Sakens bakgrunn
A (heretter klageren) oppnådde i 2021 en bachelorgrad med 180 studiepoeng i utøvende kunstfag fra NSKI Høyskole (som tidligere var fagskolen Norsk skuespillerinstitutt). I bachelorgraden inngikk 114 studiepoeng fra fagskoleutdanning ved Norsk Skuespillerinstitutt, som NSKI hadde godkjent. I mars 2023 søkte klager blant annet på opptak ved OsloMets praktisk-pedagogisk utdanning (PPU) i drama- og teaterkommunikasjon på deltid, og fikk avslag 15. mai 2023.
PPU er en ettårig lærerutdanning på 60 studiepoeng som gir kompetanse til å undervise i videregående skole, samt 5. – 10. klasse i grunnskolen. PPU er et påbyggingsstudium og opptak forutsetter en bachelorgrad eller mastergrad i bunn.
I OsloMets programplan for studiet, som er fastsatt med hjemmel i forskrift om opptak til studier ved OsloMet-storbyuniversitetet (FOR-2015-12-15-1681) § 2 første ledd, hadde OsloMet angitt tre alternative opptakskrav. Alternativet «en bachelorgrad i utøvende eller skapende kunstfag» (vår utheving) er det aktuelle opptakskravet i klagers tilfelle. Klager oppfylte dette opptakskravet.
På OsloMets nettside med informasjon om studiet var dette alternativet angitt noe annerledes: «[f]or opptak til praktisk-pedagogisk utdanning må søker ha […] en bachelorgrad på minimum 180 studiepoeng avlagt ved høyere utdanningsinstitusjon i utøvende eller skapende kunstfag* (vår utheving) […]*Dette gjelder faglig fordypning innen dramapedagogikk, teaterkunnskap, og sceniske og skapende uttrykk innen drama og teaterkommunikasjon». Opptakskravet på nettsiden til OsloMet var således ikke identisk med opptakskravet i programplanen til OsloMet.
OsloMet begrunnet 2. juni 2023 avslaget slik:
«Vi viser til e-postkorrespondanse med deg datert 23.05.2023 der du ber om begrunnelse for avslaget til PPU i Drama- og teaterkommunikasjon. Under følger begrunnelse for vedtaket. Opptakskravet til PPU i Drama- og teaterkommunikasjon er følgende: – en mastergrad som inneholder minst ett relevant fag som gir kompetanse til å undervise*, jf. forskrift 23. juni 2006 nr 724 til opplæringsloven kapittel 14 eller – en bachelorgrad på minimum 180 studiepoeng avlagt ved høyere utdanningsinstitusjon i utøvende eller skapende kunstfag*, eller – en bachelorgrad på minimum 180 studiepoeng avlagt ved høyere utdanningsinstitusjon med inntil tre fag som gir kompetanse til å undervise i praktiske og/eller estetiske fag*, hvorav ett av fagene må ha et omfang på minimum 120 studiepoeng. Øvrige fag må ha et omfang på minimum 30 studiepoeng. Det stilles krav om gjennomsnittskarakter C eller bedre fra denne bachelorgraden. Kravene for å bli kvalifisert for opptak er fastsatt i forskrift om rammeplan for praktisk-pedagogisk utdanning. Det er fra opptaket i 2022 gjort en presisering på studiets nettside som sier at 180 studiepoeng må komme fra høyere utdanning. *Dette gjelder faglig fordypning innen dramapedagogikk, teaterkunnskap, og sceniske og skapende uttrykk innen drama og teaterkommunikasjon. https://www.oslomet.no/studier/tkd/evu-tkd/ppu-dramateaterkommunikasjon».
OsloMet opplyste videre i sin begrunnelse at «[n]år vi vurderer en innpassing i en bachelorgrad ved opptak til PPU, vurderer vi fagene som er innpasset for både relevans og nivå. Studiepoeng fra fagskoleutdanning likestilles ikke med studiepoeng tatt som høyere utdanning. Selv om du har fått godkjent bachelorutdanning din fra NSKI Høyskole dekker du likevel ikke kravet ettersom 180 studiepoeng skal være fullført ved høyere utdanningsinstitusjon. Eksisterende opptakskrav åpner således ikke for at studiepoeng fra fagskole kan inngå i kravet om de 180 studiepoengene. Det er Fakultet for Teknologi, kunst og design som har presisert kravet som de har begrunnet ut fra et faglig perspektiv».
Klager påklaget avslaget. Klagenemnda ved OsloMet fattet vedtak 20. juni 2023 der de ikke tok klagen til følge. Flertallet viste til OsloMet ved Seksjon for opptak og vurderings syn og sluttet seg til dette. Mindretallet mente at når en norsk utdanningsinstitusjon har godkjent innpassing i bachelorgraden, så bør den også gjelde ved OsloMet.
Klager henvendte seg til Sivilombudet 25. juli 2023 og mente at OsloMets avslag var ugyldig. Hun viste til at hun hadde en bachelorgrad og således oppfylte studiets opptakskrav slik det fremgikk av programplanen. Klager viste til at opptakskrav etter universitets- og høyskoleloven (uhl.) § 3-3 tredje ledd skal fastsettes av institusjonens styre og nedfelles i studieplanene. Hun anførte at OsloMets «programplan» var det samme som «studieplan» etter uhl. OsloMet kunne ikke da avslå søknaden ved å vise til et strengere opptakskrav som kun fremgikk på studiets nettside, og som var fastsatt av Fakultetet for Teknologi, kunst og design og ikke av styret ved OsloMet. Klager påpekte også at NSKI Høyskole hadde godkjent emnene fra hennes tidligere fagskoleutdanning og tildelt henne bachelor med til sammen 180 studiepoeng.
Våre undersøkelser
Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere med OsloMet i brev 21. september 2023.
Forskrift om opptak til studier ved OsloMet-storbyuniversitetet (FOR-2015-12-15-1681) § 2 første ledd bestemmer at «[o]pptakskrav fastsettes i studiets programplan». OsloMet avslo søknaden fordi hun ikke oppfylte kravet som er beskrevet på nettsiden om 180 studiepoeng fra høyere utdanningsinstitusjon. Kravet fremgår ikke av programplanen, kun på studiets nettside. Saken reiste derfor spørsmål om hvilken hjemmel OsloMet hadde for å stille et tilleggskrav for opptak på studiets nettside. Vi spurte OsloMet om kravet om minimum 180 studiepoeng fra høyere utdanningsinstitusjon fulgte av rammeplanen for praktisk-pedagogisk utdanning.
OsloMet mente at det i utgangspunktet er krav om en bachelorgrad på minimum 180 studiepoeng fra høyere utdanning i forskrift om rammeplan for praktisk-pedagogisk utdanning § 6, første ledd, annet alternativ. Bestemmelsen angir opptakskravet slik: «en bachelorgrad i utøvende eller skapende kunstfag i finansieringskategori A eller B, med minimum 180 studiepoeng i kunstfaget». Forskriften har hjemmel i lov om universiteter og høyskoler (uhl.) §3-2 annet ledd. Studiepoeng som omtales i uhl. og underliggende forskrifter var etter OsloMets syn studiepoeng fra høyere utdanning. Slik ombudet forstår det, viser OsloMet til at samtlige 180 studiepoeng som kreves, må være avlagt ved en høyere utdanningsinstitusjon og at det ikke er tilstrekkelig at en høyere utdanningsinstitusjon har godkjent annen utdanning som del av den avlagte bachelorgraden.
Vi spurte dernest om gjeldende opptakskrav er riktig gjengitt i programplanen på OsloMets hjemmeside. OsloMet opplyste at opptakskravet på OsloMets nettside er riktig, men at informasjonssiden inneholder også en presisering av opptakskravet fra programplanen for å opplyse søkere: «en bachelorgrad på minimum 180 studiepoeng avlagt ved høyere utdanningsinstitusjon i utøvende eller skapende kunstfag». OsloMet viste her til sin hjemmeside: https://www.oslomet.no/studier/tkd/evu-tkd/ppu-drama-teaterkommunikasjon.
Vi ba deretter OsloMet om å presisere det rettslige grunnlaget for å overprøve NSKI høyskoles vurdering av det faglige innholdet i klagers bachelorgrad.
OsloMet svarte at fagskoleutdanning kun kan gi fritak for emner i en bachelorgrad, jf. uhl. § 3-5 f). Det var ikke anledning til å godskrive/innpasse slike emner etter uhl. § 3-5 e). OsloMet mente videre at ved fritak etter § 3-5 f) kan (og bør) det gjøres en faglig vurdering av opptaksgrunnlag til videre studier, da det er noe annet enn en innpassing av annen høyere utdanning etter § 3-5 e). OsloMet viste til F-04-18 Rundskriv Forskrift om godskriving og fritak av høyere utdanning – merknader til bestemmelsene datert 11. januar 2019.
Vi ba også om eventuelle andre merknader til spørsmålene som saken reiser.
OsloMet svarte at saken reiste prinsipielle spørsmål om muligheten for en institusjons faglige vurdering og om praksis knyttet til fritak. OsloMet mente at de hadde anledning til å vurdere en søkers fritak når de vurderte opptaksgrunnlag til videre studier (f.eks. PPU og masterstudier). Dersom det ikke var adgang til dette, ville både universiteter og høyskoler være forpliktet til å godkjenne enhver godskriving basert på fritak i videre opptak eller ved ansettelse.
Klager fikk oversendt svaret fra OsloMet og påpekte i sine merknader at kravet om at 180 studiepoeng skulle være avlagt ved «høyere utdanning» avvek fra lovens ordlyd og forarbeider, godkjenningsbestemmelsens formål og universitets- og høyskolelovens system.
Sivilombudets syn på saken
Saken reiser spørsmål om hvilke krav som gjelder for opptak til PPU i drama- og teaterkommunikasjon ved OsloMet. Det er først spørsmål om OsloMet kunne overprøve klagers bachelorgrad fra NSKI Høyskole da hun søkte opptak til PPU. Deretter er spørsmålet hvilken instans ved OsloMet som kan fastsette opptakskrav, og hvor opptakskravene skal fremgå.
1. Faglig godkjenning av utdanning fra annen institusjon som er regulert av uhl. og faglig godkjenning av utdanning fra fagskole
I denne saken har NSKI Høyskole (som tidligere var fagskolen Norsk skuespillerinstitutt) godkjent klagers fagskoleutdanning fra Norsk skuespillerinstitutt som del av hennes studium ved NSKI. Rettslig grunnlag for NSKIs godkjenning er uhl. § 3-5 f) om Faglig godkjenning av utdanning som ikke er regulert av denne loven, og av dokumentert realkompetanse. Uhl. § 3-5 f) fastsetter at en høyere utdanningsinstitusjon, i dette tilfellet NSKI, etter søknad kan godkjenne bestått utdanning fra en institusjon som ikke er regulert av uhl. (f.eks. en fagskoleutdanning slik klager hadde fra Norsk skuespillerinstitutt) som del av søkers utdanning ved institusjonen, her: klagers bachelorutdanning ved NSKI.
Bestemmelsen i § 3-5 f) kom inn i loven ved lovendring i 2021 (Prop. 111 L (2020-2021). Første ledd videreførte tidligere uhl. § 3-5 andre ledd første og andre punktum om at institusjoner kan godkjenne (tidligere «gi fritak for») utdanning eller kompetanse tatt utenfor universitets- og høyskolesektoren. I annet ledd ble det inntatt en ny bestemmelse om grunnlaget for vurderingen. En søknad om godkjenning av utdanning utenfor universitet eller høyskole, skal vurderes opp mot læringsutbyttet som er fastsatt for det eller de aktuelle emnene. Godkjenning skal være basert på institusjonens faglige vurdering, se Prop. 111 L (2020-2021) side 175.
Med lovendringen omtalt i Prop. 111 L (2020-2021) ønsket departementet blant annet å forenkle begrepsbruken, og erstattet begrepene «godskriving» og «fritak» med fellesbegrepet «godkjenning», se Prop. 111 L (2020-2021) side 41.
Godkjenning av utdanning som er tatt ved annen høyere utdanningsinstitusjon reguleres derimot av uhl. § 3-5 e) om Faglig godkjenning av utdanning fra annen institusjon som er regulert av denne loven.
Uhl. § 3-5 e) første ledd viderefører den tidligere bestemmelsen i uhl. § 3-5 første ledd første punktum om at institusjonene skal godkjenne (tidligere «godskrive») utdanning tatt ved et annet norsk universitet eller høyskole. Ifølge forarbeidene, Prop. 111 L (2020-2021) side 175, skal bestemmelsen «sikre at studenter som flytter mellom institusjoner som tilbyr akkrediterte studier etter universitets- og høyskoleloven, får rett til godkjenning av fag, emner, eksamener eller prøver i den nye graden. Denne bestemmelsen innebærer at den nye institusjonen plikter å godkjenne fullt ut faginnhold i utdanning fra andre institusjoner som tilbyr akkrediterte studier etter universitets- og høyskoleloven, så sant denne utdanningen oppfyller de faglige kravene som er fastsatt for en bestemt eksamen, grad eller utdanning ved den nye institusjonen».
Det følger av forarbeidene at uhl. § 3-5 f viderefører tidligere rettstilstand om godkjenning av utdanning tatt ved en institusjon som ikke er regulert av universitets- og høyskoleloven. I Prop. 111 L (2020-2021) side 39 er den tidligere rettstilstanden, som videreføres, beskrevet slik: ”[e]t innvilget fritak betyr at institusjonen som gir fritaket, går god for at søkeren har kompetanse likeverdig med det som institusjonen forventer av en ordinær student som har gjennomført og bestått det samme faget eller emnet ved institusjonen. Fritaket innebærer «avkortning» av tiden det tar å ta utdanningen, det vil si at studenten får godkjent det antallet studiepoeng som gjelder for emnet eller emnene fritaket gjelder for. Studenten trenger da ikke å delta i studieopplegget som fritaket gjelder for, heller ikke erstatte det med et annet emne.»
Videre uttales det i Prop. 111 L (2020-2021) side 41 om utdanning og kompetanse tatt utenfor universitets- og høyskolesektoren at «[d]et er viktig at studenter som ønsker å bruke en påbegynt eller fullført utdanning tatt ved en utdanningsinstitusjon som ikke har akkreditering etter universitets- og høyskoleloven, for eksempel en fagskoleutdanning, fortsatt kan få utdanningen godkjent som del av en grad ved en høyere utdanningsinstitusjon, herunder at studenten ikke må ta det aktuelle emnet på nytt.» Det fremgår videre på side 42 at «[f]agskoleutdanning er et alternativ til universitets- og høyskoleutdanning og er regulert i egen lov. For slik utdanning gjelder andre formål og andre krav til læringsutbytte, akkreditering og ansattes kvalifikasjoner enn for universitets- og høyskoleutdanning. Det er derfor ikke gitt at det i alle tilfeller kan forutsettes lik uttelling ved overgang fra fagskole til universitet eller høyskole. Den vurderingen må gjøres av universitetet eller høyskolen som har ansvar for studieprogrammet som det søkes om godkjenning for».
Som det fremgår, er det den godkjennende institusjonen (her NSKI) som foretar den faglige vurderingen av om og i hvilket omfang fagskoleutdanning skal gi uttelling i bachelorgraden. Sivilombudet forstår uttrykket «går god for» i forarbeidene slik at NSKIs godkjenning etter § 3-5 f) ikke kan overprøves av andre høyskoler, herunder OsloMet. Når godkjenning er gitt av NSKI, må dette legges til grunn uten overprøving. Dette støttes av regelverkets oppbygning, skillet mellom godkjenning etter hhv. uhl. § 3-5 e) og § 3-5 f), og hensynene bak reglene slik de er omtalt i forarbeidene nevnt foran.
Ombudet legger dermed til grunn at OsloMet måtte godta NSKIs godkjenning av klagers bachelorutdanning da hun søkte opptak på videreutdanning i PPU. OsloMet kunne ikke i forbindelse med opptaket overprøve den godkjenningen som NSKI allerede hadde foretatt. Sivilombudet er derfor enig med mindretallet i Klagenemnda om at når en norsk utdanningsinstitusjon har godkjent en utdanning som del av bachelorgraden, så må godkjenningen også legges til grunn av andre institusjoner, her OsloMet. Det skal bemerkes at dersom klager etter opptak ved OsloMet, hadde søkt fritak fra fag som inngår i utdanningen der med henvisning til at hun allerede har tatt samme fag på Norsk skuespillerinstitutt, skulle OsloMet ha vurdert en slik fritakssøknad etter uhl. § 3-5 f).
Sivilombudet er uenig i OsloMets forståelse av kravet i forskrift om rammeplan for praktisk-pedagogisk utdanning § 6, første ledd, annet alternativ om «en bachelorgrad i utøvende eller skapende kunstfag i finansieringskategori A eller B, med minimum 180 studiepoeng i kunstfaget». OsloMet anfører at dette innebærer at samtlige studiepoeng skal være tatt ved høyere utdanningsinstitusjon. Et slikt krav fremgår ikke av ordlyden og ville dessuten være i strid med § 3-5 f), som er beskrevet over.
2. Fastsetting av opptakskrav til PPU ved OsloMet
Det følger av uhl. § 3-6 syvende ledd at «[s]tyret kan fastsette faglige minstekrav ved opptak til høyere grads studier». I forskrift om opptak til studier ved OsloMet-storbyuniversitetet (FOR-2015-12-15-1681), gitt med hjemmel i uhl. § 3-6, følger det av § 2 første ledd at «[o]pptakskrav fastsettes i studiets programplan».
Videre fremgår det av uhl. § 3-2 annet ledd at «[d]epartementet kan fastsette nasjonale rammeplaner for enkelte utdanninger». For PPU er det gitt en slik rammeplan i forskrift om rammeplan for praktisk-pedagogisk utdanning (FOR-2015-12-21-1771). Forskriften stiller blant annet krav til læringsutbytte, innhold og opptak. Etter forskriften § 4 skal den enkelte institusjon innenfor rammene av forskriften og nasjonale retningslinjer fastsette studieplaner, som skal vedtas av institusjonens styre. Opptakskrav til PPU er regulert i forskriften § 6 første ledd. Blant utdannelsene som kvalifiserer til opptak er «en bachelorgrad i utøvende eller skapende kunstfag i finansieringskategori A eller B, med minimum 180 studiepoeng i kunstfaget».
OsloMets programplan fastsetter at kravet til opptak er «en bachelorgrad i utøvende eller skapende kunstfag». Det er ikke sagt i programplanen at hele bachelorgraden må være tatt ved en høyere utdanningsinstitusjon, slik det derimot fremgår av studiets informasjonsside på nett. OsloMet omtaler opptakskravet på nettsiden om at «180 studiepoeng avlagt ved høyere utdanningsinstitusjon» som en presisering. Sivilombudet anser dette imidlertid som et annet og strengere opptakskrav enn det som fremgår av programplanen, og som derfor ikke har hjemmel i programplanen. Når det er avvik mellom krav i programplanen og krav på nettsiden, må opptakskravet i programplanen legges til grunn. Klager oppfylte opptakskravene som fremgikk av programplanen. OsloMet kunne derfor ikke avslå hennes søknad om opptak med begrunnelse i at hun ikke oppfylte det strengere opptakskravet som fremgikk av informasjonssiden, altså 180 studiepoeng fra høyere utdanningsinstitusjon.
Oppsummert hadde OsloMet ikke hjemmel for å overprøve en bachelorgrad oppnådd fra NSKI eller avslå søknaden om opptak. Avslaget var således ugyldig.
Konklusjon
NSKIs godkjenning av klagers fagskoleutdanning innebar at NSKI gikk god for at hennes kompetanse var likeverdig med det som institusjonen forventer av en ordinær student som har gjennomført og bestått det samme faget eller emnet ved institusjonen. Denne godkjenningen måtte OsloMet forholde seg til. OsloMet manglet rettslig grunnlag for å overprøve klagers bachelorutdanning da hun søkte opptak.
Det følger av forskrift om opptak til studier ved OsloMet § 2 første ledd at opptakskrav skal fastsettes i studiets programplan. Klager oppfylte opptakskravet om «en bachelorgrad i utøvende eller skapende kunstfag» som fremgikk av OsloMets programplan for studiet. OsloMet begrunnet avslaget med at klager ikke oppfylte et øvrig opptakskrav som fremgikk av studiets nettside. Her var det krav om «180 studiepoeng avlagt ved høyere utdanningsinstitusjon». Når det ikke er samsvar mellom opptakskravet i programplanen og opptakskravet som fremgår av informasjonssiden, så må opptakskravet i programplanen, som klager oppfylte, legges til grunn. Avslaget var derfor ugyldig.
OsloMet bes vurdere hvordan den urett som er begått mot klager kan bøtes på, og legge Sivilombudets konklusjon til grunn i sitt videre arbeid. Sivilombudet imøteser OsloMets tilbakemelding innen 15. mai 2024 på hvordan Sivilombudets konklusjon er fulgt opp.