Sakens bakgrunn
A, som har betydelig nedsatt evne til forflytning grunnet leddgikt, søkte 14. juli 2017 X kommune om fornyet parkeringstillatelse for forflytningshemmede.
Søknaden ble i vedtak 29. august 2017 avslått av kommunen under henvisning til at det var «blitt en strengere tolkning av forskrift om parkering for forflytningshemmede». Etter kommunens vurdering oppfylte A ikke lenger kriteriene for å få parkeringstillatelse.
B (As fullmektig) påklaget 5. september 2017 vedtaket på vegne av A. I klagen anførte han blant annet at kommunen hadde praktisert regelverket for strengt. Han fremholdt at den strengere tolkningen av forskriften måtte ligge innenfor forskriftens rammer, samt de retningslinjene som var gitt av Samferdselsdepartementet og Vegdirektoratet om hvordan forskriften skulle praktiseres. I klagen utdypet han hvilke konkrete steder A hadde behov for parkeringskort, og vedla uttalelse fra fysioterapeut som dokumentasjon på utfordringer med å finne parkering på et av disse stedene.
I brev 12. september 2017 meddelte kommunen at den ikke fant grunn til å endre avgjørelsen som følge av klagerens tilleggsopplysninger. Kommunen viste til at det i vedtaket 29. august 2017 var listet opp «en rekke vilkår» som måtte være oppfylt for at A skulle få innvilget parkeringstillatelse. Det var, ifølge kommunen, ikke innkommet nye momenter i klagen som endret kommunens vurdering. Klagen ble deretter oversendt klagenemnda i X kommune.
Rådmannen forberedte klagesaken for nemnda og utarbeidet et udatert saksfremlegg som tilrådet klagenemnda å stadfeste administrasjonens avslag. Saksfremlegget ble sendt i kopi til sakens parter ca. en uke før nemndas møte. As fullmektig kom i brev 28. september 2017 med innsigelser mot rådmannens faktiske og rettslige fremstilling av saken. Vedlagt brevet lå kopi av en ny legeerklæring.
X kommunes klagenemnd behandlet saken i møte 4. oktober 2017, hvor administrasjonens vedtak ble stadfestet med fire mot én stemme.
Saken ble deretter brakt inn for ombudsmannen.
Våre undersøkelser
Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere og stilte flere spørsmål til klagenemnda i brev 21. desember 2017:
Vi spurte blant annet om hvor klagenemndas begrunnelse for vedtaket fremgikk. I saksprotokollen fra klagenemndas møte står det at nemndas begrunnelse er «ytterligere utdypet i nedenfor stående vurdering». For ombudsmannen fremsto det som uklart hvilken vurdering nemnda siktet til. Hvis nemnda mente å henvise til rådmannens saksfremlegg, ble det spurt om dette fremgikk tilstrekkelig klart.
Videre spurte vi nemnda om klagerens brev 28. september 2017 med merknader til saksfremlegget og vedlagte dokumentasjon ble vurdert ved nemndsbehandlingen, jf. bestemmelsen i forvaltningsloven § 34 annet ledd. Vi ba om nemndas syn på om kravene til begrunnelse i forvaltningsloven §§ 24 og 25 var oppfylt for vedtaket. Dersom nemnda anså rådmannens saksfremlegg som en del av begrunnelsen for sitt vedtak, spurte vi om saksfremlegget ble endret etter at klagerens merknader til dette var mottatt.
I saksfremlegget hadde rådmannen skrevet at det var «klar forvaltningspraksis» for at det med behov for parkeringslettelser i samband med «annen aktivitet», jf. forskrift om parkering for forflytningshemmede § 3 første ledd bokstav a og b, menes søkere som er hyppig på nødvendige helserelaterte besøk. Klagenemnda ble spurt om den var enig i rådmannens forståelse av forskriften, og ble bedt om en begrunnelse for tolkningen.
Klagenemnda besvarte ombudsmannens spørsmål i brev 26. januar 2018. Den opplyste blant annet at det er praksis at rådmannens saksutredning til saker som behandles i politiske organ i X kommune, avsluttes med et eget avsnitt, kalt rådmannens vurdering. Ut fra «momentene i denne vurderingen» formulerer rådmannen en tilråding til vedtak. I de tilfellene hvor nemnda ikke bare er enig med rådmannen i selve tilrådingen til vedtak, men også i rådmannens begrunnelse, henviser nemnda til «nedenfor stående vurdering». Dette er ment som en henvisning til rådmannens vurdering, som rådmannens tilråding bygger på. Nemnda opplyste at denne måten å utforme vedtak på har blitt brukt i alle tilsvarende saker de siste årene, og at det hittil ikke har blitt påpekt av noen part at dette kan misforstås.
Klagenemnda opplyste å ha lest klagerens merknader til rådmannens saksfremlegg og den nye legeerklæringen, men meddelte at informasjonen ikke ga «grunn til å resonnere seg fram til noen annen konklusjon enn den rådmannen hadde kommet med tilrådning om». Klagenemnda uttalte videre at klagerens merknader heller ikke inneholdt nye momenter som måtte regnes som så vesentlige at nemnda ikke lenger kunne begrunne avgjørelsen med en henvisning til rådmannens vurderinger. Nemnda hadde riktignok – i motsetning til rådmannen – vurdert det slik at klageren ville ha problemer med å få parkering på Y, men dette parkeringsbehovet var etter nemndas vurdering alene ikke tilstrekkelig til å oppfylle vilkårene for parkeringstillatelse. Klagenemnda svarte ikke på spørsmålet om vedtakets begrunnelse var i samsvar med forvaltningslovens krav.
Når det gjaldt ombudsmannens spørsmål om tolkningen av begrepet «annen aktivitet» i forskriften § 3, svarte nemnda at den sannsynligvis ikke ville vært enig med rådmannen om han hadde utelukket all annen virksomhet som relevant enn kun den som var helserelatert. Nemnda opplyste imidlertid at den ikke kunne se at rådmannen hadde gjort dette. Nemnda viste deretter til rådmannens tolkning av begrepet «annen aktivitet» i saksfremlegget, hvor rådmannen uttalte at «det er klar forvaltningspraksis på at det med ‘annen aktivitet’ menes søkere som er hyppig på nødvendige helserelaterte besøk, for nødvendig behandling (lege, fysioterapeut o.l.) på navngitte adresser som de ikke vil kunne nå fram til uten spesiell parkeringstillatelse». Ifølge nemnda, er den tolkningen rådmannen gir uttrykk for lagt til grunn i en rekke andre kommuner. Nemnda påpekte imidlertid at rådmannen, i tillegg til behovet for parkering ved helserelaterte aktiviteter, også hadde vurdert de andre typene aktiviteter klageren hadde oppgitt. Dette hadde ikke rådmannen gjort, mente nemnda, dersom man mente at «slike typer aktiviteter var irrelevante å vurdere i denne sammenhengen».
As fullmektig innga merknader til nemndas redegjørelse 12. februar 2018. Han hevdet at klagenemnda selv ikke hadde besvart ombudsmannens spørsmål, men at svarene trolig var utarbeidet av den samme saksbehandleren hos rådmannen som hadde utarbeidet saksfremlegget. Nemnda innga merknader til klagerens svar 8. mars 2017, og fremla da en protokoll som viste at nemnda enstemmig stilte seg bak rådmannens utkast til svar til Sivilombudsmannen. Deretter ble saken tatt opp til endelig behandling hos Sivilombudsmannen.
Ombudsmannens syn på saken
1. Klagenemndas begrunnelse
Forvaltningsloven § 24 sier at enkeltvedtak skal grunngis, og forvaltningsloven § 25 fastsetter krav til begrunnelses innhold. De lovfestede kravene utfylles av normer for god forvaltningsskikk. Begrunnelsen skal gis samtidig med at vedtaket treffes. Hovedhensyn bak begrunnelsesplikten er at parter og domstolene skal ha mulighet for å etterprøve vedtaket, herunder at skjønnsutøvelsen er forsvarlig, samt å bygge opp under og vise at saksbehandlingen har vært forsvarlig, jf. Rt. 2008 s. 96 avsnitt 58.
Plikten til å gi begrunnelse gjelder ikke bare for førsteinstansen, men også for klageinstansens vedtak. Klageorganets begrunnelse må fremgå av klageorganets vedtak, jf. blant annet ombudsmannens uttalelse 24. januar 2012 (SOM-2011-1369).
I tillegg til de ovennevnte krav fremgår det av forvaltningsloven § 34 annet ledd annet punktum at klageinstansen «skal» vurdere de synspunkter som klageren kommer med. Geir Woxholt skriver følgende om bestemmelsens betydning for begrunnelsesplikten i Forvaltningsloven med kommentarer (5. utgave, 2016) på side 458:
«Begrunnelsesplikten i § 25 går ikke så langt at det er nødvendig å redegjøre for hvorfor partens konkrete anførsler ikke er tatt til følge. Det er derfor ingen plikt til å imøtegå alt det parten har anført. Se Ombudsmannens Årsmelding 1986 s 106. Men dersom begrunnelsen ikke redegjør kort for at partens anførsler er vurdert, kan det gi ham grunn til å tro at de er oversett. Det kan derfor ofte være grunn til å nevne kort at anførslene er tatt i betraktning, men at de ikke er av betydning eller av avgjørende betydning for vedtaket …»
I saker om fornyelse av parkeringstillatelse har ombudsmannen lagt til grunn at kravene til begrunnelse for et avslag vil være strengere når klagerens situasjon i all hovedsak fremstår som uendret siden første gangs utstedelse av parkeringstillatelse, jf. ombudsmannens artikkel i årsmeldingen for 2013, punkt 1.2.4.
Klagenemndas vedtak fremgår av protokollen fra klagenemndas møte. Protokollens omtale av denne saken består av saksoverskrift og tre avsnitt med overskriftene: «Klagenemnd (Forvaltningslovens § 28)s vedtak», «Behandling» og «Rådmannens tilråding». Teksten i nemndas vedtak og rådmannens tilråding er identiske. I avsnittet «Behandling» står det at rådmannens tilråding om å stadfeste administrasjonens vedtak ble vedtatt med fire mot én stemme.
I avsnittet med klagenemndas vedtak står det i hovedsak at A fyller grunnvilkåret om å være forflytningshemmet, men at ytterligere to vilkår skal være oppfylt. Det ene er at søkeren har et særlig behov for parkeringslettelse, og det andre er at behovet skal opptre både hyppig og noenlunde jevnlig. Nemnda skriver deretter at A ikke oppfyller disse kravene. Så langt gir ikke vedtaket noen tilstrekkelig begrunnelse, blant annet fordi det ikke på tilfredsstillende måte nevner de faktiske forholdene det bygger på, jf. § 25 andre ledd.
Nemndas vedtak avsluttes med at «[k]lagenemndas begrunnelse er ytterligere utdypet i nedenfor stående vurdering. Nemndas vedtak er enstemmig og kan ikke påklages videre». Klagenemnda har i redegjørelsen til ombudsmannen opplyst at henvisningen til «nedenfor stående vurdering» er ment å vise til rådmannens vurdering i saksfremlegget, og peker på at det ikke finnes noen annen vurdering som rådmannens tilråding bygger på.
Ombudsmannen har i tidligere saker uttalt at et saksfremlegg fra administrasjonen i noen tilfeller kan godtas brukt som vurderingsgrunnlag og begrunnelse for klageorganet, men at dette i så fall må fremgå tydelig av klageorganets vedtak eller av underretningen til klageren, se blant annet Sivilombudsmannens uttalelse 24. januar 2011 (SOM-2011-1369).
I dokumentet rådmannens saksfremlegg følger rådmannens redegjørelse for og vurdering av saken direkte etter rådmannens tilrådning til vedtak, og fremstår der som en slik «nedenfor stående vurdering». Når redegjørelsen og vurderingen ikke er inntatt etter vedtaket i saksprotokollen, fremgår det imidlertid ikke tydelig nok av henvisningen i klagenemndas vedtak at det er disse vurderingene det vises til.
Selv om klagenemndas flertall i vedtaket hadde henvist uttrykkelig til rådmannens vurdering i saksfremlegget som begrunnelse for eget vedtak, hadde dette likevel ikke vært tilstrekkelig for å oppfylle kravene til begrunnelse.
For det første kom As fullmektig med flere merknader til både de rettslige vurderingene og de faktiske forhold som var lagt til grunn i rådmannens saksfremlegg. Det ble fremlagt en ny legeerklæring og opplyst at vanlige parkeringsplasser var for smale for A. Nemnda pliktet å vurdere disse synspunktene og den nye dokumentasjonen ved nemndsbehandlingen, jf. forvaltningsloven § 34 annet ledd. Det burde fremgått av begrunnelsen at klagerens synspunkter hadde blitt sett og vurdert. Nemnda kunne ikke her utelukkende vise til rådmannens saksfremlegg som sin egen begrunnelse, da dette ikke ble endret etter at tilleggsskrivet og den nye dokumentasjonen ble lagt frem for nemnda. Nemndas begrunnelse etterlater etter ombudsmannens syn tvil om anførslene i tilleggsskrivet var vurdert.
For det andre dreide saken seg om å avslå fornyelse av en tidligere gitt tillatelse. I slike tilfeller er kravene til begrunnelse strengere, jf. henvisningen til tidligere ombudsmannspraksis. Begrunnelsen må altså forklare for parten hvorfor vilkårene for å få fornyet tillatelsen ikke lenger anses å være oppfylt. Rådmannens saksfremlegg opplyser ikke hvilke faktiske eller rettslige endringer som hadde skjedd siden A ved forrige søknad fikk innvilget parkeringstillatelse. Dette burde vært gjort.
For det tredje skal begrunnelsen vise til hvilke faktiske forhold som vedtaket bygger på, jf. forvaltningsloven § 25 annet ledd. Rådmannen la til grunn at det ikke var parkeringsproblemer på Y. Klagenemnda opplyser derimot til ombudsmannen at dette var det eneste stedet A ville ha problemer med å finne parkering. Da saksfremlegget bygget på en annen vurdering av de faktiske forhold enn den nemnda la til grunn for eget vedtak, er det ikke tilfredsstillende å vise til rådmannens saksfremlegg som nemndas begrunnelse.
Ombudsmannen er på denne bakgrunn kommet til at klagenemndas vedtak burde vært bedre begrunnet, jf. forvaltningsloven § 25 og kravene til god forvaltningsskikk.
2. Hvilke aktiviteter kan gi grunnlag for tillatelse?
Kommunen gir etter søknad parkeringstillatelse til forflytningshemmede sjåfører, jf. forskrift om parkeringstillatelse for forflytningshemmede § 3 bokstav a. Vilkårene for tillatelse er at søkeren er «fører av motorvogn som har særlig behov for parkeringslettelser i samband med bosted, arbeid og/eller annen aktivitet fordi vedkommende ikke kan gå eller har store vansker med å bevege seg over noen lengde».
Rådmannen har i saksfremlegget uttalt flere ganger at det med «annen aktivitet» menes søkere som er hyppig på nødvendige helserelaterte besøk for nødvendig behandling på navngitte adresser, som ikke vil kunne nås uten spesiell tillatelse.
I svaret til ombudsmannen har nemnda gjentatt rådmannens tolkning av begrepet, og vist til at en slik tolkning legges til grunn i en rekke andre kommuner. Samtidig har nemda opplyst at rådmannen også vurderte de andre aktivitetene som søkeren hadde oppgitt i søknaden. Dette ville ikke rådmannen gjort, skriver nemnda, hvis man mente at de andre aktivitetene var «irrelevante».
Ordlyden i forskriften taler mot en slik avgrensning av hvilke aktiviteter som kan begrunne parkeringslettelser som rådmannen beskriver i saksfremlegget. Ombudsmannen viser også til retningslinjene fra Samferdselsdepartementet og Vegdirektoratet fra 1999, hvor det fremgår at med uttrykket «eller annen aktivitet» menes at behov i forbindelse med fritiden kan medføre at tillatelse bør gis, og videre, at «[a]lle typer aktiviteter skal dermed tas med i vurderingen». Sivilombudsmannen finner det klart at rådmannens fremstilling av hvordan begrepet «annen aktivitet» i forskriften skal forstås, ikke er rettslig holdbar.
Ombudsmannen tar til etterretning at nemnda mener rådmannens saksfremlegg likevel ikke bygger på en slik tolking av forskriftens vilkår, fordi rådmannen også har vurdert de andre parkeringsbehovene A oppga. At annen aktivitet etter rådmannens vurdering ikke er «irrelevant», kan likevel synes å ha et noe annet meningsinnhold enn at aktiviteten er relevant og skal tas i betraktning. Det er derfor uklart om rådmannens og nemndas rettsanvendelse bygger på en korrekt forståelse av forskriftens vilkår.
Konklusjon
Ombudsmannen er kommet til at det er uklart om klagenemnda har lagt til grunn riktig forståelse av hvilke aktiviteter som kan gi grunnlag for parkeringstillatelse etter forskrift om parkering for forflytningshemmede.
Vedtaket er også mangelfullt begrunnet. Det fremgår ikke tydelig at nemnda mente å vise til begrunnelsen i rådmannens saksfremlegg som sin egen. Rådmannens saksfremlegg ga heller ikke en fullgod begrunnelse, blant annet fordi det ikke fremgår at klagerens synspunkter er tilstrekkelig vurdert og fordi det er uklart hva som er endret siden forrige søknad ble innvilget.
Ombudsmannen ber nemnda behandle saken på nytt.