Sakens bakgrunn
A (heretter klageren) søkte Oslo politidistrikt om våpentillatelse 15. juli 2023. Klageren purret flere ganger på politidistriktets behandling av søknaden, sist 17. juni 2024. Da det fortsatt ikke var mottatt tilbakemelding på søknaden, ble saken klaget inn for ombudet 24. juni 2024.
Våpensøknader behandles i de ulike politidistriktene. Av informasjonen på politiets nettsider fremgikk det at Oslo politidistrikt har de lengste behandlingstidene for slike søknader. Saksbehandlingstidene varierer etter hvilken type søknad det gjelder. Politidistriktet kategoriserer søknadene i «jakt, digitale søknader», «jakt, søknader på papir», «sport/konkurranse» og «øvrige søknader». Klagerens søknad gjelder et gammelt våpen av affeksjonsverdi, og faller innunder sistnevnte kategori. For slike saker oppgis en forventet behandlingstid mellom 38 til 42 uker.
Da klagerens søknad ikke var behandlet innenfor denne oppgitte tiden, tok vi telefonisk kontakt med politidistriktet 2. juli 2024. I telefonsamtalen opplyste politidistriktet at saken fortsatt var til behandling, og at bakgrunnen for at saksbehandlingstiden var blitt lang, var at det gjaldt en uvanlig våpensøknad, at den ikke var prioritert, og at politidistriktets behandlingstider var økende.
Politidistriktet avslo klagerens søknad 23. august 2024.
Våre undersøkelser
Vi fant grunn til å undersøke Oslo politidistrikts behandlingstid nærmere, både i klagerens sak og for våpensøknader generelt.
I brev 15. august 2024 spurte vi blant annet om årsaken til den lange behandlingstiden i klagerens sak, samt om politidistriktet anså behandlingstiden for å være i tråd med forvaltningsloven § 11 a første ledd. Vi spurte også om politidistriktet hadde holdt klageren informert om fremdriften i saken.
Politidistriktet svarte 28. august 2024, og gjentok at behandlingstiden skyldtes at søknaden gjaldt en uvanlig våpentype og ressurssituasjonen. De mente at behandlingstiden var i tråd med forvaltningsloven § 11 a første ledd. Det var ikke sendt noen forsinkelsesbrev etter at saksbehandlingstiden gikk utover forventet behandlingstid. Årsaken til dette var kapasitetsutfordringer.
Videre spurte vi politidistriktet om antall søknader som er til behandling, samt gjennomsnittlig og median saksbehandlingstid for søknadene, og om informasjonen på nettsidene gir et riktig bilde. Vi spurte også om hvilke rutiner og praksis politidistriktet har for å besvare telefonhenvendelser fra søkere, og for å sende foreløpig svar og forsinkelsesmeldinger.
Politidistriktet opplyste at de har ca. 2600 søknader til behandling, men at det ikke var mulig å beregne gjennomsnittlig og median behandlingstid på en enkel måte. Den forventede behandlingstiden som angis på politiets nettsider er i utgangspunktet ment for våpensøknader som kan innvilges. Søknader som er kompliserte eller som politidistriktet vurderer å avslå, vil derimot ta lenger tid å behandle. Videre informerte politidistriktet om at våpenkontoret ikke var tilgjengelig for publikum per telefon. Telefontjenesten ble avviklet i 2021 på grunn av kapasitetsutfordringer. Politidistriktet opplyste at de er tilgjengelige for henvendelser per e‑post. Politidistriktet erkjente at de ikke har et så godt tilbud til publikum som de skulle ønske, men at de ser på mulige tiltak for å forbedre dette. Det ble også vist til at det pågår en prosess med å sentralisere våpenforvaltningen.
På bakgrunn av politidistriktets svar fant vi grunn til å stille noen oppfølgingsspørsmål. I brev 9. september 2024 spurte vi blant annet om politidistriktet har oversikt over forventet behandlingstid for mer kompliserte våpensøknader og søknader som vurderes avslått. Under henvisning til politidistriktets opplysninger om at de ikke har datasystemer som gjør det mulig å beregne gjennomsnittlig og median behandlingstid på noen enkel måte, ga vi politidistriktet anledning til å kommentere hvordan informasjonen om forventet behandlingstid på nettsidene er beregnet. Vi spurte også om politidistriktet anså dagens praksis, om ikke å være tilgjengelig på telefon, for å være i tråd med en parts rett til muntlig samtale etter forvaltningsloven § 11 d. Med utgangspunkt i politidistriktets svar om at de ser på mulige tiltak for å forbedre situasjonen, stilte vi spørsmål om hvilke tiltak som allerede er iverksatt eller som politidistriktet vurderer å iverksette.
I brev 13. september 2024 svarte politidistriktet at de ikke oppgir behandlingstid for søknader som må «vurderes nærmere». Politidistriktet opplyste videre at forventet behandlingstid beregnes etter et «skjønnsmessig anslag basert på vår løpende erfaring med saksbehandlingen og typisk liggetid på restanse». På spørsmålet om en parts rett til muntlig samtale, svarte politidistriktet at det åpnes for telefonsamtaler i enkelttilfeller, men at det ikke er realistisk at alle søkere får anledning til å snakke med politiet. Videre viste politidistriktet til sitt tidligere svar om at Politidirektoratet arbeider med å sentralisere våpenforvaltningen. Politidistriktet svarte ikke på spørsmålet om hvilke tiltak de selv har iverksatt eller vurderer å iverksette, for å gi publikum et bedre tilbud.
Politidistriktets svar er nærmere omtalt under ombudets syn på saken.
Sivilombudets syn på saken
1. Behandlingstiden
1.1 Rettslige krav til saksbehandlingstiden
Forvaltningslovens alminnelige saksbehandlingsregler i kapittel III gjelder for behandlingen av våpensøknader, jf. våpenlova § 38 første punktum.
Det fremgår av forvaltningsloven § 11 a første ledd at en sak skal forberedes og avgjøres «uten ugrunnet opphold». Bestemmelsen stiller krav både til hva som er akseptable årsaker til at saksbehandlingen ikke settes i gang eller stanser opp, og til fremdrift i behandlingen. Regelen er utpreget skjønnsmessig, og betydningen kan variere fra sak til sak, se Ot.prp. nr. 75 (1993-1994) s. 59.
Sivilombudet har i tidligere saker presisert innholdet i forvaltningsloven § 11 a, se blant annet uttalelse 20. april 2023 (SOM-2022-5454). Her fremgår det blant annet at:
«Bestemmelsen stiller krav til både saksbehandlingstiden og hva som er akseptable årsaker til opphold i saksbehandlingen. Vilkåret ‘uten ugrunnet opphold’ er skjønnsmessig og det nærmere innholdet vil kunne variere etter blant annet saksområde og sakstype. De øvrige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, blant annet kravet til en forsvarlig opplysning av saken i forvaltningsloven § 17 første ledd, vil kunne begrunne en lengre behandlingstid i kompliserte og prinsipielle saker enn i enklere saker.»
1.2 Oslo politidistrikts behandlingstid i denne saken
Politidistriktet brukte om lag ett år og én måned på å behandle klagerens søknad. Spørsmålet er om denne behandlingstiden er i tråd med forvaltningsloven § 11 a.
Politidistriktet har opplyst at behandlingstiden skyldtes at saken var uvanlig, og at den ikke var prioritert. Videre har politidistriktet vist til at våpenkontoret er under et kapasitetsmessig press. De mener at behandlingstiden er i tråd med forvaltningsloven § 11 a, ettersom det ikke har vært ugrunnet opphold i saken.
Det at en våpensøknad er komplisert, kan på generelt grunnlag være forhold som gir grunn til noe lenger behandlingstid enn i helt ordinære saker. Imidlertid fremgår det av politidistriktets svar, at vurderingen av søknaden først startet 21. mars 2024, det vil si etter at søknaden hadde ligget ubehandlet i over 35 uker. Deretter tok det ytterligere 22 uker før søknaden ble ferdigbehandlet. Søknaden skulle vurderes etter en rettsregel som etter ombudets syn fremstår som relativt oversiktlig.
At saksbehandlingstiden trekker ut i tid som følge av en presset ressurssituasjon hos et forvaltningsorgan, er i utgangspunktet ikke i strid med plikten til å ferdigbehandle saken «uten ugrunnet opphold» etter forvaltningsloven § 11 a, se for eksempel ombudets uttalelse 28. juni 2024 (SOM-2024-1515). Det er heller ikke tvilsomt at politidistriktet både kan og må prioritere visse saker eller sakstyper.
Uavhengig av interne prioriteringer, har politidistriktet en plikt til å organisere seg på en måte som gir forsvarlige behandlingstider. Saker som ikke er prioritert etter interne retningslinjer må også ferdigbehandles innen rimelig tid. Det er dermed grenser for hvor lenge en sak kan ligge ubehandlet grunnet kapasitetsutfordringer.
Forklaringene som er gitt i denne saken kan ikke forsvare en saksbehandlingstid på ett år og én måned. Det er vanskelig å se at saken var spesielt komplisert, og det var forhold i saken som tilsa at det opplevdes viktig for søker å få avklart saken. Samlet sett avviker politidistriktets tidsbruk etter ombudets syn klart med kravet om at en sak skal avgjøres «uten ugrunnet opphold», jf. forvaltningsloven § 11 a.
2. Informasjon under sakens gang
2.1 Rettslig utgangspunkt
Det følger av forvaltningsloven § 11 a andre ledd at forvaltningen – når den mottar en henvendelse – snarest mulig skal gi et foreløpig svar dersom det må ventes at det vil ta «uforholdsmessig lang tid» før henvendelsen kan besvares. Etter bestemmelsens andre punktum skal det foreløpige svaret redegjøre for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere, og så vidt mulig angi når svar kan ventes. I saker som gjelder enkeltvedtak skal det gis foreløpig svar dersom en henvendelse ikke kan besvares i løpet av én måned etter at den er mottatt, jf. forvaltningsloven § 11 a tredje ledd.
I det foreløpige svaret må forvaltningen tilstrebe å gi mest mulig realistisk informasjon om når endelig avgjørelse i saken kan forventes. Skulle det likevel vise seg at informasjonen om forventet behandlingstid gitt i det foreløpige svaret ikke kan overholdes, er det i tråd med god forvaltningsskikk at partene orienteres skriftlig om dette. Også slike forsinkelsesmeldinger bør så langt mulig inneholde opplysninger om årsaken til forsinkelsen og realistisk informasjon om når endelig avgjørelse kan forventes, se ombudets uttalelser 15. desember 2017 (SOM-2017-405) og 23. oktober 2017 (SOM-2017-2120).
Politidistriktet gir generell informasjon om behandlingstidene på sine nettsider. Dette er positivt. Slik generell informasjon er imidlertid ikke i seg selv tilstrekkelig til å oppfylle forpliktelsene som følger av forvaltningsloven § 11 a andre ledd og kravene til god forvaltningsskikk. Etter ombudets syn krever forvaltningsloven § 11 a og god forvaltningsskikk at det sendes ut et foreløpig svar som opplyser om realistisk forventet saksbehandlingstid for den aktuelle saken. Politidistriktet må påse at søkere får konkret tilpasset informasjon i sin sak, og at det også sendes ut forsinkelsesmeldinger dersom saksbehandlingen tar lengre tid enn først antatt, se ombudets uttalelse 3. februar 2017 (SOM-2016-1515).
Dersom behandlingstiden i en konkret sak overskrider det som opplyses om gjennomsnittlig behandlingstid på nettsidene, må det sendes en individuell melding om forsinkelse til klageren. Forsinkelsesmeldingen bør gi informasjon om hvorfor saken er forsinket, og anslå når den kan forventes ferdigbehandlet. En forsinkelsesmelding som kun viser til den generelle behandlingstiden angitt på politiets nettsider, er åpenbart ikke tilstrekkelig hvis denne tiden er oversittet.
2.2 Informasjon til klageren under sakens gang i denne saken
Det fremgår av saksdokumentene at politidistriktet som svar på henvendelser fra klageren, har sendt e-poster med henvisning til opplyst behandlingstid på politiets nettsider. Videre fremkommer det at politidistriktet ikke sendte forsinkelsesbrev til klageren etter at den forventede behandlingstiden var overskredet, selv etter flere purringer.
Ifølge politidistriktet har de ikke kapasitet til å systematisk sende foreløpige svar eller forsinkelsesmelding dersom behandlingen av en sak blir forsinket. Politidistriktet har vist til opplysningene på politiets nettsider, som politidistriktet anser for å være foreløpig underretning om behandlingstiden. Gitt kapasitetsutfordringene, mener politidistriktet at de har opptrådt innenfor forvaltningsloven § 11 a og prinsippet om god forvaltningsskikk.
Som nevnt over skal det sendes ut en individuell melding om forsinkelse dersom behandlingstiden går utover det som er forespeilet på politiets nettsider. Verken sakens kompleksitet eller ressurshensyn kan begrunne en bortprioritering av plikten til å orientere en søker under sakens gang. Slike oppdateringer er viktig både av hensyn til borgernes tillit til forvaltning, til forutberegneligheten for den enkelte, og for å ivareta borgerens rett til informasjon under sakens gang, se ombudets uttalelse 8. februar 2023 (SOM-2022-4625).
Etter ombudets syn har ikke politidistriktet holdt klageren orientert om sakens fremdrift slik forvaltningsloven § 11 a og god forvaltningsskikk krever.
Slik vi forstår politidistriktets svar på våre spørsmål, sendes det i sin alminnelighet ikke ut foreløpige svar og forsinkelsesmeldinger til søkerne. Dette innebærer brudd på forvaltningsloven § 11 a og kravene til god forvaltningsskikk, i hver enkelt sak. Dette er bekymringsfullt. Sivilombudet ber politidistriktet iverksette tiltak for å sikre at søkere blir orientert. Blant annet bør distriktet vurdere å utarbeide skriftlige rutiner om foreløpige svar og forsinkelsesmeldinger i tråd med krav forvaltningsloven § 11 a stiller, dersom slike ikke allerede finnes.
3. Politidistriktets generelle behandlingstider i våpensøknader
På politiets nettsider opplyses det om saksbehandlingstidene for våpensøknader i hvert politidistrikt. Oslo politidistrikt har de klart lengste behandlingstidene for våpensøknader som ikke gjelder jakt eller sport/konkurranse. Saksbehandlingstiden er nå angitt til å være mellom 38 og 42 uker.
Politidistriktets saksbehandlingstider for våpensøknader er generelt lange. Ombudets erfaring fra søkere som venter på behandlingen av søknaden sin, viser dessuten at behandlingstiden i flere av klagene til ombudet går ut over det som angis på nettsidene.
Oslo politidistrikt har opplyst at de mangler datasystemer for å beregne gjennomsnittlig behandlingstid, og at opplysningene på nettsidene er «et skjønnsmessig anslag basert på […] løpende erfaring med saksbehandlingen og typisk liggetid på restanse». Politidistriktet har ikke redegjort nærmere for hva som ligger i dette. Svaret etterlater etter ombudets syn et inntrykk av at den forventede behandlingstiden det opplyses om på politiets nettsider er noe tilfeldig og upresis. Klagene ombudet har mottatt underbygger dette. I flere klagesaker har det kommet frem at saksbehandlingstiden har gått utover den angitte behandlingstiden.
Som det fremgår over, har politidistriktet i svarene hit opplyst at behandlingstidene angitt på nettsidene gjelder saker som kan innvilges. Dette fremgår imidlertid ikke av informasjonen på nettsidene, og søkerne har ingen forutsetning for å forstå dette. Når politiet ikke har en klar tidsramme for når komplekse saker, eller saker som ligger an til avslag, vil bli ferdigbehandlet, og samtidig ikke sender ut forsinkelsesbrev, fører dette til økt usikkerhet for dem som venter på svar.
Sivilombudet ber på denne bakgrunn politidistriktet om å vurdere grunnlaget for tidsangivelsene på nettsidene, og eventuelt oppdatere nettsidene med nødvendig og utfyllende informasjon.
Uavhengig av det pågående arbeidet med sentraliseringen av våpenforvaltningen, tilligger ansvaret for å behandle våpensøknader per nå politidistriktene. Sett hen til de lange behandlingstidene, og klagetilfanget hit over Oslo politidistrikts behandlingstider, ber ombudet politidistriktet om å vurdere hvilke tiltak som kan settes inn, for å behandle sakene i tråd med forvaltningsloven § 11 a.
Sivilombudet vil følge med på den videre utviklingen i saksbehandlingstiden i våpensøknader, og vil be Politidistriktet om å redegjøre for hvilke tiltak som er satt i verk får å få ned saksbehandlingstidene.
4. Retten til muntlig samtale, jf. forvaltningsloven § 11 d
Forvaltningsloven § 11 d første punktum lyder følgende:
«I den utstrekning en forsvarlig utførelse av tjenesten tillater det, skal en part som har saklig grunn for det, gis adgang til å tale muntlig med en tjenestemann ved det forvaltningsorgan som behandler saken.»
Bestemmelsen oppstiller to vilkår for når en part kan snakke med en tjenesteperson. I vurderingen av hva som anses for å være «forsvarlig utførelse av tjenesten», vil særlig organets arbeidspress ha betydning, men hensynet til forvaltningsorganet må avveies mot hensynet til parten, se Sivilombudets årsmelding 1994 s. 56 (SOMB-1994-6). At en part må ha «saklig grunn» innebærer at parten enten må ha noe å anføre eller spørre om som vedrører saken, jf. Forvaltningslovkomiteens innstilling s. 201-202 og s. 444 (NUT 1958: 3).
Selv om loven oppstiller vilkår for når en part kan snakke med en tjenesteperson, er bestemmelsen likevel forstått slik at en part har en allmenn rett til å kreve en samtale, se ombudets uttalelse 21. juni 2010 (SOM-2010-946) og Woxholth, Forvaltningsrett (5. utgave, 2011) s. 252.
Forvaltningsloven § 11 d gir imidlertid ikke parten en rett til å snakke med en bestemt tjenesteperson. Selv om den parten henvises til ikke nødvendigvis må være saksbehandler i saken, må det likevel forutsettes at vedkommende har tilstrekkelig kunnskap, slik at samtalen kan ha noe realitet og være meningsfylt for parten. Uten en slik forutsetning vil hensynene bak bestemmelsen ikke ivaretas. Se også ombudets årsmelding for 2007 s. 279 (SOMB-2007-78), ombudets uttalelse 21. juni 2010 (SOM-2010-946) og Woxholth, Forvaltningsloven (5. utgave, 2011) s. 252. Det må bero på en konkret helhetsvurdering i hver enkelt sak om vilkårene er oppfylt eller ikke. I denne vurderingen vil andre tilgjengelige kontakt- og kommunikasjonsmuligheter som kan ivareta partens behov, kunne være et moment.
Etter forvaltningsloven § 11 har ethvert forvaltningsorgan innenfor sitt saksområde en alminnelig veiledningsplikt, slik at parter og andre gis «adgang til å vareta sitt tarv» i bestemte saker på best mulig måte. Regelen i § 11 d bunner i hensynet til parten, og kan ses som en forlengelse av veiledningsplikten, se NOU 2019: 5 pkt. 30.6.4. Når en part ikke kan nå et forvaltningsorgan på telefon, og forvaltningsorganet i tillegg har utfordringer med å besvare e-poster, kan det være problematisk for parten å få den nødvendige veiledningen den trenger for å ivareta sine interesser.
Gjennom flere klager til ombudet har det blitt kjent at søkere har vanskeligheter med å oppnå telefonkontakt med våpenkontoret i Oslo politidistrikt. Politidistriktet har i brevene hit opplyst at telefontjenesten ble avviklet i 2021, fordi våpenkontoret ikke har kapasitet til å være tilgjengelige per telefon. Ifølge politidistriktet åpnes det i enkelttilfeller for muntlige samtaler, men det anses ikke som realistisk at alle søkere skal ha anledning til å snakke med politiet.
Slik ombudet forstår dette, tar politidistriktet kun unntaksvis imot telefonforespørsler fra søkere som venter på behandlingen av våpensøknaden sin. Politidistriktet mener at det «i de fleste tilfeller ikke vil være saklig grunn» for telefonsamtaler, og at det heller ikke vil være en forsvarlig utførelse av tjenesten, fordi det vil være «kapasitetskrevende». Videre har politidistriktet vist til at de er tilgjengelige per e-post, men erkjenner samtidig at det er utfordrende å besvare e-poster hurtig. Politidistriktet anser dagens praksis for å være i tråd med forvaltningsloven § 11 d.
Sivilombudet har forståelse for at kapasitetsproblemer kan gjøre det vanskelig å være tilgjengelig på telefon, og at det kan begrunne visse begrensninger i retten til muntlig samtale, for eksempel når det gjelder lengde og tidspunkt for samtalene. Likevel må dette ikke gå utover de krav som følger av lovens bestemmelse om adgang til å snakke med en tjenestemann og de grunnleggende rettssikkerhetshensyn den bygger på. Ombudet registrerer at politidistriktet mener søkere i de fleste tilfeller ikke vil ha saklig grunn til å få en samtale med våpenkontoret. Ombudet kjenner ikke årsaken til denne oppfatningen, og har vanskelig for å forstå dette utgangspunktet. For det første kan manglende tilgjengelighet per telefon gjøre det vanskelig for politidistriktet å overholde veiledningsplikten etter forvaltningsloven § 11. For det andre må det, som nevnt over, foretas en konkret vurdering av vilkårene i forvaltningsloven § 11 d i hver enkelt sak. En part som venter på et vedtak i våpensøknaden, kan klart ha saklige grunner for ønsket om å komme i kontakt med et forvaltningsorgan angående saken sin, både med spørsmål/opplysninger knyttet til det materielle, og til saksbehandlingsprosessen. Det siste gjør seg særlig gjeldende i saker med lang behandlingstid, som her. Spesielt vil dette være tilfelle når politidistriktet ikke besvarer skriftlige henvendelser innen rimelig tid, eller sender foreløpige svar eller forsinkelsesmeldinger når saksbehandlingstiden har gått utover forventet behandlingstid. Ombudets erfaring tilsier at mange søkere er opptatt av behandlingstiden, og derfor henvender seg til politidistriktet via telefon. Dersom politidistriktet hadde behandlet sakene i tråd med kravene i forvaltningsloven § 11 a, eller ga tilfredsstillende informasjon under sakens gang, antar ombudet at søkere ville ha hatt mindre behov for å kontakte saksbehandlerne direkte.
Samlet sett er det ombudets syn at politidistriktets manglende tilgjengelighet per telefon er i strid med forvaltningsloven § 11 d. Det gjelder særlig sett i sammenheng med politidistriktets manglende overholdelse av plikten til å orientere parten skriftlig om forsinkelser under sakens gang, og at de i flere tilfeller heller ikke besvarer skriftlige henvendelser innen rimelig tid. Sivilombudet ber derfor politidistriktet om å gjennomgå dagens praksis, og sørge for at kravene i forvaltningsloven § 11 d overholdes.
Konklusjon
Sivilombudet er kommet til at saksbehandlingstiden i klagerens våpensøknad er for lang og i strid med forvaltningsloven § 11 a, samt at politidistriktet ikke har overholdt plikten til å sende ut forsinkelsesbrev til klageren etter forvaltningsloven § 11 a andre ledd.
Basert på opplysninger mottatt fra politidistriktet og flere klager hit, er det grunn til å tro at behandlingstiden i flere andre saker også er i strid med forvaltningsloven § 11 a. Det fremgår dessuten at politidistriktet ikke oppfyller plikten til å holde søkere orientert under sakens gang etter forvaltningsloven § 11 a andre ledd.
Ombudet ber politidistriktet om å vurdere hvilke tiltak som kan settes inn for å behandle sakene i tråd med forvaltningsloven § 11 a. Videre bes politidistriktet om å vurdere grunnlaget for de oppgitte tidsangivelsene på politiets nettsider, og eventuelt oppdatere nettsidene med nødvendig og utfyllende informasjon. Dersom skriftlige rutiner for foreløpige svar og forsinkelsesmeldinger ikke allerede eksisterer, ber ombudet politidistriktet om å utarbeide slike rutiner for å sikre at kravene i forvaltningsloven § 11 a andre ledd overholdes.
Etter ombudets syn er politidistriktets manglende tilgjengelighet per telefon i strid med forvaltningsloven § 11 d. Politidistriktet bes derfor gjennomgå dagens praksis og sørge for at kravene i forvaltningsloven § 11 d overholdes.
Sivilombudet vil følge med på utviklingen i behandlingstidene i våpensøknader, og ber politidistriktet redegjøre for hvilke tiltak som vil bli iverksatt for å få ned behandlingstidene.