Sakens bakgrunn
A (heretter klageren) ba 7. februar 2024 Øst politidistrikt om utskrift av saksdokumentene i en henlagt straffesak der han var anmeldt/mistenkt. Klageren purret på svar i e-post 13. mars 2024. Øst politidistrikt opplyste i brev dagen etter at det kunne ta «noe tid» for politiet å vurdere kravet, men skrev at klageren kunne avtale tid med sin nærmeste politistasjon for oppmøte og gjennomlesning der. Dersom han ikke ønsket dette, ble det opplyst at politiet skulle se på muligheten for utlevering «etter hvert». Klageren purret igjen 12. april 2024. Øst politidistrikt opplyste i brev 16. april 2024 om at behandling av innsynskravet ville ta «noe tid» på grunn av mange andre gjøremål. I brev 2. mai 2024 opplyste Øst politidistrikt klageren om at han skulle gis adgang til dokumentene ved kopi/utskrift, men med anonymisering av personnummeret til partene i saken.
Saken ble klaget inn til Sivilombudet 15. mai 2024. Klageren hadde da fortsatt ikke mottatt utskrift av dokumentene i saken. I e-post til ombudet 8. juni 2024 opplyste Øst politidistrikt at det tok tid å gjennomføre anonymiseringen av fornærmedes personnummer, spesielt grunnet merarbeid som hadde oppstått som følge av en streik.
Ombudet har fått opplyst at dokumentene ble oversendt til klageren 18. juni 2024, mer enn fire måneder etter at han først ba om det.
Våre undersøkelser
Vi fant grunn til å undersøke Øst politidistrikts behandlingstid nærmere. I brev 7. juni 2024 ba vi politidistriktet om en redegjørelse for årsaken til den lange saksbehandlingstiden, og om de anså behandlingstiden for å være i tråd med god forvaltnings-/påtaleskikk. Videre spurte vi om hva som er den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden for krav om utskrift av straffesaksdokumenter i Øst politidistrikt. Vi spurte også om politidistriktet anser sine svar til klageren 14. mars og 16. april 2024 for å være i tråd med kravene til foreløpig svar, jf. god forvaltnings-/påtaleskikk. Til slutt spurte vi om Øst politidistrikt har egne rutiner for behandling av innsynskrav i avsluttede straffesaker, og ba om å få disse oversendt.
Øst politidistrikt besvarte undersøkelsen 24. juni 2024. Når det gjaldt saksbehandlingstiden i klagerens sak, mente politidistriktet at den samlede saksbehandlingstiden var for lang, og at den overskred hva som kan anses som god påtaleskikk. Distriktet opplyste at påtaleansvarlig først hadde ment at brevet 14. mars 2024, der det ble opplyst om muligheten for å avtale tid med en politistasjon for oppmøte og gjennomlesing av dokumentene, svarte ut kravet. Ved klagerens nye henvendelse 20. mars 2024 ble det klart at kravet om utskrift av dokumentene ble opprettholdt. Årsaken til tidsbruken etter dette ble oppgitt å være påtaleansvarliges øvrige oppgaver.
Øst politidistrikt opplyste at det ikke foreligger statistikk for den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden for krav om utskrift av straffesaksdokumenter. De har registret en økning i antallet innsynskrav, i både mindre og omfattende saker. Det tilstrebes at saksbehandlingstiden ikke skal overstige én måned.
Politidistriktet svarte videre at de ikke anså at svarene til klageren 14. mars og 16. april 2024 var i tråd med kravene til foreløpig svar. Videre erkjente politidistriktet også at de, i den grad det var behov for en nærmere utdypning av kravet, burde ha angitt dette i svaret til klageren.
Til slutt svarte Øst politidistrikt at de har egne rutiner for innsyn i/utskrift av straffesaksdokumenter fra sakens parter i avsluttede saker. Rutinene var vedlagt svarbrevet.
Politidistriktets svar ble sendt til klageren, som kom med sine merknader.
Sivilombudets syn på saken
1. Innledning
Saken gjelder krav om utskrift av straffesaksdokumenter i en avsluttet straffesak etter straffeprosessloven § 28. For ombudet reiser saken spørsmål om hvilke frister som gjelder for påtalemyndighetens behandling av slike krav, samt hvilke krav som påligger påtalemyndigheten om å gi informasjon under sakens gang.
Ombudet vil behandle de to spørsmålene under henholdsvis punkt 2 og 3. Under begge punkter vil ombudet gi en oversikt over relevante rettslige utgangspunkter, før en vurdering av om Øst politidistrikts behandling av denne saken har vært i tråd med disse utgangspunktene. Under punkt 2 vil ombudet i tillegg gi enkelte merknader til politidistriktets målsetning om at saksbehandlingstiden ikke skal overskride én måned. Til slutt vil ombudet under punkt 4 knytte noen bemerkninger til Øst politidistrikts rutiner for behandling av innsynskrav.
2. Øst politidistrikts behandlingstid for krav om innsyn i straffesaksdokumenter i avsluttede straffesaker
2.1 Rettslig utgangspunkt
Utskrift av rettsbøker og andre dokumenter i en avsluttet straffesak kan kreves av den siktede, fornærmede, etterlatte og enhver annen som det har rettslig interesse for, jf. straffeprosessloven § 28 første ledd.
Straffeprosessloven fastlegger ikke noen frist for behandling av innsynskrav i straffesaker. Videre kommer ikke forvaltningsloven, herunder dens § 11 a om saksbehandlingstid, direkte til anvendelse for påtalemyndighetens behandling av krav om utskrift i medhold av straffeprosessloven § 28, jf. forvaltningsloven § 4 første ledd bokstav b.
Forvaltningslovens regler er imidlertid utslag av generelle forvaltningsrettslige prinsipper og normer for god forvaltningsskikk. Disse prinsippene og normene har også betydning for påtalemyndighetens behandling av krav om utskrift av straffesaksdokumenter i avsluttede saker, i den grad de følger av lovgivningen i strafferettspleien og hensynene bak lovgivningen slik de kommer til uttrykk i kravene til god påtaleskikk, jf. Sivilombudets uttalelse 27. mai 2021 (SOM-2020-4920).
Sivilombudet vurderte i nevnte uttalelse hva som er forsvarlig saksbehandlingstid for påtalemyndighetens behandling av innsynskrav i avsluttede straffesaker. Ombudet la til grunn at spørsmålet må avgjøres konkret i den enkelte sak, og at det kan variere med sakens art og omfang. En saksbehandlingstid på én uke kan etter omstendighetene oppfylle fremdriftskravet. Videre bemerket ombudet at et krav fra sakens parter om utskrift av straffesaksdokumenter vil kunne miste sin aktualitet og betydning dersom saksbehandlingen tar lang tid, og at rask saksbehandling kan være viktig av hensyn til partenes tillit til politiets og påtalemyndighetens virksomhet. Ombudet fremhevet at det er behov for rutiner som sikrer at krav om utskrift behandles innen rimelig tid.
I uttalelse 4. mars 2018 (SOM-2017-4037) uttalte ombudet at den interne organiseringen ikke bør være så sårbar at saksbehandlingstiden blir lang ved at enkeltpersoner har fravær eller andre presserende arbeidsoppgaver. Det er først og fremst egenskaper ved innsynssaken eller de dokumenter det kreves innsyn i som kan begrunne en forlenget saksbehandlingstid, ikke ressursproblemer.
I noen tilfeller har påtalemyndigheten/forvaltningen adgang til å prioritere raskere behandling av noen typer innsynskrav, hvis det er saklig begrunnet. Et reelt behov for å få saken raskt avgjort kan utgjøre en saklig grunn til prioritering, typisk der rask tilgang til opplysningene er nødvendig for å håndheve andre rettigheter. Samtidig må prioriteringen etter ombudets syn ikke skje på en slik måte at visse typer saker gjennomgående blir lagt til side i lang tid.
De nevnte krav til påtalemyndighetens behandling av krav om innsyn i avsluttede straffesaker følger av normer for god forvaltningsskikk og god påtaleskikk. Ombudet bemerker at det vil kunne gjøre seg gjeldende andre hensyn i strafferettspleien enn i den alminnelige forvaltningsretten, slik at normene for god påtaleskikk ikke alltid er sammenfallende med normene for god forvaltningsskikk, jf. også SOM-2020-4920. Ombudet kan imidlertid ikke se at det er særskilte hensyn i strafferettspleien som tilsier at tilsvarende krav ikke skal gjøre seg gjeldende for påtalemyndighetens behandling av innsynskrav etter straffeprosessloven § 28. De normer som omtales i denne saken følger med andre ord både av god forvaltningsskikk og god påtaleskikk. For enkelthets skyld vises det i det følgende kun til god påtaleskikk.
2.2 Øst politidistrikts behandlingstid i denne saken
I denne saken tok det over fire måneder før Øst politidistrikt ga klageren svar på hans krav om utskrift. Spørsmålet er om innsynssaken ble avgjort innen rimelig tid, jf. krav til god påtaleskikk.
I svaret til ombudet medga Øst politidistrikt at den samlede saksbehandlingstiden var blitt for lang i saken. De anså også at saksbehandlingstiden overskred hva som kan anses som god påtaleskikk. Dette er ombudet enig i. Det er ikke påvist særskilte egenskaper ved klagerens sak som tilsier at politidistriktet hadde behov for en forlenget behandlingstid. For ombudet fremstår den som relativt enkel og lite omfattende. At innsynssaker etter straffeprosessloven § 28 kan medføre krevende vurderinger, er dermed ikke noe som gjør seg gjeldende her. Heller ikke at politidistriktet har foreslått at klageren i stedet kunne møte opp på en politistasjon for gjennomlesing av dokumentene kan begrunne den lange behandlingstiden, da dette ikke var i tråd med klagerens krav.
Behandlingstiden synes først og fremst å knytte seg til liggetid og utilstrekkelige ressurser allokert til behandling av denne type innsynskrav. Som nevnt over, er det først og fremst særskilte egenskaper ved innsynssaken eller de dokumenter det kreves innsyn i som kan begrunne en forlenget saksbehandlingstid, og ikke ressursproblemer.
Ombudet er etter dette kommet til at saken ikke ble avgjort innen rimelig tid, og at saksbehandlingstiden utgjør et brudd på god påtaleskikk.
2.3 Øst politidistrikts behandlingstid i andre, tilsvarende saker
Øst politidistrikt har opplyst at det ikke foreligger statistikk for behandlingstiden for krav om utskrift av straffesaksdokumenter, men at det tilstrebes at behandlingstiden ikke skal overstige én måned. Det er oppgitt at politiet har registrert en økning av henvendelser med anmodning om innsyn i straffesaker, noe som har ført til at det går med mye tid til behandling av slike krav.
Ut fra svaret fra politidistriktet, er det grunn til å tro at behandlingen av krav om innsyn etter straffeprosessloven § 28 også i en rekke andre saker ikke skjer innen rimelig tid, slik kravene til god påtaleskikk krever. Selv om en behandlingstid på én måned er vesentlig kortere enn behandlingstiden i den aktuelle saken, er det samtidig vesentlig lengre enn det som kan anses som «rimelig tid» i de fleste saker, jf. SOM-2020-4920 og punkt 2.1 over hvor det er vist til at én uke etter omstendighetene kan oppfylle fremdriftskravet. Ombudet forventer at politidistriktet gjør de grepene som er nødvendig for at samtlige innsynskrav etter straffeprosessloven § 28 behandles i tråd med kravene til god påtaleskikk, slik disse er definert i ombudets uttalelser.
Sivilombudet vil følge med på den videre utviklingen i politidistriktets behandlingstid for innsynskrav i avsluttede straffesaker fra sakens parter. Ombudet ber om en tilbakemelding om behandlingstiden i slike saker innen utløpet av januar 2025.
3. Øst politidistrikts foreløpige svar til klageren
3.1 Rettslig utgangspunkt
Det følger av forvaltningsloven 11 a andre ledd at forvaltningsorganer har en plikt til å gi et foreløpig svar dersom det ventes å ta «uforholdsmessig lang tid» før endelig svar kan gis, jf. første punktum. I svaret skal det «gjøres rede for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere, og så vidt mulig angis når svar kan ventes», jf. andre punktum.
Bestemmelsen er egnet til å ivareta grunnleggende verdier i forvaltningen – også for påtalemyndigheten – som effektivitet, tillit, åpenhet og tilgjengelighet. Dette er verdier som forvaltningsloven er bygget på, jf. NOU 2019:5 kapittel 10, og som også er nedfelt i Etiske retningslinjer for statstjenesten. Regelen i forvaltningsloven § 11 a andre ledd er derfor etter ombudets syn et utslag av god forvaltningsskikk.
Ombudet kan ikke se at det er særskilte hensyn i strafferettspleien som tilsier at tilsvarende krav ikke skal gjelde for påtalemyndighetens behandling av innsynskrav etter straffeprosessloven § 28. Lignende krav uttrykkes for øvrig i Riksadvokatens veileder 3. oktober 2017 for Innsyn i straffesaksdokumenter for andre enn sakens parter (RA-2017-3-A). I veilederens punkt 7.5 fremgår det at «[d]er en antar at saksbehandlingstiden vil kunne ta lenger tid enn innsynsbegjæringen synes å forutsette, bør det gis en orientering om antatt saksbehandlingstid». Sivilombudet legger etter dette til grunn at tilsvarende krav som etter forvaltningsloven 11 a andre ledd gjelder for påtalemyndighetens behandling av innsynskrav etter straffeprosessloven § 28, jf. krav til god påtaleskikk.
3.2 Er Øst politidistrikts svar til klageren 14. mars og 16. april 2024 i tråd med god påtaleskikk?
Etter purring fra klageren, opplyste Øst politidistrikt i brev 14. mars 2024 at det kunne ta «noe tid» for politiet å vurdere et krav om å få tilsendt sakens dokumenter, men at klageren kunne avtale tid med sin nærmeste politistasjon for oppmøte og gjennomlesing av dokumentene. Etter flere purringer fra klageren, opplyste Øst politidistrikt i brev 16. april 2024 om at behandling av innsynskravet ville ta «noe tid da politiet har veldig mange andre alvorlige gjøremål». Klageren ble bedt om å respektere dette og ikke purre flere ganger.
I sitt svar hit erkjente Øst politidistrikt at svarbrevene ikke inneholdt noen angivelse av forventet saksbehandlingstid, og at brevene etter deres oppfatning ikke oppfylte kravene til foreløpig svar på forespørselen. Sivilombudet er enig i dette. Et foreløpig svar om forventet svartid er ment å skulle gi parten forutsigbarhet. Å vise til at det vil ta «noe tid», uten noen nærmere indikasjoner på hva det innebærer, er ikke egnet til å oppnå dette formålet. Politidistriktet kunne og burde heller ha gitt et realistisk og mer presist tidsestimat.
Øst politidistrikt har videre skrevet at dersom det var behov for en presisering av klagerens krav om utskrift av dokumentene, burde dette vært angitt i det foreløpige svaret. Politidistriktet skrev også at formuleringer i brevet 16. april 2024 skulle hatt en annen form. Ombudet er enig i dette.
Ombudet finner på bakgrunn av den manglende informasjonen som ble gitt under sakens gang, og anmodningen fra distriktet om ikke å sende flere purringer, grunn til å bemerke at klagere som mottar foreløpige svar uten tilstrekkelig informasjon, vanskelig kan klandres for å sende purringer i saken.
Etter ombudets syn ga ikke svarene 14. mars og 16. april 2024 klageren tilstrekkelig informasjon slik god påtaleskikk krever. Ombudet ber Øst politidistrikt merke seg det som er sagt her om foreløpig svar, og hva som skal fremgå av det foreløpige svaret. Politidistriktet bes om å innarbeide dette i sine interne rutiner for behandling av innsynskrav etter straffeprosessloven § 28.
4. Øst politidistrikts rutiner for behandling av innsynskrav
I etterkant av Sivilombudets uttalelse i SOM-2020-4920 sendte Riksadvokaten 20. desember 2021 et brev til samtlige norske statsadvokatembeter. I brevet minnet Riksadvokaten om at krav om utskrift av saksdokumenter i avsluttede straffesaker må behandles løpende og raskt, og avgjøres innen rimelig tid. Statsadvokatene ble i brevet pålagt å sørge for at underliggende politidistrikter innen 1. mars 2022 har lokale rutiner for behandling av innsyns-/utskriftskrav i avsluttede straffesaker, i tråd med dette. Øst politidistrikt har i forbindelse med ombudets undersøkelse oversendt sine rutiner for innsyn og utlevering fra politiregistre og straffesaker. Rutinene har et eget punkt om saksbehandlingstid.
Rutinene beskriver i all hovedsak kravene til behandling av innsyns-/utskriftskrav slik Riksadvokaten forutsetter i brevet. Når det gjelder saksbehandlingstid beskriver rutinene blant annet at krav om innsyn/utskrift skal behandles løpende og raskt, og avgjøres innen rimelig tid. Det er imidlertid ingen nærmere angivelse av hva som utgjør rimelig tidsbruk, utover at dette må avgjøres konkret i den enkelte sak, og kan variere med sakens art og omfang. Øst politidistrikt bør etter ombudets syn oppdatere rutinebeskrivelsene slik at de bedre legger til rette for behandling av innsynskrav i tråd med god påtaleskikk og øvrig regelverk. Rutinebeskrivelsene bør være i samsvar med det som følger av Riksadvokatens brev 20. desember 2021, ombudets uttalelse 27. mai 2021 (SOM-2020-4920) og foreliggende uttalelse. Det innebærer blant annet en nærmere angivelse av hva som utgjør rimelig tidsbruk. Rutinene bør også beskrive kravene til når foreløpig svar skal gis, og hvilken informasjon det foreløpige svaret skal inneholde. Sivilombudet ber Øst politidistrikt om å oversende en kopi av oppdaterte rutiner når de foreligger.
Konklusjon
Sivilombudet er kommet til at Øst politidistrikts behandlingstid i denne saken utgjør et brudd på god påtaleskikk.
Ut fra opplysninger mottatt fra Øst politidistrikt, er det grunn til å tro at behandlingstiden i flere andre saker også er i strid med god påtaleskikk. Ombudet ber derfor Øst politidistrikt om en tilbakemelding om behandlingstiden i tilsvarende type saker innen utløpet av januar 2025.
Sivilombudet mener videre at svaret Øst politidistrikt ga klageren i brev 14. mars og 16. april 2024 ikke tilfredsstiller de innholdsmessige kravene til foreløpig svar, jf. krav til god påtaleskikk.
Ombudet ber Øst politidistrikt om å oppdatere rutinebeskrivelsene sine slik at de bedre legger til rette for behandling av innsynskrav i tråd med god påtaleskikk, ombudets uttalelser og øvrig regelverk.