Nissedal kommune ga A og B dispensasjon etter plan- og bygningsloven 14. juni 1985 nr. 77 (plbl.) § 7 for oppføring av bolig i område som i kommuneplanen var avsatt til LNF-formål. To naboer klaget, men Fylkesmannen i Telemark la til grunn at det dreide seg om en kårbolig som ikke krevde dispensasjon fra LNF-formålet, og «stadfestet» kommunens vedtak.
Naboene henvendte seg deretter til ombudsmannen. Fylkesmannen ble bedt om å kommentere det rettslige og faktiske grunnlaget for at bygningen var vurdert som en kårbolig. Svaret ble kommentert av klagerne, og både fylkesmannen og klagerne har deretter kommet med ytterligere bemerkninger.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Boligen ønskes bygget i et område som er avsatt til landbruks-, natur- og friluftsformål i kommuneplanens arealdel, jf. plbl. § 20-4 første ledd nr. 2. Det grunnleggende spørsmålet er derfor om tiltaket faller inn under dette formålet, slik fylkesmannen har lagt til grunn.
Av Ot.prp. nr. 56 (1984-1985) Plan- og bygningslov følger på s. 48:
«I landbruks-, natur- og friluftsområder vil oppføring av bygninger i tilknytning til landbruksnæring være i samsvar med planen. Bebyggelse som ikke er ledd i stedbundet næring, vil i utgangspunktet være i strid med planen.»
I Miljøverndepartementets veileder Plan og kart etter plan- og bygningsloven (21. november 2006) punkt 04.03.03 heter det:
«Begrepet ‘stedbunden næring’ er knyttet til bygninger og/eller anlegg som det av hensyn til driften av primærnæringen er nødvendig å plassere på stedet. For at stedbunden næring skal være aktuelt, må det være tale om en reell og inntektsgivende næringsvirksomhet av noe omfang. …
—
I områder som i arealdelen bli[r] lagt ut til LNF-område er det ikke tillatt med annen bygge- og anleggsvirksomhet enn den som har direkte tilknytning til landbruk eller stedbunden næring (tradisjonell landbruksvirksomhet).
—
Normalt går følgende bygninger inn under LNF:
—
Våningshus/kårboliger som er nødvendig av hensyn til driften av gårdsbruket».
(Uthevingene foretatt herfra.)
Av Miljøverndepartementets og Landbruks- og Matdepartementets veileder Plan- og bygningsloven og Landbruk Pluss(juni 2005) pkt 2.3 følger:
«Ved vurdering av hvorvidt tiltaket inngår i LNF-kategorien, eller om tiltaket trenger nærmere planavklaring eller dispensasjon, bør følgende kriterier vektlegges:
—
Tiltakets virkninger i forhold til natur- og kulturlandskap, naturvern, friluftsliv og kulturminner, trafikale forhold, naboer, estetikk og gardstun (en lokalisering i tilknytning til tunet vil ofte være mindre konfliktfylt enn nyetableringer i utmark).»
Om «Behandlingsmåten for søknad om oppføring av kårboliger på landbrukseiendommer i LNF-områder» har Miljøverndepartementet tidligere uttalt, jf. Miljøverndepartementet Planavdelingen informerer nr 1/97 juli 1997:
«Oppføring av … husvære som er nødvendig for å utøve tradisjonell primærnæring, går inn i LNF-formålet.
—
Forutsetningen for lovens unntak for nødvendige bygninger i landbruket er at det er tale om en reell og drivverdig landbrukseiendom som vil kunne gi grunnlag for en viss registrerbar næringsinntekt. I forbindelse med søknad om oppføring av bygning knyttet til stedbunden næring, må det derfor dokumenteres et driftsmessig behov for bygningen på stedet. Det er ikke tilstrekkelig at eiendommen er karakterisert som en landbrukseiendom.
—
Unntaket for bygninger tilknyttet ’stedbunden næring’ rekker ikke lenger enn det driftsmessige behovet tilsier. Vurderingen av det driftsmessige behovet for … kårboliger, må derfor være reell og basere seg på dokumenterbare fakta. I denne vurderingen vil blant annet eiendommens størrelse og driftens omfang ha stor vekt. Et annet moment er at det tradisjonelt har vært ansett nødvendig å få oppføre en kårbolig i forbindelse med et generasjonsskifte for å sikre kontinuitet i driften. Er det i tillegg inngått en reell kåravtale, vil dette være et ytterligere moment som kan tale for at bygningen anses nødvendig for driften og således ikke krever dispensasjon.» (Uthevingene foretatt herfra.)
I vedtaket 23. februar 2007 har fylkesmannen gjengitt departementets generelle uttalelse om vurderingstemaet. Om den aktuelle saken fremgår imidlertid bare følgende:
«I denne konkrete saken har kommunen gitt dispensasjon fra LNF-formålet. Ut fra det som er sagt ovenfor er dette ikke nødvendig dersom det reelt sett er kårbolig det søkes om. Ut fra de landbruksmessige vurderinger i saken kan det synes som om tiltaket er motivert ut fra planlagt generasjonsskifte, jf. landbrukskontorets vedtak av 08.02.07 [antatt feilskrift for 08.02.06].
Fylkesmannen legger til grunn at landbruksmyndighetene mener kårboligen er nødvendig for å opprettholde kontinuitet i driften og mener tiltaket av den grunn ikke krever dispensasjon fra arealdelen av kommuneplanen.»
Av landbrukskontorets vedtak 8. februar 2006 i saken etter jordloven, som fylkesmannen har vist til i sitt vedtak, fremgår:
«Planane om oppføring av kårbustad har etter det ein kjennar til samband med planlagt generasjonsskifte. …
—
X har ?? dekar produktiv jord og ? dekar dyrka mark. Omdisponering av beitemark og skog til tomt er driftsøkonomisk forsvarleg sett i høve til arealressursane på garden. …
… Kårbustad med vegframføring er ein del av landbruksnæringa i området og tilhøva ligg derfor til rette for å gje dispensasjon frå byggeforbodet i LNF-området.
… Alt i alt ligg det til rette for å samtykke til den omsøkte omdisponeringa når ein ser på samfunnsinteressene knytt til å sikre busetnad og næringsverksemd i grenda.»
Fylkesmannen ble herfra bedt om å begrunne vedtakets forutsetninger om at tiltaket gjelder en kårbolig, og at man står overfor et generasjonsskifte. Det ble vist til at dette ikke fremgikk av søknaden om «omregulering av skogs-/beitemark til bustadsbygging». Videre ble fylkesmannen bedt om å dokumentere det driftsmessige behovet for kårbolig.
I redegjørelsen 17. august 2007 opplyste fylkesmannen at hun la til grunn at søknaden gjaldt kårbolig, basert på saksfremstillingene i kommunens vedtak 3. mai og 29. juni 2006, samt landbrukskontorets vedtak 8. februar 2006. Det ble videre vist til at søker per telefon har opplyst at ordet «bolig» for ham også dekket «kårbolig». Vedlagt redegjørelsen var et (nyutarbeidet) brev fra søker 28. juli 2007. Her fremgikk blant annet at sønnen ønsker å flytte til Y og overta driften av gården, at de er i ferd med å planlegge eierskifte og at «[a]rbeidspresset auker etter at ca[m]pingplassen er i vekst».
Fylkesmannen viste videre til vedlagt (nyutarbeidet) brev fra landbrukskontoret 31. juli 2007, og fremholdt at det ikke var grunnlag for «å gå imot landbrukskontoret og kommunens vurderinger av søknaden». Av brevet fremgikk blant annet:
«På grunn av kjennskap til søkjar la ein til grunn at det i realiteten var tale om kårbustad sjølv om det ikkje var spesifikt nemnt i søknaden frå A og B. At det ikkje er søkt om deling for separat bustadtomt låg også til grunn for denne vurderinga.
A og B driv entreprenørverksemd, eig og driv Z campingplass (karavan), er part i og driv lokal nærbutikk på Y i tillegg til at dei eig og driv garden X.
Garden har eit totalt utmarksareal på 8.200 daa, der 3.529 daa er produktiv skog. Ståande kubikkmasse er 44.100 kbm og balansekvantum i skogbruksplan er 1071 kbm etter skogbruksplan av 1998. Dyrka mark er 43 daa etter jordregister for Nissedal. Jorda vert leid ut til grasproduksjon. Avverking i eigen skog vert hovudsakleg utført av eigarane sjølve. I tillegg til vanleg skogbruk vert det drive utmarksutnytting ved utleige av hytte på heia mellom Nissedal og Fyresdal …
—
Kårbustad vert normalt godkjent av landbrukskontor når det er tale om arbeidsintensiv husdyrproduksjon der det er behov for to generasjonar på garden. I dette tilfellet er det tale om ei familieverksemd av så stort omfang at ein ser behovet for kårbustad som udiskutabelt. …»
Fylkesmannens myndighet og plikter som klageinstans er regulert i forvaltningsloven 10. februar 1967 (fvl.) § 34. Ifølge bestemmelsens annet ledd «kan klageinstansen prøve alle sider av saken». Lovens hovedregel er at fylkesmannen fullt ut kan prøve både de rettslige, faktiske og skjønnsmessige sidene av vedtaket. Bestemmelsen gir ikke bare en adgang, men også en plikt til å prøve de sider av vedtaket som klagen gir grunn til. Prøvingen omfatter også kontroll med at saksbehandlingsreglene har vært fulgt, herunder plikten etter fvl. § 17 til å sørge for at saken er tilstrekkelig opplyst før vedtak treffes. Klageinstansen er i fvl. § 33 femte ledd også pålagt en selvstendig utredningsplikt og kan pålegge underinstansen å foreta nærmere undersøkelser med videre. Jeg har redegjort nærmere for klageinstansens myndighet i uttalelsene inntatt i ombudsmannens årsmelding for 2007 på s. 314 og 354 (Somb-2007-85 og 2005-94).
Det driftsmessige behovet for en kårbolig i direkte tilknytning til landbruksvirksomheten må dokumenteres. En landbruksfaglig uttalelse om behovet for kårbolig vil være et viktig element, som normalt må kunne tillegges vekt av fylkesmannen. Forutsetningen er imidlertid at landbruksmyndighetene har gjort en begrunnet og grundig vurdering, og at skjønnstemaet ligger innenfor lovens rammer. Landbrukskontorets vedtak 8. februar 2006 i jordlovsaken inneholder ingen vurdering av hvorvidt søknaden faktisk dreier seg om en kårbolig som er «nødvendig» på stedet av hensyn til driften av landbruksvirksomheten. Drift av butikk og campingplass, samt utleie av hytte, hører ikke inn under LNF-formålet, og kan ikke begrunne et behov for «kårbolig» – i alle fall ikke som selvstendige momenter.
Det fremgår ikke av vedtaket at fylkesmannen har foretatt noen selvstendig, samlet vurdering av om tiltaket gjelder en kårbolig som er motivert ut fra et generasjonsskifte og i samsvar med LNF-formålet. I forbindelse med den etterfølgende korrespondansen med ombudsmannen har fylkesmannen i større grad søkt å underbygge slike vurderinger. Dette er i og for seg prisverdig, men en ren innhenting av opplysninger i etterkant kan ikke uten videre reparere de innholdsmangler som hefter ved vedtaket. Dette kan kun gjøres ved at fylkesmannen tar saken opp igjen og foretar de undersøkelser og vurderinger som loven krever. Også kravene til saksbehandling må da overholdes. De nye opplysningene er delvis innhentet per telefon, og en slik fremgangsmåte vil normalt ikke tilfredsstille kravene til dokumentasjon og etterprøvbarhet. I så fall må de uttrykkelig nedtegnes samtidig som kravene i forvaltningsloven § 17 flg. til partsinformasjon og partsinnsyn overholdes.
Den knappe begrunnelsen i vedtaket gir ikke tilstrekkelige holdepunkter for å etterprøve om fylkesmannens rettsanvendelse er riktig. Jeg må derfor be fylkesmannen vurdere saken på nytt, og da gi en mer fullstendig begrunnelse. Det må uttrykkelig fremgå hvordan bygget er vurdert i forhold til LNF-formålet.
I brev til ombudsmannen 16. januar 2008 ga fylkesmannen uttrykk for at spørsmålet, om oppføringen gjelder kårbolig eller vanlig bolig, har «mindre betydning» ettersom kommunen ga dispensasjon fra LNF-formålet 3. mai 2006. Denne uttalelsen må bero på en feilslutning. Kommunens dispensasjon var jo nettopp gjenstanden for …[naboenes] klage til fylkesmannen. Fylkesmannen fant at dispensasjon ikke var nødvendig og avgjorde saken på et annet grunnlag. Dermed ble kommunens vedtak brakt ut av verden. Fylkesmannen kan naturlig nok ikke bygge på det vedtaket hun selv har opphevet på grunn av uriktig rettsanvendelse. Dersom fylkesmannen i en ny vurdering kommer til at tiltaket ikke faller inn under LNF-formålet, må hun eventuelt etter søknad vurdere om det foreligger «særlige grunner» for å gi dispensasjon etter plbl. § 7. Fylkesmannen har til nå ikke vurdert om grunnlaget for dispensasjon er til stede.
Slik saken fremstår, synes det med andre ord som tvilsomt om fylkesmannen har foretatt en konkret og reell vurdering av hvorvidt tiltaket gjelder en kårbolig som er motivert ut fra et generasjonsskifte, og som er i samsvar med arealbruken i LNF-område. Vedtaket etterlater dermed «begrunnet tvil» om forhold av betydning i saken, jf. ombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 § 10. Jeg må derfor be Fylkesmannen i Telemark om å vurdere saken på nytt, i lys av mine synspunkter.
Tiltakshaverne har ikke vært parter i ombudsmannssaken. De må derfor forelegges ombudsmannens uttalelse og gis anledning til å uttale seg. Dersom fylkesmannen skulle komme til at vedtaket bør omgjøres, må reglene i fvl. § 35 følges.
Jeg understreker også at jeg med dette ikke har tatt standpunkt til hva utfallet av den nye behandlingen bør bli.
Min undersøkelse er med dette avsluttet, men jeg ber om å bli underrettet om utfallet av den nye vurderingen.»
Fylkesmannen ba deretter kommunen vurdere om gårdsdriften alene tilsa at det var behov for kårbolig. Kommunen konkluderte med at det i denne saken kunne forsvares at det ble bygget kårbolig med tanke på bosetting og for å sikre kontinuerlig drift ved et kommende generasjonsskifte. Fylkesmannen fant etter dette ikke grunn til å endre vedtak 23. februar 2007.
Klagerne henvendte seg igjen til ombudsmannen og anførte bl.a. at fylkesmannens vedtak ikke bygget på gjeldende regelverk, og at det ikke var vurdert om kårbolig var nødvendig ut fra «nåværende jordbruksvirksomhet».
Ombudsmannen fant å kunne la saken bero med den fornyede vurderingen som var foretatt. De momentene kommunen og fylkesmannen hadde vektlagt, fremsto som saklige og relevante. Den nærmere vurderingen av behovet for kårbolig bygget på et landbruksfaglig skjønn som det var vanskelig for ombudsmannen å overprøve.