Hamarøy kommune ga tillatelse til oppføring av bolighus på X. Området eiendommen ligger er i kommuneplanen avsatt til LNF-formål. Eieren av Y, A, påklaget kommunens vedtak. Fylkesmannen i Nordland stadfestet kommunens tillatelse.
I vedtaket skrev fylkesmannen blant annet:
«Spørsmålet er om tiltaket, oppføring av en ny bolig, er i tråd med LNF-formålet i arealplanen. I så fall trenges ikke dispensasjon.
Våningshus, kårbolig inngår i landbruksbegrepet (LNF) hvis bygningen er nødvendig av hensyn til driften av garden. Fylkesmannen legger til grunn kommunens vurdering av at det i dette tilfellet er snakk om å føre opp et våningshus nummer 2 på en eksisterende landbrukseiendom og at gården er i drift og fortsatt skal drives. Det er Fylkesmannens vurdering at tiltaket dermed er i overenstemmelse med kommuneplanen og kan tillates.»
A klaget til ombudsmannen. Hun anførte blant annet at fylkesmannen ikke i tilstrekkelig grad hadde vurdert om tiltaket var i tråd med arealformålet i kommuneplanen.
Undersøkelsene herfra
Ombudsmannen besluttet å undersøke saken nærmere, og ba fylkesmannen blant annet redegjøre for om tiltakets forhold til LNF-formålet var tilstrekkelig utredet etter forvaltningsloven 10. februar 1967 (fvl.) § 33 femte ledd, jf. § 17 første ledd. Til dette svarte fylkesmannen blant annet:
«I ettertid ser vi at det med fordel skulle vært innhentet landbruksfaglig uttalelse i saken fra landbrukssjefen i kommunen og eventuelt fra Fylkesmannens landbruksavdeling. Saken har imidlertid vært drøftet internt med Fylkesmannens landbruksavdeling; Det kom ikke fram synspunkter som gjorde det nødvendig med ytterligere utredning. Vi mener saken er tilstrekkelig utredet mht det Fylkesmannen har tillagt avgjørende vekt i denne saken, jf. [svaret nedenfor]».
Ombudsmannen spurte også om fylkesmannen hadde lagt til grunn riktig vurderingstema. Bakgrunnen for spørsmålet var at fylkesmannen i vedtaket la til grunn at siden «det er snakk om å føre opp et våningshus nummer 2 på en eksisterende landbrukseiendom» hvor «gården er i drift og fortsatt skal drives», er tiltaket «dermed» i samsvar med LNF-formålet.
Til dette svarte fylkesmannen:
«Vurderingstemaet er om det omsøkte tiltaket er en bygning som er nødvendig av hensyn til driften på gården. Om en tillatelse til ekstra bolighus (kårbolig) skal gis, vil være avhengig av om landbrukseiendommen er av en slik karakter at det av hensyn til driften er nødvendig at en kårbolig bygges. Vi ser at dette ikke fremkommer godt nok under `Fylkesmannen har lagt til grunn…`.
Det er søkt om oppføring av en ny bolig på denne aktuelle eiendommen. Vi mener det fremgår av søknaden og opplysningene i saken for øvrig at det i dette tilfellet dreier seg om en landbrukseiendom, og at det er søkt om å føre opp en kårbolig/et våningshus 2 som er motivert ut fra et generasjonsskifte i samsvar med LNF-formålet. Vi viser til at det tradisjonelt har vært ansett nødvendig å få oppføre en kårbolig i forbindelse med et generasjonsskifte for å sikre kontinuitet i driften. Fylkesmannen har lagt avgjørende vekt på at dette, og at det er en landbrukseiendom.
Tiltakshaver B eide denne eiendommen fram til 1991/1992 da den ble overdratt til sønnen C. Begge bor på eiendommen i dag, og planen er at sønnen skal bo i hovedhuset og faren flytte inn i [den andre boligen]. [Den andre boligen] er revet og det nye bolighuset blir plassert på samme tomten. Kommunen har opplyst pr. e-post til Fylkesmannen at det pr. tiden er ett våningshus som far og sønn bor i lag i. Det er ønskelig med ett våningshus til (det omsøkte nybygget) slik at far B kan bo i det nye huset som er universelt utformet og tilrettelagt for alderdommen. B skal bo i det nye huset, men at det vil tilhøre gården og dermed hjemmelshaver C.
Vi har også hatt tilgjengelig gårdskart fra «Skog og landskap» der opplysninger om areal og markslag fremgår, se vedlegg. Med hensyn til driftens omfang har vi hatt opplysninger som følger:
Eiendommen er registrert i matrikkelen som en landbrukseiendom og den skal etter det kommunen opplyser fortsatt være det i framtiden. Eiendommen er ikke fritatt bo- og driveplikt, og kommunen anser at bo- og driveplikten til landbrukseiendommen er ivaretatt av C og B. Utmarka blir brukt til beite av sau, skogen driftes, innmarka blir holdt i hevd, det dyrkes potet og bær. Ifølge kommunens gårdsarkiv har denne eiendommen hatt forskjellige inntektsgivende virksomheter opp igjennom årene, og en har ikke fått noen signaler om at eiendommen ikke lenger skal brukes til beite av sau, skogsdrift, potet og bær mm. I tillegg nevnes at det er betydelig lettere å få til drift på gården når en er bofast på eiendommen. Kommunen har også opplyst at eiendommen tidligere har vært brukt til gårdsturisme, beiting, skog, potet, bær og dyrehold. Videre er det opplyst at planen er å kunne fortsette med potetproduksjon, bær, skog eventuelt dyrehold og beiting eller annen eventuell næringsaktivitet gården.»
A kommenterte deretter fylkesmannens svar.
Ombudsmannen ser slik på saken
Det følger av plan- og bygningsloven 27. juni 2008 nr. 71 § 11-6 annet ledd at tiltak ikke må være i strid med kommuneplanens arealformål. Eiendommen omfattes av kommuneplan for Hamarøy 2009-2018, vedtatt av kommunestyret 15. oktober 2009 med hjemmel i plan- og bygningsloven 14. juni 1985 nr. 77 (plbl). Området det er søkt om å oppføre bolighus i, er avsatt til landbruks-, natur- og friluftsformål i kommuneplanens arealdel.
Hovedspørsmålet er om bolighuset faller inn under LNF-formålet.
Hva som faller inn under LNF-formålet i plbl. § 20-4 første ledd nr. 2 fremgår av Ot.prp. nr. 56 (1984-85) side 48:
«I landbruks- natur og friluftsområder vil oppføring av bygninger i tilknytning til landbruksnæring være i samsvar med planen. Bebyggelse som ikke er ledd i stedbundet næring, vil i utgangspunktet være i strid med planen.»
Ombudsmannen har i flere uttalelser redegjort for kravet om tilknytning til landbruksnæring, se for eksempel SOMB-1999-104 og SOMB-2008-86. Som det fremgår av SOMB-2008-86 med videre henvisninger, er det sentrale vurderingstemaet om det er et driftsmessig behov for en bolig i direkte tilknytning til landbruksvirksomheten.
Fylkesmannens plikter og myndighet som klageinstans er regulert i fvl. § 34. Klageinstansen «kan […] prøve alle sider av saken». I dette ligger det også en plikt til å prøve saken så langt det er nødvendig, jf. fvl. § 34 annet ledd. Klageinstansen skal foreta en reell og selvstendig vurdering av saken.
Å påse at saken «er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes» – jf. forvaltningsloven 10. februar 1967 (fvl.) § 33 femte ledd, jf. § 17 – er en del av klageinstansens prøvingsplikt. Hvor omfattende undersøkelser fylkesmannen må foreta for å oppfylle sin selvstendige plikt til opplyse saken, beror på en konkret vurdering der blant annet hensynet til å oppnå et forsvarlig resultat veies mot tids- og ressursbruken.
I denne saken må klageinstansen vurdere om det er et driftsmessig behov for en ny bolig i direkte tilknytning til landbruksvirksomheten. Vurderingen må være reell og basere seg på dokumenterbare fakta.
Fylkesmannen la i sitt vedtak til grunn at «det er snakk om å føre opp et våningshus nummer 2 på en eksisterende landbrukseiendom» hvor «gården er i drift og fortsatt skal drives» og at tiltaket «dermed» var i samsvar med LNF-formålet.
Begrunnelsen i vedtaket reiser tvil både om fylkesmannen har lagt til grunn riktig rettslig vurderingstema og om saken var tilstrekkelig utredet på vedtakstidspunktet.
Når det gjelder vurderingstema, fremgikk det ikke av begrunnelsen at fylkesmannen hadde foretatt en konkret og selvstendig vurdering av om det – av hensyn til driften på gården – var nødvendig med en ny bolig på eiendommen, utover å vise til kommunens vurdering og konstatere at det er en «landbrukseiendom» der «gården er i drift og fortsatt skal drives». Begrunnelsen kunne leses som at vurderingstemaet var om det var en landbrukseiendom som var i drift og skulle drives videre. Den knappe begrunnelsen i vedtaket etterlater tvil om fylkesmannen har lagt til grunn riktig vurderingstema, da det ikke fremgår en uttrykkelig vurdering av om det er et driftsmessig behov for en bolig i direkte tilknytning til landbruksvirksomheten på eiendommen.
Fylkesmannen har i svaret hit vedgått at det «ikke fremkommer godt nok» i vedtaket at tillatelsen til bygningen avhenger av om det «av hensyn til driften er nødvendig at en kårbolig bygges». Fylkesmannen har også utdypet hva som er lagt til grunn i vurderingen i denne konkrete saken. Ombudsmannen finner likevel ikke at denne etterfølgende begrunnelsen, kan reparere de mangler som hefter ved vedtaket. Det må gjøres i vedtaks form, der det klart fremgår av begrunnelsen hva som er vurdert.
Etter ombudsmannens syn knytter det seg også tvil til om saken var tilstrekkelig opplyst på vedtakstidspunktet. Det vises til at det ikke forelå noen landbruksfaglig uttalelse om behovet for en ny bolig på eiendommen. Av vedtaket fremgikk heller ikke i særlig grad hva driften av gården skulle bestå i, eller omfanget av driften, utover noe generell informasjon om hvilken drift det har vært på gården. Redegjørelsen i brevet hit viser at fylkesmannen i noen grad har utredet saken. Etter ombudsmannens syn er det likevel fremdeles tvil knyttet til om fylkesmannen på vedtakstidspunktet hadde tilstrekkelig kunnskap om driften på gården, og om det var dokumentert at det var nødvendig for gårdsdriften at det bygges en ny bolig på eiendommen. Selv om saken er opplyst å ha vært «drøftet internt med Fylkesmannens landbruksavdeling», er det etter ombudsmannens syn tvilsomt om dette tilfredsstiller kravet til opplysning av saken i dette konkrete tilfellet.
Ombudsmannen vil avslutningsvis kommentere fylkesmannens bemerkninger om at søknaden er motivert av generasjonsskifte. I svaret hit opplyste fylkesmannen at søknaden «er motivert ut fra et generasjonsskifte i samsvar med LNF-formålet», og at fylkesmannen har «lagt avgjørende vekt på» at det «tradisjonelt har vært ansett nødvendig å få oppføre en kårbolig i forbindelse med et generasjonsskifte for å sikre kontinuitet i driften». Både i vedtaket og i svaret hit synes fylkesmannen å ha lagt til grunn at nåværende hjemmelshaver har eid og bodd på landbrukseiendommen siden 1991/1992. I den nye vurderingen bes fylkesmannen vurdere om byggesøknaden mer enn 20 år etter eiendomsoverdragelsen, er motivert ut fra et generasjonsskifte.
Fylkesmannens vedtak etterlater «begrunnet tvil» om forhold av betydning for saken jf. sivilombudsmannsloven 22. juni 1962 § 10 annet ledd. Ombudsmannen ber derfor fylkesmannen om å vurdere saken på nytt i lys av merknadene her.
Ombudsmannen har med dette ikke vurdert om tiltaket er i tråd med LNF-formålet, og heller ikke hva som bør bli resultatet ved fylkesmannens nye vurdering.
Fylkesmannen bes om å sende kopi av fylkesmannens nye vurdering.