Sakens bakgrunn
A (klageren) anmeldte 28. november 2018 tre vektere til Øst politidistrikt. I anmeldelsen forklarte klageren at han hadde kontaktet vekterne på Oslo S fordi han var blitt utsatt for uprovosert vold på vei hjem fra en konsert. Han forklarte at vekterne oppførte seg «kjipt», og at han gikk for å lete etter politi. Etter å ha lett forgjeves oppsøkte han igjen vekterne i tidsrommet mellom kl. 23.35 og 00.15. Han skrev ned tjenestenumrene deres på mobiltelefonen sin og fotograferte dem. Ifølge klageren tok vekterne da kvelertak på ham, la ham i bakken og førte ham deretter ut av Oslo S. Han mente også at vekterne hadde tatt mobiltelefonen hans.
Polititjenestemannen som mottok anmeldelsen ringte til vekterselskapet som sikret videoopptaket av området det det anmeldte forholdet skulle ha funnet sted. Det fremgår av den samme politirapporten at en vekter ringte tilbake og opplyste at det ikke var noen hendelse den datoen i tidsrommet fra kl. 23.15 til midnatt.
Øst politidistrikt sendte etterforskningssaken til Oslo politidistrikt til overtakelse. En polititjenestemann i Oslo politidistrikt kontaktet vekterselskapet 5. desember 2018 og fikk opplyst at videoen var slettet siden det hadde gått over syv dager. Vekterselskapet opplyste at ifølge loggen deres var en beruset person blitt bortvist den aktuelle dagen, kl. 23.45. En navngitt vekter, som satt i kontrollrommet den aktuelle dagen, kunne svare på ytterligere spørsmål rundt dette.
Politidistriktet underrettet klageren i brev 6. desember 2018 om at forholdet var henlagt «da det ikke er fremkommet tilstrekkelige opplysninger til å identifisere gjerningsmannen».
I e-post 13. desember 2018 klaget klageren over politidistriktets henleggelsesbeslutning. Han viste til at vekterne tok mobiltelefonen hans, men la etuiet med kort og kontanter tilbake i lommen hans. Han var uenig i at saken ble henlagt som tyveri, og ikke grovt ran, og han var uenig i at politiet ikke kunne identifisere vekterne. Han viste til at det fantes vaktlister hos vekterselskapet og videoopptak. Klageren ba politiet etterforske saken, eller i hvert fall henlegge den på saklig grunnlag, som i så fall burde være ikke tilstrekkelige ressurser.
I e-poster 6. februar 2019 til politiet opplyste klageren at mobiltelefonen var blitt returnert til ham. Han skrev at de tre siste bildene var blitt slettet, men at han hadde fått gjenopprettet disse. Bildene var av vekterne, i tidsrommet fra kl. 23.39 til kl. 23.45. Klageren vedla bildene. Han mente at også utkastet til en melding med vekternes tjenestenumre var blitt slettet, men at han hadde klart å gjenopprette også denne filen. Klageren minnet om at politiet skulle «ha videoopptak av hele ranet i avgangshallen». Klageren ønsket også å anmelde vekterne for innbrudd på telefonen hans fordi de angivelig hadde slettet bildene og meldingen.
Politidistriktet oversendte klagen til Oslo statsadvokatembeter ved påtegning 1. mars 2019 med følgende innstilling:
«Fornærmede møtte på politivakta i Ski den 28.11.2018 for å anmelde et forhold som skal ha funnet sted 24.11.2018 på Oslo sentralstasjon. Fornærmede forklarer at han har blitt utsatt for vold fra vektere, og at de har stjålet hans mobiltelefon. Viser til undersøkelse av kamera gjort av politiet i Follo, jf. dok. 03. Saken ble oversendt Oslo politidistrikt 28.11.2018, jf. dok. 01.01. Etterforsker i Oslo tok kontakt med vektersentralen ved Oslo Sentralstasjon vedrørende video den 05.12.2018, jf. dok. 05. Video var da slettet da det hadde gått over 7 dager. Politiet har i etterkant mottatt brev og bilder fra fornærmede, herunder av de formentlige gjerningspersoner. Disse opplysningene gir etter politiets syn ikke grunn til å omgjøre henleggelsen, da de ikke gir grunnlag for å iverksette etterforskingsskritt som kan oppklare saken, sett opp mot den begrensede informasjon en har om det anmeldte forhold i dok. 02.»
I brev 11. mars 2019 orienterte politidistriktet klageren om at «[s]tatsadvokaten har ikke funnet grunn til å omgjøre politiets henleggelsesbeslutning». Vedlagt brevet var statsadvokatembetets påtegning 4. mars 2019 til politiet, som lød slik:
«Sendes med vedlegg Oslo politidistrikt, Postboks 2093 Vika, 0125 OSLO, idet statsadvokaten ikke finner grunn til å omgjøre politiets henleggelsesbeslutning av 5. desember 2018.
Klager bes underrettet om avgjørelsen som ikke kan påklages, jf. straffeprosessloven § 59a siste ledd.»
Klageren henvendte seg til oss i brev 18. mars 2019 og klaget over politiets vurdering av at det ikke var mulig å finne ut av hvem gjerningsmennene var og at forholdet var vurdert som et tyveri. Han klaget også over at han ikke hadde fått noen tilbakemelding på anmeldelsen av vekternes innbrudd på telefonen hans.
Statsadvokatembetet ble oppmerksom på at klageren ikke hadde mottatt politiets innstilling til statsadvokatembetet i forbindelse med vår innhenting av sakens dokumenter. Statsadvokaten oversendte en kopi av denne innstillingen til klageren 9. april 2019.
Våre undersøkelser
Vi fant grunn til å stille statsadvokatembetet følgende spørsmål etter at vi hadde innhentet sakens dokumenter:
- Hvilke krav stilles til begrunnelsen til statsadvokatembetets henleggelsesbeslutninger?
- Er det at det «ikke er fremkommet tilstrekkelige opplysninger til å identifisere gjerningsmannen» det reelle grunnlaget for å henlegge denne etterforskningssaken?
- Er den skriftlige begrunnelsen for henleggelsesbeslutningen tilfredsstillende?
Statsadvokatembetet opplyste at straffeprosessloven og påtaleinstruksen ikke stiller krav om begrunnelse for påtalemyndighetens henleggelser, men at det likevel blir gitt en relativt kortfattet begrunnelse i de tilfellene politiets avgjørelse blir opprettholdt. Videre skriver de blant annet at det ikke er «fastsatt spesifikke krav til begrunnelsen for et skjønn som kan inneholde vurdering av mange elementer», og at «[u]tgangspunktet for skjønnet vil regelmessig være beviskravet i straffesaker».
Statsadvokatembetet opplyste videre at dersom statsadvokaten er enig i politiets redegjørelse, er det unødvendig å gjenta denne. Statsadvokaten bemerket at en henvisning til politiets innstilling var uteglemt i denne saken, og beklaget at en kopi av begge påtegninger ikke var sendt til klager.
Statsadvokatembetets øvrige svar blir nærmere omtalt under ombudsmannens syn på saken.
Statsadvokatens redegjørelse ble oversendt til klageren, som hadde enkelte merknader.
Ombudsmannens syn på saken
Det sentrale spørsmålet for ombudsmannen er om statsadvokatembetets henleggelseskode og begrunnelse for sin henleggelsesbeslutning, er tilfredsstillende.
Verken straffeprosessloven eller påtaleinstruksen gir regler om krav til begrunnelse av påtalemyndighetens henleggelser.
Innføringen av lovfestet begrunnelsesplikt for påtalevedtak ble vurdert og forkastet av departementet i Ot.prp.nr.53 (1995-1996), punkt 4.4.9:
«Departementet ser at det nok er grunner som taler for å innføre en plikt for påtalemyndigheten til å begrunne sine vedtak. For det første vil en begrunnelse kunne gjøre at de som berøres av et vedtak, lettere kan forstå den vurdering som ligger til grunn for vedtaket, og dermed i større utstrekning godta vedtaket. På denne måten vil antall klagesaker muligens kunne begrenses. Videre kan en begrunnelse gjøre det enklere å formulere en klage. Dersom påtalevedtak begrunnes, kan det også lette overordnet påtalemyndighets kontroll av underordnet myndighet. Det kan også føre til at påtalemyndigheten vil bli utsatt for mindre kritikk, fordi publikum får innblikk i påtalemyndighetens vurdering. På den annen side er det klart at en plikt til å begrunne påtalevedtak vil medføre mer arbeid for påtalemyndigheten. Det som kommer frem i en begrunnelse, vil også kunne føre til at siktede eller fornærmede settes i et dårlig lys. Dessuten vil nytten av en begrunnelsesplikt avhenge av hvor omfattende begrunnelsene utformes. Også etter dagens praksis gis det en viss begrunnelse for enkelte vedtak, blant annet henleggelser. På grunnlag av disse forhold finner departementet det vanskelig å innføre noen nærmere plikt til å begrunne påtalevedtak. Men påtalemyndigheten bør på eget initiativ vurdere muligheten for å begrunne flere vedtak enn det som gjøres i dag.»
Ifølge Riksadvokatens rundskriv RA-2015-2 Ny straffelov, punkt 1.1, har påtalemyndigheten ingen alminnelig begrunnelsesplikt når den treffer påtalevedtak, men dersom henleggelsen påklages, «bør imidlertid klageorganet begrunne sitt vedtak i tråd med vanlig praksis». I rundskrivet vises det i denne forbindelsen til Ot.prp.nr.90 (2003–2004), sidene 63 og 487. På side 63 skriver departementet at i tilknytning til en klage over henlagt etterforskning «vil det gjerne bli gitt en nærmere begrunnelse for avgjørelsen til klageorganet og/eller klageren». På side 487 legger departementet til grunn at en klage over en henleggelse etter strl. § 62 a andre ledd vil bli begrunnet i oversendelsen til klageorganet.
I et eldre rundskriv, RA-1996-2, punkt IV, legger riksadvokaten til grunn at underordnet påtalemyndighet skal vurdere om «klagen gir grunn til omgjøring av vedtaket» og at det i oversendelsen til klageinstansen bør «anmerke[s] at dette er gjort, og for øvrig gis slike opplysninger og merknader som saken, og klagen, gir grunn til».
Påtalemyndigheten benytter henleggelseskoder som representerer standardiserte begrunnelser for de forskjellige grunnlagene for å henlegge et anmeldt forhold. Eksempler på slike koder er 058 som betyr at straffesaken er henlagt på grunn av bevisets stilling og 014 som betyr at saken er henlagt på grunn av manglende opplysninger om gjerningspersonen. På side 8 i Ot.prp.nr.53 (19995-1996) forutsetter departementet at klageretten ved henleggelser, jf. strprl. § 59 a første ledd nr. 1, også gjelder den standardbegrunnelsen som er benyttet. Departementet viser til at denne begrunnelsen kan bety mye for den saken gjelder, og de mente derfor at den praktiserte klagerett over slike begrunnelser burde opprettholdes.
Ombudsmannen uttalte i SOM-2017-2264 at «[i] tilfeller hvor en klage over en henleggelse ikke fører frem, må det like fullt anses som god forvaltningsskikk at det gis en skriftlig begrunnelse som gjør det mulig for vedkommende å forstå grunnlaget for avgjørelsen».
Samlet sett innebærer den praksis som er beskrevet i Riksadvokatens rundskriv og kravene til god forvaltningsskikk at det i statsadvokatens avgjørelser om stadfestelse av henleggelse bør fremgå hvorfor henleggelsen opprettholdes og hvordan klagerens sentrale anførsler er vurdert. Kravene som bør stilles til begrunnelsen, vil variere ut fra omstendighetene i den enkelte sak.
Det første spørsmålet ombudsmannen har vurdert i den konkrete saken er om henleggelseskoden som ble benyttet, «ikke tilstrekkelige opplysninger om gjerningsmannen», kan være korrekt.
Ifølge Riksadvokatens rundskriv 2018-3, punkt 4.1.3, skal «[h]enleggelsesbegrunnelsen og koden … være korrekt, og i samsvar med den reelle begrunnelsen for avgjørelsen». Om gjerningspersonen er kjent eller ukjent, skriver Riksadvokaten i RA-2016-3, punkt III, avsnitt 15, at «[m]ed kjent gjerningsperson menes i dette rundskriv en person som er navngitt eller på annen måte identifisert i en anmeldelse til politiet, eller som ved beskjeden bruk av ressurser åpenbart kan identifiseres».
Statsadvokatembetet mener at koden var dekkende for henleggelsesgrunnlaget på tidspunktet for embetets redegjørelse til ombudsmannen. De opplyser at koden «vil bli benyttet når ingen navngitt person er oppført som anmeldt i saken, selv om det fra anmelders side kan være reist mistanke mot en avgrenset gruppe personer». Statsadvokatembetet opplyser også at en alternativ kode var «henlagt på grunn av mangel på bevis», men at de ikke fant grunn til å endre koden.
På tidspunktet for statsadvokatens redegjørelse forelå bilder og tjenestenumrene til to av vekterne fra vekterselskapet. Det var opplyst at politiet kunne kontakte en navngitt ansatt i vekterselskapet som var på jobb den aktuelle dagen for mer informasjon. Vekterselskapets logg viste at en beruset person var bortvist i det aktuelle tidsrommet. Det er ikke opplyst om loggen også inneholdt navnene til vekterne som sto for bortvisningen, men det virker sannsynlig. Det fremstår etter dette som ganske åpenbart at identiteten til de aktuelle vekterne relativt enkelt kunne avklares, for eksempel med en telefon til vekterselskapet.
Etter ombudsmannens syn er det derfor tvilsomt om henleggelseskoden kan være riktig, og i samsvar med den reelle begrunnelsen for henleggelsesbeslutningen.
Det andre spørsmålet som denne saken reiser, er om klageren fikk en tilstrekkelig begrunnelse for statsadvokatembetets avgjørelse.
Klageren fikk ikke tilsendt noen begrunnelse for statsadvokatens beslutning utover statsadvokatembetets påtegning hvor det kun fremgår at statsadvokaten ikke finner grunn til å omgjøre politiets henleggelsesbeslutning. Statsadvokatembetet opplyser at klageren også burde fått politiets innstilling, og beklager at han ikke fikk denne før under ombudsmannssaken. Ombudsmannen er enig med embetet i at de kan vise til politiets innstilling som sin begrunnelse, dersom denne er dekkende for embetets vurdering. I så fall bør det normalt fremgå av statsadvokatens avgjørelse at begrunnelsen i innstillingen tiltres.
I denne saken mener ombudsmannen at begrunnelsen i politiets innstilling uansett hadde vært mangelfull. Et hovedpoeng i klagen var at det ville være enkelt å identifisere de anmeldte og etterforske ytterligere, og at henleggelseskoden og begrunnelsen derfor måtte være feil.
Til dette opplyser innstillingen at politiet hadde mottatt brev og bilder fra fornærmede, men at disse opplysningene «ikke [gir] grunn til å omgjøre henleggelsen, da de ikke gir grunnlag for å iverksette etterforskingsskritt som kan oppklare saken, sett opp mot den begrensede informasjon en har om det anmeldte forhold i dok. 02». Innstillingens generelle henvisning til dok. 02, som er avhøret av fornærmede, gir imidlertid ikke noen forklaring på hvorfor de anmeldte ikke kunne identifiseres.
Når fornærmede i klagen har fremlagt rimelige argumenter og ny dokumentasjon, som blant annet synes å tilsi at de anmeldte enkelt kan identifiseres, må han kunne forventes en begrunnelse for hvorfor dette eventuelt likevel ikke er mulig. Statsadvokatembetet skriver selv i redegjørelsen til ombudsmannen at «[j]eg kan se at anmelder i dette tilfelle kan ha problemer med å forstå hvorfor den aktuelle kode er brukt, når han anser seg sikker på at bestemte personer har tatt fra ham telefonen og utøvet vold mot ham».
Etter ombudsmannens syn var embetets begrunnelse utilstrekkelig i denne saken, da den ikke gjorde det mulig for fornærmede å forstå grunnlaget for henleggelsen og hvordan anførslene i klagen var vurdert.
Konklusjon
Ombudsmannen mener at det er tvilsomt om henleggelseskoden kan være riktig, og i samsvar med den reelle begrunnelsen for henleggelsesbeslutningen. Statsadvokatembetet burde uansett gitt en begrunnelse som gjorde det mulig for fornærmede å forstå grunnlaget for henleggelsen.
Ombudsmannen ber Oslo statsadvokatembeter behandle klagen på nytt, og oversende en kopi av avgjørelsen til ombudsmannen innen 16. desember 2019. For det tilfellet at klagen ikke tas til følge, ber ombudsmannen om at avgjørelsen begrunnes i tråd med de kravene som følger av god forvaltningsskikk/god påtalepraksis. Ombudsmannen ber Oslo statsadvokatembete påse at fremtidige avgjørelser om henleggelse også blir begrunnet i tråd med disse kravene.