A, født i 1984, sonet en dom X fengsel. Hun ble 5. februar 2008 vedtatt overført til Y fengsel påfølgende dag i medhold av straffegjennomføringsloven 18. mai 2001 nr. 21 § 14 første ledd bokstav d. Overføringen ble i fengselets vedtak begrunnet med «den uro og negative påvirkning [A] har i miljøet på X fengsel». A ble muntlig underrettet om vedtaket 6. februar 2008 kl 15.30, og vedtaket ble effektuert kl 16.50 samme dag. Hun påklaget overføringsvedtaket til regionen, som besluttet å opprettholde fengselets vedtak. I klagevedtaket het det:
«Vi har ved vår vurdering lagt vekt på at domfelte ble overført på grunn av uro og negativ påvirkning av miljøet. I følge opplysninger som vi uoppfordret og uavhengig av hverandre har fått fra innsatte og ansatte skulle domfelte ha stått i spissen for en aksjon mot fengslet. Vi viser for øvrig til Xs innstilling av 15.02.08 som domfelte har fått gjenpart av…».
I klagen hit anførte B at A ikke hadde fått «noen tegn eller forvarsel om at overføring skulle skje», og at det fremsto som «totalt uforståelig» at hun hadde brutt en eneste regel under sin soningstid. Det kunne virke som om det var andre forhold som dannet grunnlaget for den «hastige overføringen». B fremhevet videre at A verken før vedtaket om overføring ble fattet, eller før det ble effektuert, fikk anledning til å uttale seg om saken. Dessuten var ikke alle vilkårene for overføring oppfylt.
Etter en gjennomgang av klagen og sakens dokumenter ble det besluttet å undersøke enkelte sider av saken nærmere. Regionen ble herfra spurt om det var adgang til å unnlate forhåndsvarsling. Videre ble regionen bedt om å redegjøre for hvorfor overføringen ble ansett som nødvendig og om andre alternativer var blitt vurdert. Ombudsmannen ønsket også en redegjørelse for hvorfor A ikke ble underrettet om vedtaket på et tidligere tidspunkt slik at hun hadde hatt anledning til påklage vedtaket og å begjære utsatt iverksetting. Behovet for rask effektuering ble også tematisert.
Regionen henviste til X fengsels uttalelser i spørsmålet om nødvendigheten av overføringen. I fengselets innstilling til regionen fremgår følgende:
«Mandag 04.02.08, fikk vi en bekymringsmelding fra en medinnsatt. Meldingen gikk på at A i flere dager hadde forsøkt å påvirke medinnsatte til å skrive klagebrev på X fengsel. Brevene skulle sendes til hennes far, … , som ville videresende disse til aviser. Det var flere innsatte som opplevde å bli satt under sterkt press, og som ikke hadde noe ønske om å skrive slike brev.»
Dette er nærmere utdypet i fengselets uttalelse i anledning ombudsmannssaken. Det fremkom også at A hadde informert de fleste innsatte om at hun ville holde et møte om dette i fengselets skolebygg. Videre het det i fengselets uttalelse:
«Når medinnsatte begynte å føle seg presset til å skrive under på brev, og når det var fare for at media skulle få tak i en situasjon som til de grader ville bli feilaktig fremstilt, så måtte vi ta affære».
På spørsmål herfra opplyste fengselet at As unge alder og psykiske helsesituasjon alltid var i «fremste tankerekke» når fengselet diskuterte henne og hennes soningsforløp. For egen del fremhevet regionen blant annet at Y fengsel har en godt utbygd sosial- og helsetjeneste.
Svaret fra regionen og fengselets redegjørelse ble oversendt klageren, som deretter kom med merknader. Kriminalomsorgen og klageren har etter dette kommet tilbake til saken en gang hver.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Manglende forhåndsvarsel
Etter straffegjennomføringsloven 18. mai 2001 nr. 21 § 7 gjelder forvaltningslovens saksbehandlingsregler for kriminalomsorgen. Nærmere angitte unntak er oppstilt under bestemmelsens bokstav a-i. Regionen har i sitt vedtak og i svarbrev hit vist til lovens bokstav b, som lyder:
«Saksbehandlingen kan være muntlig når tidsmessige grunner gjør det nødvendig. Det gjelder også for vedtaket og underretningen om vedtaket til domfelte eller innsatte».
Denne unntaksbestemmelsen retter seg mot hvilken form saksbehandlingen kan ha, altså at den etter forholdene kan være muntlig fremfor skriftlig. Nevnte bestemmelse utgjør imidlertid ikke noe rettslige grunnlag for å fravike forvaltningslovens krav om forhåndsvarsel i den enkelte sak.
Forvaltningsloven 10. februar 1967 § 16 første ledd fastslår at en part som ikke allerede ved søknad eller på annen måte har uttalt seg i saken, skal varsles før vedtak treffes og gis anledning til å uttale seg innen en nærmere angitt frist. I bestemmelsens siste ledd angis det når forhåndsvarsling kan utelates. Sentralt i denne saken er bokstav a, der det fremgår at forhåndsvarsling kan unnlates dersom dette «ikke er praktisk mulig» eller «vil medføre fare for at vedtaket ikke kan gjennomføres». Regionen har ikke uttrykkelig presisert hvilket av de to unntaksalternativene som har vært anvendt. Jeg har imidlertid merket meg at fengselet per telefaks til regionen 26. februar 2008 (dagen før klagevedtaket) skriver:
«De gangene vi har overført til Y uten å forhåndsvarsle, har jeg i ettertid henvist til:
… Forhåndsvarsel kan unnlates når varsling ikke er praktisk mulig, for eksempel fordi domfelte ikke har kjent oppholdssted eller fordi vedtaket må settes i verk straks, jfr. Lov om gjennomføring av straff §§ 37 (forebyggende tiltak).»
Sammenholdt med øvrige opplysninger i saken legger jeg til grunn at det er alternativet om at forhåndsvarsling kan unnlates dersom dette «ikke er praktisk mulig» som kriminalomsorgen har ansett som anvendelig i dette tilfellet.
Regionen har begrunnet manglende forhåndsvarsel med at det forelå frykt blant fengselets ansatte for uroligheter blant de innsatte, og at det «oppsto en tilspisset situasjon blant innsatte og en vanskelig situasjon ved fengslet». I fengselets uttalelse, som regionen viste til, fremgikk det som nevnt at fengselet mottok en bekymringsmelding fra en medinnsatt og at det av denne meldingen fremgikk at A skulle «samle innsatte til et møte dagen etterpå». Møtedatoen er for øvrig ikke dokumentert i saken. Videre het det i regionens svarbrev:
«Region … er enig med fengslet i at situasjonen var så negativt ladet at det var formålstjenlig å unnlate forhåndsvarsling. Det er kriminalomsorgens plikt å beskytte både tilsatte og innsatte mot de følger en aksjon kunne ha fått. Kriminalomsorgen har lang erfaring med hva aksjoner eller konfrontasjoner i fangebefolkningen kan føre til, og fengslet ønsket ikke at dette skulle skje. Plikten til å gi forhåndsvarsel etter loven er ikke uten unntak, og den ovenfor beskrevne situasjonen er å relatere med unntakene i hht. fvl. § 16 siste ledd, bokstav a».
Unntaket «ikke … praktisk mulig» fremstår etter ordlyden som et strengt vilkår. Det vil i første rekke være anvendelig der et øyeblikkelig vedtak er påkrevet eller der varsel ikke lar seg gjennomføre, se for eksempel Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer (4. utg. 2006), s. 320. Det er uten videre klart at frykten for uro blant innsatte – uten sikkerhetsmessige implikasjoner – og ubehag for ansatte og anstalten knyttet til negativ medieomtale ikke i seg selv kan begrunne manglende forhåndsvarsel etter forvaltningsloven. Det er heller ikke plass for vurderinger omkring hva som anses som «formålstjenlig» på dette punktet.
I svarbrevet hit har regionen også uttalt at det vil «kunne være en rekke hensyn som i praksis må modifisere hensynene bak forvaltningslovens regler om forhåndsvarsel, jf. bla. strgjfl. §§ 2 og 3 samt at en rekke andre bestemmelser angir ”sikkerhetsmessig forsvarlig” eller ”sikkerhetsmessige grunner” som sentrale vurderingstema. Det vurderes at hensynet til sikkerheten må veie tyngst.» Dette kan forstås dit hen at det unnlatte forhåndsvarselet også kan begrunnes ut fra sikkerhetsmessige hensyn, selv om dette ikke fremgår av øvrige dokumenter i saken. Spørsmålet er i så fall om dette rettslig sett er holdbart.
Etter straffegjennomføringsloven § 3 skal gjennomføringen av straffereaksjonen «være sikkerhetsmessig forsvarlig». Det fremgår av kriminalomsorgens retningslinjer punkt 1.4 at sikkerhetsmessige hensyn alltid skal vurderes nøye, og at sikkerheten i og utenfor fengslene skal ha høyeste prioritet ved alle avgjørelser. Selv om lovbestemmelsen (og retningslinjene) primært er rettet mot innholdet i straffegjennomføringen, jf. overskriften til bestemmelsen, kan det hevdes, slik regionen synes å gjøre, at prinsippet også må få anvendelse på saksbehandlingen.
Forarbeidene til straffegjennomføringsloven gir en viss veiledning her. Fengselsloven 12. desember 1958 nr. 7 oppstilte i § 1 a fjerde ledd et nokså vidtgående unntak fra plikten til å forhåndsvarsle dersom dette var «påkrevd av praktiske grunner og hensynet til sakens opplysning» ikke tilsa noe annet. Bestemmelsen ble ikke videreført fordi de praktiske situasjonene – forebyggende tiltak og kontrolltiltak – syntes å dekkes av forvaltningslovens unntaksbestemmelser (se NOU 1988: 37 på s. 96). I Ot.prp. nr. 5 (2000-2001) heter det under overskriften «Saksbehandlingsregler» at forvaltningsloven «representerer en viktig rettssikkerhetsgaranti i saker av stor betydning for den enkelte», og at departementet derfor har «vært kritisk i forhold til hvilke unntak man foreslår» fra loven. De innsattes rettssikkerhet – som blant annet innebærer en rett til å bli forhåndsvarslet om vedtak og en rett til å uttale seg før vedtak fattes – var altså et sentralt hensyn i lovgivningsarbeidet.
Etter omstendighetene vil det klart nok kunne være relevant å legge vekt på sikkerhetsmessige hensyn ved vurderingen av hva som «ikke er praktisk mulig» etter forvaltningsloven § 16. Rammen for dette vil likevel være begrenset. Jeg er ikke enig med regionkontoret i at «en rekke hensyn» modifiserer hensynene bak reglene om forhåndsvarsel, hvis denne uttalelsen skal forstås slik at disse hensynene kan berettige unntak fra plikten til å forhåndsvarsle. Denne plikten, og den korresponderende retten for innsatte til å bli varslet, er lovregulert, og unntak kan bare gjøres innen rammen av en forsvarlig tolkning og anvendelse av bestemmelsen.
De sikkerhetsmessige utfordringene som anføres i denne saken, er lite spesifiserte. Slik saken er beskrevet, er det vanskelig å se at det skulle være særlige sikkerhetsmessige utfordringer knyttet til As angivelige planer om å påvirke medinnsatte til å kontakte media. Det er for eksempel ikke anført at det har forekommet trusler eller lignede, at det er en risiko for sammenstøt mellom grupper av innsatte eller andre mer alvorlige utslag av uro. Selve overføringsvedtaket er heller ikke sikkerhetsmessig begrunnet, se nedenfor. En generell henvisning til kriminalomsorgens erfaring med hva aksjoner og konfrontasjoner kan føre til, er åpenbart ikke nok. Jeg minner for ordens skyld om at også innsatte, på samme måte som den øvrige befolkningen, nyter godt av den alminnelige ytringsfriheten, som er rettslig beskyttet i blant annet Grunnloven § 100 og Den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 10. Ytringer som (uberettiget) er kritiske mot offentlige myndigheter, må tåles og respekteres uten at de søkes forhindret eller gjengjeldt med sanksjoner eller lignende fra myndighetenes side. Innsatte må også i utgangspunktet kunne påvirke andre til å bruke sin ytringsfrihet på en bestemt måte. Etter omstendighetene kan dette imidlertid gi grunnlag for et vedtak om overføring, se pkt. 2 nedenfor. Men det kan ikke forsvare å unnlate forhåndsvarsel etter forvaltningsloven § 16.
Jeg oppfordrer region … og X fengsel til å se nærmere på sin forståelse og praktisering av reglene om forhåndsvarsel i lys av mine merknader. Vedtakene og uttalelsene i saken fra både fengselet og regionen tyder på at det ikke er tilstrekkelig bevissthet rundt regelverket, og at reglene også blir misforstått. Blant annet har jeg merket meg at regionen i klagevedtaket synes å ha blandet sammen et forhåndsvarsel med en underretning om et vedtak. Det heter der at domfelte «fikk et muntlig forhåndsvarsel kort tid før overføringen ble foretatt». Misforståelsen synes å være knyttet til reglene om varsling, ikke begrepsbruken alene.
2. Vedtaket om overføring
Innsatte kan i medhold av straffegjennomføringsloven § 14 overføres mellom gjennomføringsformer, og mellom fengsler med henholdsvis lavt og høyt sikkerhetsnivå. Overføring i strid med innsattes eget ønske reguleres av bestemmelsens første ledd, som lyder slik:
«Kriminalomsorgen kan overføre innsatte til et annet fengsel dersom
a. det er sannsynlig at innsatte har begått eller vil begå en straffbar handling,
b. det er grunn til å anta at innsatte vil unndra seg gjennomføringen,
c. innsatte til tross for skriftlig advarsel har særlig negativ innflytelse på miljøet i fengslet,
d. overføring er nødvendig for å opprettholde ro, orden og sikkerhet i fengslet, eller
e. bygningsmessige eller bemanningsmessige forhold eller plassmangel gjør det nødvendig.»
I sine vedtak har både regionen og fengselet vist til straffegjennomføringsloven § 14 første ledd bokstav d og den uro og negative påvirkning i miljøet A skal ha hatt. Uroen er i liten grad dokumentert, noe som er uheldig. Det er imidlertid gitt beskrivelser av As atferd og misnøye med fengselet og påvirkningen på andre innsatte. Videre er enkelte innsattes uro og opplevelse av å bli presset beskrevet i ettertid. Jeg har ikke holdepunkter for å trekke disse opplysningene, og derved det faktiske grunnlag for avgjørelsen, i tvil. Jeg har heller ikke merknader til kriminalomsorgens syn på at den beskrevne uroen blant innsatte i seg selv kan begrunne en overføring. A trenger ikke å ha brutt bestemmelser i regelverket, i ordensreglement eller lignende for at en overføring skal kunne besluttes, slik klageren synes å mene. Det er tilstrekkelig at kriminalomsorgen mener det er nødvendig med en overføring for å opprettholde ro, orden eller sikkerhet i fengselet. Ett av alternativene er tilstrekkelig.
Det kan imidlertid spørres om overføringsgrunnlaget her burde vært at hun ble ansett for å ha en «særlig negativ innflytelse på miljøet» etter § 14 bokstav c. A er beskrevet som en krevende og kritisk innsatt med stor påvirkningskraft på andre. Jeg har merket meg at regionen i klagevedtaket har sitert fra retningslinjene pkt. 3.10 omkring denne bestemmelsen, men at det på spørsmål herfra er opplyst at dette berodde på en «beklagelig feil». Etter denne regelen kreves en skriftlig advarsel på forhånd. Jeg går imidlertid ikke nærmere inn på dette spørsmålet.
En overføring til et fengsel med høyere sikkerhetsnivå er et inngripende tiltak, særlig for unge førstegangssonere. A hadde dessuten et særlig behov for tilrettelegging, noe fengselet i stor grad synes å ha imøtekommet. Det ble på denne bakgrunn stilt spørsmål om alternativer til en overføring ble vurdert. I retningslinjene til loven fremgår det under punkt 3.10 at dersom overføring på grunn av innsattes eget forhold er aktuelt, skal fengselsleder først vurdere om reaksjon etter lovens § 40, eller forebyggende tiltak etter lovens § 37, er tilstrekkelig. Det skal også tas hensyn til opplæring og andre igangsatte tiltak. Dessuten følger det uttrykkelig av lovens § 14 siste ledd at domfelte ikke skal overføres til mer restriktivt fengsel «enn det som er nødvendig».
I svarbrevet sluttet regionen seg til fengselets redegjørelse, der det fremgikk:
«[A]lternativer til en overføring ble vurdert mange uker før alt dette skjedde. Både i samtale med A og internt. Men da på bakgrunn i at A selv mente at vi ikke klarte å tilrettelegge godt nok for henne her. Når det gjaldt denne konkrete saken ble ikke andre alternativer diskutert, da hadde allerede toget gått. For mange medinnsatte var allerede innblandet, og taushetsplikten gjorde jo selvfølgelig sitt til at vi ikke kunne informere dem om noe som helst, f.eks. i et almannamøte. Erfaringene vi hadde med A tilsa at det ikke var noe vits i å spørre henne rett ut om dette, hun ville bare avvise at det var sant».
Regionen mente for sin del at utelukkelse fra fellesskapet etter lovens § 37 «antas å kunne ha vært for inngripende ut fra domfeltes alder og psyke/helsetilstand». Det fremgår imidlertid ikke om også delvis utelukkelse for en kort periode kunne vært aktuelt. Det er heller ikke opplyst om en ny samtale med A kunne vært aktuelt. Temaet for en slik samtale måtte da være muligheten for en overføring ut fra egen atferd, ikke bare om fengselets informasjon var korrekt. Overføringsvedtaket mot hennes ønske kom her brått på, uten at hun synes å ha fått en forståelse for at atferden kunne få slike konsekvenser. Dette er uheldig. Det er også uheldig at verken vedtaket, fengselets innstilling til regionen eller klagevedtaket berører spørsmålet om alternativer til en overføring.
Straffegjennomføringsloven § 14 krever som nevnt at det er «nødvendig» å overføre innsatte til et annet fengsel, jf. også siste ledd. Om det var nødvendig å overføre A til Y fengsel for å opprettholde ro og orden i februar 2008, måtte i stor grad bero på en konkret helhetsvurdering der kjennskap til situasjonen i X fengsel på den tiden og rene fengselsfaglige betraktninger måtte stå sentralt. Faglige vurderinger av denne karakter vil jeg bare i begrenset grad ha mulighet til å overprøve.
Slik saken er opplyst, har jeg ikke funnet tilstrekkelig grunnlag for å rette avgjørende rettslige innvendinger mot vedtaket. Fengselets tilsynelatende sterke vektlegging av muligheten for negativ presseomtale gjør imidlertid at det hefter en viss tvil om overføringsvedtaket var tilstrekkelig fundert. Jeg viser igjen til fengselets forklaring i ombudsmannssaken:
«Når medinnsatte begynte å føle seg presset til å skrive under på brev, og når det var fare for at media skulle få tak i en situasjon som til de grader ville bli feilaktig fremstilt, så måtte vi ta affære».
3. Underretning
Etter forvaltningsloven § 27 første ledd skal forvaltningsorganet som har truffet vedtaket sørge for at partene underrettes om vedtaket «så snart som mulig». I utgangspunktet skal slik underretning skje skriftlig, men dersom saken haster, kan underretningen gis muntlig eller på annen måte. Bestemmelsen oppstiller likevel ikke noe unntak i forhold til når forvaltningen plikter å underrette om vedtaket. Også der muntlig underretning godtas, skal underretningen skje «så snart som mulig». For vedtak truffet i medhold av straffegjennomføringsloven kan saksbehandlingen være muntlig når «tidsmessige grunner» gjør det nødvendig, jf. lovens § 7 bokstav b. Men heller ikke denne bestemmelsen gjør unntak fra kravet om å underrette om vedtaket «så snart som mulig» etter forvaltningsloven.
Overføringsvedtaket ble truffet 5. februar 2008, men A ble først underrettet om overføringen kl. 15.30 dagen etter. Hun ble overført til Y fengsel en time og tjue minutter senere samme dag. Fengselet har i sin redegjørelse i ombudsmannssaken uttalt at «overføringen måtte skje så raskt som mulig» og vist til forklaringene omkring den angivelige aksjonen. Det fremgår at hun først skulle få beskjed når de «hadde ordnet med plass, pakking og mannskap til transport. Dette på bakgrunn av at hun hadde klart å mobilisere en god del innsatte som hadde medfølelse for henne, og [fengselet] var redd for hva de kunne gå i gang med hvis hun fikk en beskjed i god tid». Regionen har i sitt svar hit vist til denne redegjørelsen.
Etter en naturlig språklig forståelse av ordlyden «så snart som mulig» skal underretning skje så raskt det rent praktisk lar seg gjøre. Det vil sjelden være noen berettiget grunn til bevisst å utsette underretningen når vedtaket først er truffet. En slik berettiget grunn vil etter omstendighetene kunne være at sikkerhetsmessige hensyn tilsier en utsettelse eller enkelte foranstaltninger. Det er ikke sannsynliggjort at det forelå særlige sikkerhetsmessige utfordringer i denne saken, og det er heller ikke anført andre grunner til utsettelsen. Jeg må derfor konkludere med at fengselet ikke overholdt plikten til å underrette A om vedtaket «så snart som mulig» i henhold til forvaltningsloven § 27 første ledd. Dette var spesielt uheldig i en situasjon med rask effektuering der hun ikke hadde fått et forhåndsvarsel om vedtaket. Hun fikk samlet sett ikke noen reell mulighet til å uttale seg om overføringsspørsmålet eller til å klage og samtidig begjære utsatt iverksetting av vedtaket i medhold av forvaltningsloven § 42. Videre fikk hun ikke mulighet til å forberede seg mentalt på at hun skulle fortsette soningen i et annet fengsel med et høyere sikkerhetsnivå.
4. Avslutning
Et viktig formål bak forvaltningslovens regler om behandlingen av enkeltvedtak er å ivareta rettssikkerheten til den private parten overfor forvaltningen (her kriminalomsorgen). Ved et så vidt inngripende vedtak som en overføring til et fengsel med høyere sikkerhetsnivå må sies å være for en ung førstegangssoner, er det særlig viktig at lovens regler følges. Kriminalomsorgens behandling av denne saken har vært i strid med bestemmelsen om plikten til å forhåndsvarsle, som igjen må sees i sammenheng med plikten til å utrede en sak forsvarlig. Underretningen om vedtaket ble dessuten bevisst trenert på et sviktende grunnlag. Videre er selve overføringsvedtaket beheftet med svakheter. Muligheten for negativ presseomtale av fengselet er ikke i seg selv et relevant hensyn. Det kan imidlertid se ut som om frykten for slik omtale kan ha skygget for en forsvarlig tolkning og anvendelse av sentrale bestemmelser i forvaltningsloven og for hensynet til A.»