• Forside
  • Uttalelser
  • Oppfølging av uttalelse – innsyn i klagesak om innføring i Sametingets valgmanntall

Oppfølging av uttalelse – innsyn i klagesak om innføring i Sametingets valgmanntall

Det vises til tidligere korrespondanse i saken, sist brev 18. mars 2024 herfra.

Sametingsrådet vurderte saken på nytt 20. desember 2023. I den nye vurderingen fastholdt Sametingsrådet at det ikke skal gis innsyn i opplysningen om at noen har blitt eller har begjært seg innført i Sametingets valgmanntall.

Etter en gjennomgang av Sametingsrådets nye vurdering holder ombudet fast ved standpunktet som kom til uttrykk i uttalelsen 23. november 2023 (SOM-2023-2552).

Sivilombudets rolle

Sametingsrådet har på enkelte punkter valgt å ikke følge ombudets uttalelse. Stortinget har gitt klare føringer om hvordan forvaltningen skal forholde seg ved uenighet med ombudet om tolkningen av lovbestemmelser. I forarbeidene til sivilombudsloven understrekes det at det generelt forventes at forvaltningen retter seg etter ombudets syn, se blant annet Innst. 409 L (2020–2021) s. 39:

«Komiteen vil understreke at det er en klar forventning fra Stortingets side om at forvaltningen retter seg etter ombudets uttalelser. Dette er en grunnleggende forutsetning for den parlamentarisk forankrede forvaltningskontrollen, også der forvaltningen er uenig med ombudet.»

Det samme synet har vært fulgt i Stortingets kontroll- og forvaltningspraksis knyttet til den tidligere sivilombudsmannsloven, se Innst. 376 376 S (2015-2016) s. 9.

I lovens forarbeider forutsettes det altså at forvaltningen i alminnelighet skal «godta og bøye seg for» ombudets syn. I dette ligger det en forutsetning om at Sametingsrådet og andre forvaltningsorganer skal legge ombudets syn på gjeldende rett til grunn – også i tilfeller hvor man er uenig med ombudet.

Begrunnelsen i Sametingsrådets nye vedtak er vesentlig utbygget både fra begrunnelsen i det opprinnelige vedtaket og Sametingsrådets svar da ombudet undersøkte saken. Det er uheldig om vesentlige deler av forvaltningens begrunnelse ikke gis før ombudet skriver en uttalelse.

Sametingsrådets vurdering av taushetsplikt for «noens personlige forhold» – innføring i Sametingets valgmanntall

Betydningen av folkeregisterloven og dennes forarbeider

Sametingsrådet har i sitt nye vedtak i stor grad vist til folkeregisterloven og forarbeidene til denne loven som grunnlag for sin tolkning av hva som er «noens personlige forhold» etter forvaltningsloven § 13 nr. 1. Etter folkeregisterloven § 9-1 har «[e]nhver som behandler personopplysninger etter denne lov» taushetsplikt om det han eller hun får kjennskap til i sitt arbeid. Tilknytning til Sametingets valgmanntall og samiske språk kan registreres i Folkeregisteret, se § 3-1 første ledd bokstav p og q og vil dermed være omfattet av taushetsplikten ved behandling etter folkeregisterloven.

Taushetsplikten etter folkeregisterloven gjelder imidlertid ikke i forvaltningen generelt, men ved behandling «etter denne lov». Når en opplysning – som her – behandles i forvaltningen utenfor Folkeregisteret, vil dette reguleres av taushetsplikten i forvaltningsloven og eventuelt annen spesiallovgivning – ikke av folkeregisterloven.

Sametingsrådet mener imidlertid at fordi tilknytning til Sametingets valgmanntall er taushetsbelagt etter folkeregisterloven, er opplysningen også omfattet av taushetsplikten om «noens personlige forhold» i forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. Ifølge Sametingsrådet må forarbeidene til folkeregisterloven forstås slik at «[d]epartementet harmoniserer hva som er taushetsbelagte opplysninger i folkeregisterloven og forvaltningsloven». Sametingsrådet viser til Prop. L (2015-2016) kapittel 164:

«[…]Departementet mener det må være mest mulig klare regler om hvilke opplysninger som er taushetsbelagt og hvilke som ikke er det. Videre bør reglene om utlevering av opplysninger fra Folkeregisteret korrespondere med reglene om taushetsplikt, slik at ikke taushetsplikten uthules gjennom bestemmelser om innsyn og utlevering av opplysninger. Utlevering av opplysninger fra Folkeregisteret omtales i eget punkt nedenfor.

På bakgrunn av dette foreslår departementet at lovens utgangspunkt skal være at det er taushetsplikt om opplysningene i Folkeregisteret, og at det angis i loven hvilke opplysninger som ikke skal være underlagt taushetsplikt.»

Ombudet er uenig i at forarbeidene må forstås slik Sametingsrådet har anført. Hensynet bak forarbeidenes formuleringer synes å være å forsikre seg om at innsyn i Folkeregisteret ikke vil uthule reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven og annet regelverk. Disse uttalelsene i forarbeidene til folkeregisterloven gir ikke uttrykk for hvordan departementet forstår forvaltningsloven, men hvordan de ønsker at folkeregisterlovens bestemmelser om taushetsplikt skal være.

Forarbeidene det vises til er dessuten laget i forbindelse med utarbeidelsen av ny folkeregisterlov og har derfor først og fremst betydning for tolkningen av denne loven. Der forarbeidene eventuelt gir uttrykk for synspunkter om tolkningen av andre lover, som forvaltningsloven, er de å forstå som etterarbeider og rettsoppfatninger og vil derfor ha vesentlig mindre vekt som rettskilder. For at etterarbeider og rettsoppfatninger skal få avgjørende betydning for tolkningen, bør det som regel i det minste fremgå klart og entydig at uttalelsene er ment å gjelde forståelsen av en annen lov.

Sametingsrådet har også vist til Prop. 164 L (2015-2016) kapittel 16.4 avsnitt 7:

«Opplysning om en persons statsborgerskap er i dag taushetsbelagt etter folkeregisterloven, men ikke etter forvaltningsloven. Departementet foreslår derfor at opplysning om statsborgerskap ikke underlegges taushetsplikt i utkast til ny folkeregisterlov. […]»

Avsnittet gir uttrykk for at departementet ved fastsettingen av hva som skal være taushetsbelagt etter folkeregisterloven har lagt vekt på hvilke opplysninger som er taushetsbelagt etter forvaltningsloven. Dette kan ikke tolkes som et uttrykk for at forvaltningslovens taushetspliktregler generelt skal tolkes i samsvar med folkeregisterloven. Departementets formuleringer i avsnitt 7 og 10 om hvorvidt fødested og sivilstand skal være taushetsbelagt etter folkeregisterloven, må forstås på samme måte.

Noe av informasjonen som er taushetsbelagt etter folkeregisterloven, er dessuten neppe taushetsbelagt etter forvaltningsloven, som elektronisk kontaktinformasjon, inkludert e-postadresse, jf. folkeregisterloven § 3-1 første ledd bokstav e, jf. § 9-1. Alene av den grunn er det vanskelig å legge vesentlig vekt på formuleringen om harmonisering som et argument for at «tilknytning til Sametingets valgmanntall» og «samisk språk» er taushetsbelagt etter forvaltningsloven.

Sametingsrådet har videre gjort gjeldende at fordi tilknytning til valgmanntallet er taushetsbelagt etter folkeregisterloven, innebærer offentleglova § 13 første ledd at opplysningen uansett skal unntas fra innsyn.

Etter ombudets syn må det her få betydning at det er forvaltningsloven og ikke folkeregisterloven som regulerer Sametingets behandling av opplysninger som inngår i valgmanntallet. Til sammenligning kan Justisdepartementets lovavdelings uttalelse 12. januar 2015 (JDLOV-2014-8529) nevnes. Uttalelsen omhandlet hvorvidt forvaltningen må anses bundet av en lovbestemt taushetsplikt som ikke gjelder for de ansatte i forvaltningsorganet. Saken gjaldt krav om innsyn i advokatråd til en kommune. Spørsmålet var om advokatens lovbestemte taushetsplikt smittet over på forvaltningen, slik at kommunen kunne avslå innsynskravet i medhold av offentleglova § 13 første ledd. Lovavdelingen kom til at advokatrådene ikke var underlagt taushetsplikt i forvaltningen ved krav om innsyn etter offentleglova.

Ombudets mener tilsvarende må gjelde her. Det er rekkevidden av forvaltningslovens bestemmelse om taushetsplikt som må vurderes opp mot de opplysninger det gjelder og i den sammenheng opplysningene finnes. Det er derfor ikke dekkende når Sametingsrådet viser til folkeregisterloven § 9-1 og offentleglova § 13 om at «[o]pplysningar som er underlagte teieplikt i lov eller i medhald av lov, er unnatekne frå innsyn». Det avgjørende i denne saken er om opplysningene er «noens personlige forhold» etter forvaltningsloven § 13.

Betydningen av forskriftsreguleringen av tilgangen til eksemplarer av manntallet som sådan

Sametingsrådet har videre vist til forskrift om valg til Sametinget §§ 12 og 81, som gjelder henholdsvis tilgang til valgmanntalleksemplarer og tilgang til manntallet og det øvrige materiellet. Av § 12 nr. 3 følger det at valgmanntallsavskrifter, og eventuelt annet materiell som bygger på valgmanntallet, bare kan brukes til politiske formål og skal ikke overlates utenforstående med mindre formålet er politisk bearbeiding. Etter nr. 4 skal Sametinget holde oversikt over utleverte valgmanntallseksemplarer og se til at alle blir levert tilbake til Sametinget eller makuleres innen seks måneder etter valget. Videre bestemmer § 81 nr. 1 at om ikke annet følger av bestemmelser i lov eller forskrift, kan tilgang til eller avskrift av manntallet bare utleveres til offentlig ansatte når det er nødvendig av hensyn til tjenesten, forskere i vitenskapelig øyemed når det foreligger samtykke fra Sametinget eller til andre når det foreligger samtykke fra Sametinget. Sametingsrådet hevder at innsyn i valgmanntallet etter offentleglova vil uthule § 12 og § 81.

I denne saken er det imidlertid ikke bedt om innsyn i valgmanntallet som sådan, men i klagesaker om innføring i manntallet. Spørsmålet er om det at noen er eller har begjært seg innført i manntallet er underlagt taushetsplikt. Forskriften § 12 og § 81 gjelder etter sin ordlyd tilgang til eksemplarer av valgmateriell og hele valgmanntallet. De omhandler ikke taushetsplikt til opplysninger som fremgår av valgmanntallet. Ombudet kan ikke se at ordlyden gir støtte til Sametingsrådets tolkning av bestemmelsene.

Det er ikke forarbeider til forskriften som kan gi veiledning ved forståelsen av bestemmelsene, men det vil kunne gi veiledning å se hen til hvordan tilsvarende bestemmelser i valgloven er forstått. Forskriften § 12 har en tilsvarende bestemmelse i valgforskriften § 3. Forskriften § 81 har en tilsvarende bestemmelse i valgloven § 15-3, og bestemmelsene er nær likelydende. Valgloven § 15-3 er nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 45 (2001-2002) s. 284, der det heter:

«Bestemmelsen er delvis ny og fastslår at alt valgmateriell som hovedregel skal være unntatt fra offentlighet. Bestemmelsen bygger på gjeldende rett og praksis. Gjeldende bestemmelser i valgloven om oppbevaring av brukte stemmesedler, har vært tolket slik at disse er unntatt fra offentlighet. Det fremgår nå av valgloven at alt valgmateriell som velgerne har brukt under stemmegivningen, det vil si valgkort, stemmesedler, omslagskonvolutter og eventuelt andre ting, ikke er offentlige dokumenter etter offentlighetsloven.»

Heller ikke formuleringene i forarbeidene gir støtte til at valgloven § 15-3 skal forstås som om den innebærer taushetsplikt for opplysningene som fremgår av det ordinære valgmanntallet, inkludert valgmanntallet til Stortinget.

Av valgmanntallet til Stortinget fremgår det blant annet opplysninger om statsborgerskap, se valgloven § 2-1, men valgloven kan ikke leses slik at opplysninger om statsborgerforhold av den grunn blir omfattet av taushetsplikten. Det følger uttrykkelig av forvaltningsloven § 13 andre ledd at statsborgerforhold ikke er «personlige forhold» i forvaltningsloven § 13s forstand. Også på den bakgrunn er det vanskelig å se at forskrift om valg til Sametinget § 12 og § 81 innebærer at opplysningen om at noen er eller har begjært seg innført i Sametingets valgmanntall er underlagt taushetsplikt.

Ombudet viser også til at forskrift om valg til Sametinget har en egen bestemmelse om taushetsplikt i § 82, der det fremgår at forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt gjelder tilsvarende ved sametingsvalget (se tilsvarende for valgloven § 15-4). Bestemmelsen ville ha vært overflødig dersom taushetsplikten allerede fulgte av en antitetisk tolkning av § 81.

På bakgrunn av dette mener ombudet forskriftens §§ 12 og 81 ikke kan tolkes slik at de medfører taushetsplikt om opplysningene som fremgår av valgmanntallet. Bestemmelsene vil derimot være relevante der noen ber om tilgang til eller avskrift av manntallet som sådan, men ikke der det, slik som i denne saken, er bedt om innsyn i enkeltopplysinger som fremgår av manntallet.

Betydningen av forskriftens regulering av utlegging av valgmanntallet til offentlig ettersyn

Sametingsrådet viser til at bestemmelsen i forskriftens § 8 om utlegging av Sametingets valgmanntall er knyttet til § 9 om retting og oppdatering av Sametingets valgmanntall. At valgmanntallet er lagt ut frem til valgdagen annethvert år, innebærer at utleggingen er motivert av at valgmanntallet skal være mest mulig korrekt, og at det ikke hovedsakelig er begrunnet ut fra hensynet til allmennhetens behov. Sametingsrådets formulering åpner for at det delvis kan være begrunnet med allmennhetens behov for innsyn, men det avgjørende i denne saken er uansett at, uavhengig av formålet bak forskriften, vil allmennheten ha en legitim interesse i hvordan bestemmelsene om valg til et folkevalgt organ praktiseres. Vi viser her til uttalelsen. Selv om hensikten i utgangspunktet hovedsakelig har vært at valgmanntallet skal være mest mulig korrekt, vil utleggingen i seg selv medføre at opplysningene ikke er taushetsbelagt informasjon med preg av å være gitt i et betroelsesforhold, se begrunnelsen i uttalelsen.

Sametingsrådet viser også til at departementet ved utformingen av forskriften tok et bevisst valg ved at valgmanntallet ikke skal ligge ute til ettersyn uten tidsavgrensning, og at bestemmelsen derfor må tolkes antitetisk. Bestemmelsen om utlegging av valgmanntallet gjelder utlegging på eget initiativ, uten at noen har bedt om innsyn. Denne saken gjelder retten til innsyn i enkeltopplysninger etter krav fra en borger. Det er andre hensyn som gjør seg gjeldende ved utlegging for allmenheten av store mengder data, slik det gjøres ved utlegging av valgmanntallet etter forskriften. Ombudet ser ikke at det er rettslig grunnlag for den antitetiske tolkningen fra Sametingsrådet.

Oppsummering

Reguleringen av taushetsplikt etter folkeregisterloven gir ikke grunn til en annen tolkning av offentleglova og forvaltningsloven enn den ombudet la til grunn i uttalelsen 23. november 2023. Heller ikke forskrift om valg til Sametinget §§ 12 og 81 gir grunn til en annen forståelse av hvilke opplysninger som er omfattet av taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13, og det er ikke grunnlag for å tolke utleggingen av valgmanntallet til offentlig ettersyn etter § 8 antitetisk, på en slik måte at den innebærer taushetsplikt for opplysningene som fremgår av valgmanntallet. Ombudet fastholder derfor sitt syn om at opplysningene i valgmanntallet som er lagt ut til offentlig ettersyn etter forskrift om valg til Sametinget § 8 ikke er omfattet av taushetsplikten.

På bakgrunn av dette bes Sametingsrådet om å behandle saken på nytt innen 22. april 2024.