Uttalelse
Sakens bakgrunn og undersøkelsene herfra
På bakgrunn av en konkret klage hit ble Arbeids- og velferdsdirektoratet spurt om det i Nav gjelder særskilte retningslinjer og (prioriterings)rutiner for behandlingen av klager på endringsvedtak til ugunst, når bruker ved en feil ikke har fått forhåndsvarsel om at en tidligere innvilget ytelse vurderes redusert/stoppet. Gitt at slike retningslinjer og rutiner ikke eksisterer, ble direktoratet bedt om å kommentere klagerens oppfatning om at det er et generelt behov for at «vedtaksorganet som unnlot å forhåndsvarsle i første instans», prioriterer behandlingen av slike klager.
Om egen tidsbruk i brukerens klagesak hadde Nav Forvaltning Oslo blant annet skrevet slik til brukers advokat:
«Du anfører … 26 uker som en uakseptabel saksbehandlingstid i denne konkrete klagesaken. Saksbehandlingstiden er så lang på nåværende tidspunkt og vi kan ikke prioritere denne klagesaken foran andre saker som har kommet inn tidligere utfra likhetsprinsippet.»
Brukers advokat mente dette var feil bruk av likhetsprinsippet. Etter hans oppfatning var det forskjellsbehandling at brukers klagesak ikke var blitt prioritert som følge av at hun ikke fikk lovlig forhåndsvarsel før endringsvedtaket til ugunst ble fattet.
I direktoratets svar hit 23. november 2015 het det:
«Nav har ingen særskilte retningslinjer eller prioriteringsrutiner for behandling av klager på endringsvedtak til ugunst, ei heller når forhåndsvarsel ved en feil ikke er sendt. Hovedprinsippet i behandlingen av klagesaker er at eldste sak tas først, uansett grunnlaget for klage. Den eneste rutinen Nav Forvaltning og Nav Klageinstans har som innebærer et avvik fra dette prinsippet, er når Trygderetten opphever det påankede vedtaket, og hjemviser saken til ny behandling. Dersom det kommer ny klage i saken, vil denne prioriteres.
Det er flere grunner til at vi prinsipielt ikke prioriterer enkelte typer klagesaker. For det første ser vi ikke ut fra hvilke kriterier vi skulle prioritere på grunnlag av. I enhver klagesak kan det i utgangspunktet dessverre være gjort feil av Nav som har konsekvens for bruker. Vi ser ikke hvilket formelt grunnlag vi skulle bruke for å skille mellom grupper av mulige feil som grunnlag for prioriteringer. Det vil være krevende, om ikke umulig, på en rettferdig rutinemessig måte å prioritere etter konsekvens for bruker. …Vi kan ikke se hvilket prinsipielt grunnlag vi kan bruke som begrunnelse for rutinemessig å prioritere akkurat klagesakene om unnlatt forhåndsvarsel framfor andre saker.
For det andre vil det å skulle prioritere mellom saker også innebære lengre saksbehandlingstider for brukerne totalt sett. En systematisk prioritering mellom saker vil innebære at vi må legge inn nye oppgaver i saksbehandlingsprosessene. Disse nye oppgavene vil altså bidra til lengre saksbehandlingstider.
Vi har som nevnt bare en rutine som representerer et unntak fra prinsippet om eldste sak først, den rutinen som gjelder hjemviste saker fra Trygderetten som ankes på nytt. Dette unntaket begrunner vi med at dette er saker som allerede har gått flere runder hos oss og vært i Trygderetten over lengre tid. Det er også få saker det er tale om, og det påvirker ikke de samlede saksbehandlingstidene nevneverdig å prioritere akkurat disse.»
Brukers advokat kom tilbake til saken i brev hit 9. desember 2015, og bemerket blant annet:
«Vel bedriver NAV masseforvaltning, men unnlatelse av å ta individuelle hensyn når forhåndsvarsling klart er unnlatt, undergraver rettssikkerheten og likebehandling av NAVs brukere – ikke det motsatte. Det må kunne settes noen grenser for urimelige konsekvenser av masseforvaltningsprinsipper, særlig når borgere fratas ytelser. …
Spørsmålet om forhåndsvarsling har også en side mot spørsmålet om saksopplysning og om veiledning, jf. fv1. §§ 11 og 17. Ved å unnlate forhåndsvarsling har NAV heller ikke veiledet brukeren om behovet for supplerende anførsler og bevis fordi det er fare for en endring til ugunst, eller gjort sitt for å opplyse saken ved å be brukeren om supplerende opplysninger fordi omgjøring er aktuelt. Dette er langt på vei flere sider av samme sak, og som har til felles at endringer av forvaltningsvedtak til ugunst i utgangspunktet ikke skal kunne skje uten adekvat varsling, saksgrunnlag og utredning.»
Ombudsmannens syn på saken
Navs hovedprinsipp ved klagebehandlingen er å ta eldste sak først. Det kan ombudsmannen ta til etterretning. Som Arbeids- og velferdsdirektoratet påpeker, har det generelt sett positiv effekt på Navs tidsbruk ved klagebehandlingen ikke å prioritere mellom saker. Men også for Navs klagesaksbehandling gjelder at den praktiske anvendelsen av saksbehandlingsprinsippene ikke må få konsekvenser som er i strid med god forvaltningsskikk og likhetsprinsippet. Høyesterett har lagt til grunn at god forvaltningsskikk kan tilsi at likhetsprinsippet fravikes ved at en sak prioriteres så lenge det ikke vil ha uheldige konsekvenser for fremdriften av andre saker, jf. Rt. 2006 s. 1519 premiss 38. Selv om dommen gjaldt en konkret og spesiell sak, bygger den på at ikke bare enkeltsaker, men også sakstyper skal prioriteres der tilstrekkelig tungtveiende reelle hensyn tilsier det.
Sendes ikke forhåndsvarsel når bruker har krav på det, jf. folketrygdloven § 21-1 jf. forvaltningsloven § 16, er det som regel en alvorlig saksbehandlingsfeil. Kontradiksjon er viktig dels for å sikre riktig og hensiktsmessig avgjørelse, og dels for at bruker skal oppleve seg å være hørt. Unnlatt forhåndsvarsel gjør derfor at den rettsikkerhet bruker har lovmessig krav på, svikter på helt vesentlige punkter. Uten forhåndsvarsel har ikke bruker mulighet til å avdekke og få korrigert eventuelle feil i Navs faktagrunnlag eller Navs vurdering av fakta i saken før endringsvedtak til ugunst fattes. Unnlatt forhåndsvarsel fratar også bruker tid til å forberede seg på og innrette seg etter endringsvedtaket før det foreligger. God forvaltningsskikk tilsier at Nav strekker seg langt for å minimalisere disse konsekvensene av at forhåndsvarsel ikke er sendt. Den naturlige og mest nærliggende måten å gjøre det på, er ved raskest mulig behandling av brukers klage på endringsvedtaket.
Navs Forvaltnings gjeldende praksis, å ta eldste klagesak først, også når det gjelder klager på endringsvedtak fattet uten lovlig forhåndsvarsel, synes derfor å bryte med god forvaltningsskikk. Så fremt en prioritering ikke har betydelig negative konsekvenser for andre klagesaker, bør denne praksisen derfor endres, eller i det minste modereres, slik at ikke kun saker opprinnelig hjemvist fra Trygderetten, eller Nav Klageinstans, prioriteres ved klagebehandlingen, men også klager på endringsvedtak fattet uten lovlig forhåndsvarsel. For ordens skyld vises til direktoratets brev til ombudsmannen 9. september 2015 i sak 2014-886 (direktoratets saksnummer 15/4423) der det uttrykkelig fremgår at Navs prioriteringsrutine for hjemviste saker gjelder saker hjemvist til ny behandling både fra Trygderetten og fra Nav Klageinstans.
Om gjeldende rutine for prioritering av klager i opprinnelig hjemviste saker skriver direktoratet i brevet 23. november 2015 hit blant annet: «Det er også få saker det er tale om, og det påvirker ikke de samlede saksbehandlingstidene nevneverdig å prioritere akkurat disse.» Det vil overraske ombudsmannen hvis ikke antall klager på endringsvedtak fattet uten lovlig forhåndsvarsel er langt færre enn klagene knyttet til opprinnelig hjemviste saker. Tar ombudsmannen feil, fordi det relativt ofte skjer at endringsvedtak fattes uten at det er gitt lovlig forhåndsvarsel, tilsier det at det iverksettes tiltak for at saksbehandlingsrutinene i Nav umiddelbart forbedres og innskjerpes på dette punktet.
Oppsummering
God forvaltningsskikk tilsier at Nav strekker seg langt for å minimalisere konsekvensene av at forhåndsvarsel ikke er gitt. Det kan best gjøres ved raskest mulig behandling av brukers klage på endringsvedtaket. Klager på endringsvedtak fattet uten lovlig forhåndsvarsel bør derfor prioriteres ved Nav Forvaltnings klagesaksbehandling.
Ombudsmannen ber om å bli orientert om hvordan Arbeids- og velferdsdirektoratet følger opp anmodningen ovenfor.