytter eInnsyn til å offentliggjøre journalen sin, er det også uheldig at Arbeidstilsynet – tre år etter omorganiseringen – ennå ikke har fått på plass en inndeling etter forvaltningsorgan på eInnsyn. Det er imidlertid positivt at Arbeidstilsynet er i dialog med Digitaliserings¬direktoratet for å få tilpasset filter for søk fordelt på det enkelte forvaltningsorgan. Ombudet forutsetter at Arbeidstilsynet da også vil få synliggjort avsender/mottaker der et dokument er sendt mellom de ulike forvaltningsorganene i tilsynet. Inntil inndelingen etter forvaltningsorgan og informasjon om avsender/mottaker er synlig i postjournalen på eInnsyn, må tilsynet informere på sine nettsider om mangelen i postjournalen på eInnsyn og at det også informeres om hvordan en kan be om innsyn i postjournalen for det enkelte forvaltningsorganet, jf. offentleglova §§ 3 og 10 første ledd.

Sivilombudet vil sende kopi av denne uttalelsen til Arbeids- og inkluderingsdepartementet og Arkivverket. Ombudet forutsetter at Arbeidstilsynet, i samråd med departementet og Arkivverket, vurderer om Arbeidstilsynets arkiv må organiseres/inndeles på en annen måte enn det gjøres i dag.

Konklusjon

Sivilombudet har ikke innvendinger mot at Arbeidstilsynets standpunkt om at Direktoratet for arbeidstilsynet utgjør et selvstendig forvaltningsorgan etter offentleglova.

Ombudet er imidlertid kommet til at Arbeidstilsynets ytre etat ikke utgjør ett forvaltningsorgan, slik Arbeidstilsynet har redegjort for, men at de seks avdelingene hver utgjør selvstendige forvaltningsorganer.

Ombudet har kommet til at Direktoratet for arbeidstilsynet er nærmeste overordnede forvaltningsorgan og dermed klageinstans etter offentleglova § 32 i innsynssaker som Arbeidstilsynets ytre etat har avgjort i førsteinstans. Det er likevel grunn til å stille spørsmål om Arbeidstilsynet i praksis opptrer fullt i samsvar med forutsetningen om at direktoratet er et annet organ enn enhetene i ytre etat. Blant annet av hensyn til klagebehandlingens legitimitet bør det vurderes tiltak for å sikre og synliggjøre at det er tilstrekkelig avstand mellom førsteinstans og klageinstans.

Ombudet viser til at Arbeidstilsynet, i samråd med Arbeids- og inkluderingsdepartementet, kan vurdere om det bør foretas endringer i organisasjonsstrukturen for å oppnå en annen organinndeling enn den som må legges til grunn i dag. Arbeidstilsynet bør deretter vurdere tiltak for å gjennomføre og i tillegg synliggjøre organisasjonsstrukturen både internt og eksternt.

Som følge av den organiseringen som ombudet har funnet å legge til grunn for ytre etat, er Arbeidstilsynets praksis med at seksjon Svartjenesten besvarer alle innsynskrav i første instans, i strid med offentleglova § 29. Det innebærer også at korrespondanse mellom avdelingene i ytre etat, i utgangspunktet ikke kan unntas som organintern i medhold av offentleglova § 14 første ledd.

Ombudet har også enkelte merknader til Arbeidstilsynets arkiv, journal og informasjon på eInnsyn. Blant annet er det uheldig at den gjeldende organinndelingen i Arbeidstilsynet ikke er implementert på eInnsyn, og at det heller ikke mulig å identifisere korrespondanse mellom de ulike organene i etaten.

Forvaltningens oppfølging

Sivilombudet ba om en orientering om hva Arbeidstilsynet hadde foretatt seg etter ombudets uttalelse. Arbeidstilsynet ga en redegjørelse 8. mars 2024 for hvilke tiltak som var igangsatt og hvilke tiltak som var planlagt for å sikre at tilsynet i praksis både var organisert som, og fremsto som to adskilte forvaltningsorganer. Videre arbeid skulle fortsette etter at ny direktør for Arbeidstilsynet var tiltrådt.

Sivilombudet tok Arbeidstilsynets orientering til etterretning, men påpekte at det er viktig at det videre arbeidet gjøres så snart som mulig etter at ny direktør for tilsynet har tiltrådt.

Saken ble etter dette avsluttet her.