Avsluttande brev – saksbehandlinga ved plan- og utbyggingsavdelinga i Fjell kommune
«I brev 3. oktober 2012 tok eg på eige initiativ opp visse forhold ved plan- og byggjesaksbehandlinga i Fjell kommune.
Bakgrunnen for dette var at kontoret mitt hadde motteke fleire klagar på saksbehandlinga i plan- og utbyggingsavdelinga, særleg knytt til lang saksbehandlingstid og manglande svar når ein tok kontakt. Konstituert fagsjef ved avdelinga bekrefta per telefon til saksbehandlaren ved kontoret mitt at den gjennomsnittlege saksbehandlingstida ved førebuande klagebehandling i kommunen låg på mellom 16 og 18 månader. Vidare kom det fram at kommunen normalt ikkje set fristar for saksbehandlinga i svarbrev, og at det ikkje blir gitt estimat på forventa saksbehandlingstid. Det blei opplyst at informasjon om saksgangen i hovudsak blei formidla som følgje av munnlege førespurnader frå søkjarar og klagarar til avdelinga sin vakttelefon, og at det normalt ikkje blei sendt ut forseinkingsbrev i tilfelle der saksbehandlingstida avvik frå lovfesta fristar.
Fjell kommune blei på denne bakgrunnen bedd om å gi ei oversikt over gjennomsnittleg saksbehandlingstid og restansar for plan- og utbyggingsavdelinga og å gjere greie for kva rutinar kommunen har for mellom anna utsending av førebels svar og forseinkingsbrev.
Kommunen svarte på spørsmåla frå ombodsmannen i brev 5. november 2012. På bakgrunn av utgreiinga frå kommunen og den oversende dokumentasjonen blei det stilt oppfølgingsspørsmål 21. desember 2012, som kommunen svarte på 7. januar 2013.
Eg vil i det følgjande gi att hovudinnhaldet i forklaringa til kommunen og mine synspunkt knytte til både saksbehandlingstid og rutinane for førebels svar og forseinkingsbrev.
Saksbehandlingstid
Kommunen blei bedd om å sende over statistikk for andre halvår 2011 og heile 2012 for samla gjennomsnittleg saksbehandlingstid, og restansar, knytt til plan- og bygningslova 27. juni 2008 nr. 71 (pbl.) § 21-7 første, andre og tredje ledd, byggjesaksforskrifta 26. mars 2010 nr. 488 § 7-1 første ledd bokstav b og bokstav d, og søknad om løyve etter pbl. §§ 20-1 og 20-2 som krev dispensasjon frå plan og søknad om dispensasjon utan søknad om byggjeløyve.
Fjell kommune har sendt over den etterspurde statistikken og skreiv følgjande om saksbehandlingstida:
«Som ombudsmannen vil sjå av statistikken held kommunen seg godt innanfor dei tidsfristar som gjeld, med unntak for førebuande handsaming av klagsaker. Dette er ei medviten prioritering frå kommunen si side, ved at ein har prioritert å ha kort handsamingstid for byggesaker etter pbl §§ 20-1 og 20.3. Ansvarleg politisk komité; komité for plan og utvikling, er orientert om denne prioriteringa og har ikkje hatt merknader til denne. Dette er likevel ikkje noko orsaking for at sakshandsamingstida for klagesaker er så lang som den er.
…
Fjell kommune tek sikte på å gå gjennom rutinar for klagehandsaming og vil målretta nytta m.a. overtid for å kome à jour når det gjeld å få ned sakshandsamingstida for klagesaker. Kommunen reknar med å vere à jour med klagesakshandsaminga i løpet av 1. halvår 2013.»
Forvaltningsorganet skal førebu og avgjere saka utan ugrunna opphald, jf. forvaltningslova 10. februar 1967 § 11a første ledd. For plan- og byggjesaker er det eigne reglar om saksbehandlingstid i plan- og bygningslova og byggjesaksforskrifta.
Kommunen skal førebu klagar og sende dei over til klageinstansen seinast innan 8 veker, jf. byggjesaksforskrifta § 7-1 bokstav d. I den oversende statistikken blei den gjennomsnittlege saksbehandlingstida for klagesaker oppgitt å vere 10 månader i andre halvår 2011 og 15 månader i 2012.
Behandlingstida for klagesaker låg etter dette vesentleg over fristen som er fastsett i forskrift. Tala viser elles at saksbehandlingstida er aukande for alle sakstypane.
Fjell kommune har erkjent at behandlingstida for klagesakene er for lang, og har skissert visse tiltak for å få ned saksbehandlingstida. Kommunen har etter det som er opplyst, ei målsetjing om å vere à jour i løpet av første halvår 2013.
Eg føreset at Fjell kommune følgjer opp denne målsetjinga.
Førebels svar
Fjell kommune blei i brevet 3. oktober 2012 spurd om kva rutinar kommunen hadde for å sende ut førebels svar, og forklarte seg slik:
«I dei saker der det er manglar vert det sendt ut førebels melding snarast mogleg og seinast innan 3-4 veker avhengig av sakstype. Dersom søknaden er avhengig av dispensasjon, vert lengste forventa behandlingstid for søknad oppgjeve i månader. Sjå vedlagt mal for førebels melding.
…
Ved klage vert det sendt ut eit brev med stadfesting av motteke klage. Klagen vert også oversendt eventuelle partar i saka til uttale før klagesaka vert førebudd.»
På bakgrunn av svaret frå kommunen blei kommunen i brev 21. desember 2012 spurd om kva som var bakgrunnen for at det i førebelse svar frå kommunen i klagesaker ikkje blir oppgitt når det kan ventast endeleg svar, og om kommunen har vurdert å endre på rutinane sine her.
I svar 7. januar 2013 skreiv kommunen mellom anna følgjande:
«Vi har svært stor saksmengde, og det er vanskeleg alt ved mottak av ei klage å sei noko sikkert om når klagen vil verte handsama. Svarbrevet til klagar har difor til no vore utforma slik at det ikkje vert gjeve konkrete opplysningar når endeleg svar kan ventast. Dette meiner vi er i tråd med forvaltningslova § 11a andre ledd der det går fram at ein i førebels svar så vidt mogleg* skal oppgje når det kan ventast svar. *(vår utheving).
Vi vil likevel gå gjennom rutinane våre og eventuelt endre på svarbrev til klagar når vi er kome meir àjour med klagesakshandsaminga i løpet av 1. halvår 2013. Dette saman med endra rutinar for utsending av forseinkingsbrev meiner vi vil gje informasjon til klagar i samsvar med forvaltningslova sine krav.»
Eg forstår forklaringa frå kommunen slik at det i klagesaker ikkje blir oppgitt når ein kan vente svar, og at årsaka til det er at det er vanskeleg å vite på førehand kor tidkrevjande den førebuande klagebehandlinga blir. Fjell kommune har lagt til grunn at desse rutinane er i tråd med forvaltningslova.
Krava i forvaltningslova til førebels svar er oppgitt i § 11a andre og tredje ledd:
«Dersom det må ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares, skal det forvaltningsorganet som mottok henvendelsen, snarest mulig gi et foreløpig svar. I svaret skal det gjøres rede for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere, og såvidt mulig angis når svar kan ventes. Foreløpig svar kan unnlates dersom det må anses som åpenbart unødvendig.
I saker som gjelder enkeltvedtak, skal det gis foreløpig svar etter annet ledd dersom en henvendelse ikke kan besvares i løpet av en måned etter at den er mottatt.»
Det følgjer av andre ledd andre punktum i føresegna at førebels svar i utgangspunktet skal angi forventa saksbehandlingstid. Dette er ikkje absolutt – plikta gjeld «såvidt mulig». Innhaldet i denne kvalifikasjonen blei klargjort nærmare av Justis- og politidepartementet i Ot.prp. nr. 75 (1993–1994) s. 60:
«Etter andre ledd andre punktum skal det foreløpige svar redegjøre for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere, og så vidt mulig angi når svar kan ventes. … Dersom det skjer en flerinstansbehandling, vil det være naturlig å gi en orientering om saksgangen og hvilke instanser som skal behandle saken. Det vil i slike tilfeller kunne være vanskelig for den instans som først behandler saken, å gi et anslag over saksbehandlingstiden. Departementet vil her peke på at det ikke gjelder en ubetinget plikt til å angi et bestemt tidspunkt, idet det etter utkastet ’såvidt mulig’ skal angis når svar kan ventes. I den grad saksbehandlingstiden er usikker, bør forvaltningsorganet ta de nødvendige forbehold. Men bare helt unntaksvis kan en tidsangivelse helt utelates.» (Mi utheving)
I ombodsmannssaka som blei referert i ombodsmannen si årsmelding for 1996 s. 56 (Somb-1996-10), uttalte eg mellom anna dette om innhaldet i førebels svar:
«Jeg har forståelse for at det kan være vanskelig å angi hvor lang tid det vil ta å behandle en sak før man har tatt stilling til hvilke saksbehandlingsskritt som er nødvendige for behandlingen av saken. Jeg antar imidlertid at saksbehandler foretar en foreløpig gjennomgang av saken når den kommer inn til Helsetilsynet, og at man ved denne gjennomgangen vil kunne gjøre seg opp en mening om hvilke undersøkelser som kreves og hvor mye tid dette normalt vil ta.
…
Som Helsetilsynet påpeker, er det ikke et absolutt krav om å angi når svar kan ventes ved utsendelse av foreløpig svar, jf. at det ’såvidt mulig’ skal gis opplysninger om dette. Lovens ordlyd og god forvaltningsskikk tilsier imidlertid at forvaltningen i den enkelte sak tar stilling til om det er mulig å angi forventet saksbehandlingstid i det foreløpige svaret. Dersom det senere viser seg at saksbehandlingstiden går ut over det angitte, f.eks. fordi man må foreta uforutsette undersøkelser, kan klageren orienteres om dette ved en forsinkelsesmelding.» (Mi utheving)
I enkelte tilfelle kan det gjerast unntak frå kravet om å angi «når svar kan ventes» i førebelse svar. Det er likevel i strid med alminnelege prinsipp for god forvaltningsskikk og dei føresetnader og omsyn forvaltingslova § 11a byggjer på, å unnlate å opplyse om når endeleg svar kan ventast i førebelse svar for ein kategori saker. Forvaltninga må konkret vurdere om ein etter lova har høve til å unnlate å angi forventa saksbehandlingstid i kvar enkelt sak. Uvisse knytt til berekninga av forventa behandlingstid bør handterast ved utsending av forseinkingsbrev.
Eg ber på denne bakgrunn om at kommunen endrar på rutinane sine, slik at det også i klagesakene blir oppgitt når det kan ventast svar.
Forseinkingsbrev
På spørsmålet frå ombodsmannen om rutinane for å sende ut forseinkingsbrev svarte kommunen slik:
«Utsending av forseinkingsbrev har kommunen til no ikkje hatt spesiell rutine for, men dersom klagar eller søkjar vender seg til kommunen med spørsmål kring sakshandsamingstida for klagen, vert det gjeven ei orientering om når ein kan vente seg ei avgjerd. Kommunen ser at dette ikkje er godt nok og vil no etablere rutinar for utsending av forseinkingsbrev.»
Kommunen har erkjent at den noverande praksisen ikkje oppfyller forvaltningsrettslege krav, og har gitt uttrykk for at det vil bli etablert rutinar for å sende ut forseinkingsbrev.
Eg føreset derfor at kommunen no etablerer rutinar for å sende ut forseinkingsbrev i dei tilfella der det blir klart at den forventa saksbehandlingstida kjem til å bli overskriden.
Konklusjon
Den gjennomsnittlege behandlingstida for klagesaker ved plan- og utbyggingsavdelinga i Fjell kommune ligg vesentleg over fristen som er fastsett i byggjesaksforskrifta. Eg føreset at kommunen følgjer opp målsetjinga si om å få saksbehandlingstida ned innan utgangen av første halvår 2013. Kommunen må vidare endre rutinane sine, slik at det også i klagesakene blir oppgitt når det kan ventast svar, og det må etablerast rutinar for utsending av forseinkingsbrev. Eg ber om å bli halden orientert i det vidare og ser fram til å få ei utgreiing frå kommunen om gjennomsnittleg saksbehandlingstid og endring av rutinar innan 1. august 2013.»