Sakens bakgrunn
A, som har betydelig nedsatt evne til forflytning grunnet MS, fikk avslag fra Oslo kommune på søknad om parkeringstillatelse for forflytningshemmede. Klagenemnda for transportsaker for forflytningshemmedes begrunnelse var at han ikke kunne ses å ha et «særlig behov» for parkeringslettelse. Det ble vist til at behovet knyttet seg til bruk av bil på fritiden, til handling, kulturarrangementer og lignende. Det var ikke behov for parkering i forbindelse med arbeid, da A leier parkeringsplass på arbeidsstedet. Det var heller ikke behov knyttet til hjemmet, behandling på sykehus eller lignende.
Saken ble brakt inn for ombudsmannen av A høsten 2012. Det ble anført at klagenemndas vedtak 21. juni 2012 var ugyldig, da det ble sett helt bort fra den typen behov for parkeringslettelse som var aktuelt. Å utelukke i utgangspunktet sosiale aktiviteter fra «annen aktivitet», innebar en uhjemlet innskrenkende tolkning av forskrift om parkering for forflytningshemmede § 2 første ledd bokstav a, der det fremkommer at parkeringstillatelse gis for særlige behov knyttet også til «annen aktivitet».
Videre ble det anført at det ble bygget på feil lovanvendelse da det ble lagt til grunn at behov for parkering nær inngangen til kjøpesentre, kulturarrangementer m.v. ikke utgjør et «særlig behov» i forskriftens forstand.
Det ble også vist til at det var en saksbehandlingsfeil at argumenter fremført av A i brev i mai 2012, etter oppfordring fra kommunen om å komme med kommentarer i saken, ikke var berørt i klagenemndas vedtak. Da anførslene klart var relevante, var det grunn til å regne med at feilen kunne ha virket bestemmende på vedtakets innhold, jf. forvaltningsloven § 41.
A mente videre at vedtaket var sterkt urimelig og utslag av en praksis om ikke å godta at det kunne være behov for parkeringslettelse også knyttet til fritidsaktiviteter. Det ble vist til at det finnes en rekke parkeringsplasser for funksjonshemmede, ikke knyttet til bolig, jobb eller behandling, som det må antas er anlagt fordi det er behov for dem. Slik kommunen praktiserer tildelingen, mente han at behovet for bruken av slike plasser syntes å være uten betydning. Det er slik at dersom man tilfredsstiller behovene som prioriteres, gis det automatisk – og som en slags bonus - adgang til å parkere også på fritidsplassene, uten at det er nødvendig å dokumentere behov for det. A er avskåret fra å konkurrere om slike plasser, fordi han har tatt seg råd til å leie en parkeringsplass i bygget der han jobber. Han opplever det som sterkt urimelig at «takken» for at dette medfører en demping av behovet for bruk av parkeringsplasser til funksjonshemmede i området der han jobber, er at han avskjæres fra muligheten for parkeringslettelse der han har behov.
Det ble til sist anført at avslaget innebar en usaklig forskjellsbehandling, da det var grunn til å anta at parkeringstillatelse ville blitt innvilget i andre kommuner enn Oslo. Dette bygget på uttalelse fra en kollega som hadde fått innvilget parkeringstillatelse for forflytningshemmede i en annen kommune.
Undersøkelser herfra
Klagenemnda ble tilskrevet slik i brev 30. november 2012 herfra:
«1. Parkering for å handle
Det ble i vedtaket vist til muligheten for å legge handleturene til kjøpesentre og butikker hvor det er lettere å parkere nærmere inngangsdøren. Klagenemndas vurderinger knyttet til behovet for parkeringslettelser ved kjøpesentre og butikker bes utdypet.
Under henvisning til at [A] er i full jobb, bes det opplyst om hans begrensede muligheter for valg av tidspunkt, ble tatt i betraktning. Videre bes opplyst om klagenemnda undersøkte om det foreligger muligheter for parkering nær inngangsdøren til aktuelle handlesteder i et område det med rimelighet må kunne forventes benyttet av ham.
2. Rimeligheten
I sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd fremgår det at ombudsmannen kan kritisere en forvaltningsavgjørelse basert på skjønnsutøving, dersom den må anses klart urimelig.
Ved nemndas behandling synes det å være lagt til grunn at [As] gangevne er så redusert at han ville ha oppfylt kravene til parkeringstillatelse, dersom hans parkeringsbehov hadde vært knyttet til for eksempel jobb. [A] har anført at det er sterkt urimelig at han, i og med at han på egen bekostning har ordnet med leie av parkeringsplass ved arbeidsstedet, dermed blir avskåret fra å få parkeringstillatelse.
Det kan ikke ses at denne særlige situasjonen og konsekvensen har vært kommentert av kommunen eller klagenemnda, og det bes om klagenemndas vurdering og kommentarer til at avslaget på denne bakgrunn oppfattes som urimelig og som en form for forskjellsbehandling.
3. Saksbehandlingen
I næringsmiljøetatens saksfremstilling 6. juni 2012 til klagenemnda ble det gjort rede for saksgangen, men ikke all korrespondanse fremgikk. Blant annet gjelder dette [As] kommentarer 22. mai 2012 til utkastet til saksfremlegget. Det bes redegjort for klagenemndas syn på om det burde vært vist til et slikt dokument i oversikten over saksgangen».
Etter behandling i klagenemnda, svarte kommunen i brev 14. februar 2013. Det ble antatt at anmodningen om å utdype vurderingen knyttet til behovet for parkering ved kjøpesentre og butikker, hadde sitt utspring i vurderingen av kriteriet «særlig behov», der Oslo kommunes praksis innebærer at slikt behov som et utgangspunkt, ikke vurderes å være «særlig». Det oppgitte behovet for parkering i forbindelse med slike gjøremål blir imidlertid alltid vurdert konkret.
På generelt grunnlag ble det vist til at det skal svært mye til for å få innvilget søknad om parkeringstillatelse, i tilfeller hvor det anførte behovet bare knytter seg til parkering ved kjøpesentre og butikker. Det foretas likevel en konkret og helhetlig vurdering i hvert enkelt tilfelle, der den medisinske lidelsen ses i sammenheng med det konkrete parkeringsbehovet på det konkrete stedet. Etter en slik konkret vurdering tilsa kommunens praksis at A ikke kunne få innvilget søknaden.
Til spørsmålet om betydningen av at A er i jobb, og dermed bare i et begrenset tidsrom kan benytte butikker og kjøpesentre, ble det vist til at så lenge parkeringsbehovet ikke knytter seg til en bestemt butikk eller kjøpesenter, foretas en konkret vurdering av generelt parkeringsbehov og medisinsk tilstand. Etter en helhetlig vurdering kom klagenemnda til at A kunne få ivaretatt sine parkeringsbehov uten innvilgelse av parkeringstillatelse.
Det ble opplyst at det ikke var foretatt undersøkelser rundt parkeringsplasser som A med rimelighet kunne tenkes å benytte i forbindelse med handleturer, fordi vurderingen av det særlige behovet refererer seg til det konkrete stedet der søkeren har et faktisk behov for parkeringslette, jf. rundskriv til forskriften på side 5. I praksis innebærer dette at forholdene ved hjemmet, arbeid/utdanning, eventuell medisinsk behandling og andre konkrete opplyste steder der den det gjelder parkerer, må kontrolleres i den grad saksfremstillingen nødvendiggjør det. Det foretas ingen generell vurdering av ulike handlesentre og butikkers parkeringsmuligheter.
Om rimeligheten av avslaget, sett i lys av at det syntes som om A ville ha oppfylt kravene til parkeringstillatelse, dersom han ikke selv hadde ordnet med og bekostet parkering ved arbeidsstedet, ble det vist til vilkåret om «særlig behov for parkeringslettelse», jf. forskriften § 2 første ledd bokstav a. Ettersom A faktisk disponerer en egnet parkeringsplass ved arbeidsstedet, har han ikke behov for parkeringslettelse der. Videre ble det vist til at parkeringstillatelse for forflytningshemmede ikke er ment som en økonomisk støtteordning, jf. rundskrivet til forskriften. At A kunne unngått å betale for sin egen parkeringsplass ved arbeidsstedet dersom han hadde fått innvilget parkeringstillatelse, skal derfor ikke tillegges vekt, hvilket er uttrykkelig kommentert i rundskrivet på side 5. Forholdet var derfor ikke utslag av forskjellsbehandling, da As situasjon ble vurdert på lik linje med andre søkere som har tilgang på parkeringsplass ved arbeidsstedet.
Til spørsmålet om det burde vært vist til As kommentarer i brev 22. mai 2012 i oversikten over saksgangen, redegjort for i næringsmiljøetatens saksfremstilling til klagenemnda, svarte kommunen at dokumentoversikten er ment å gi klagenemnda en kort oversikt over sakens dokumenter fra førsteinstansen. Det ble opplyst at As anførsler i brevet var med i vurderingen.
Avslutningsvis ble det bemerket at kommunens praksis for tildeling av parkeringstillatelse er preget av at det er få parkeringsplasser for forflytningshemmede og mange som søker. Det er derfor nødvendig med en streng vurdering.
I brev 24. februar 2013 skrev A at han ikke hadde ytterligere merknader, og viste til at kommunen i stor grad hadde unnlatt å vurdere tidligere fremsatte merknader, senest i hans brev 12. februar 2013 til klagenemnda, «som Sivilombudsmannen tidligere er tilsendt kopi av». Det antas at dette er feilskrift for brev 21. desember 2012, som ombudsmannen har mottatt kopi av.
Jeg ser slik på saken
1. Avgjørelsen
Forskrift 15. mars 1994 nr. 222 om parkering for forflytningshemmede § 2 første ledd bokstav a lyder:
«Bostedskommunen gir etter søknad parkeringstillatelse for forflytningshemmet til (…) fører av motorvogn som har særlig behov for parkeringslettelser i samband med bosted, arbeid og/eller annen aktivitet fordi vedkommende ikke kan gå eller har store vansker med å bevege seg over noe lengde.»
Vegdirektoratet og Samferdselsdepartementet ga i november 1999 retningslinjer til forskrift om parkering for forflytningshemmede. På side 5 er det gjort rede for at forskriften er vedtatt for å sikre en mest mulig lik og rettferdig behandling av forflytningshemmede. Det vises til at i tettsteder med stor trafikk, vil etterspørselen etter parkeringsplasser ofte være større enn tilbudet, og at det derfor ikke vil være mulig å gi særskilt tillatelse til alle som selv ønsker å ha lettere tilgang til parkeringsplasser.
I fjerde avsnitt står det at vurderingen av det særlige behovet for parkeringslettelse, skal gjøres i forhold til de steder hvor vedkommende normalt parkerer, det vil si faktiske og ikke rent tenkte behov.
Praksis i Oslo kommune er at parkeringstillatelse først og fremst innvilges til dem som har et regelmessig behov for parkeringslettelse ved konkrete steder, som for eksempel bolig eller arbeid og/eller de som ofte er til behandling på sykehus, klinikker og liknede, hvor det er vanskelig å sette fra seg bilen. Dette utgangspunktet kan det ikke ses å være grunnlag for rettslige innvendinger mot.
I denne saken er forholdet at det ikke er behov for parkeringslettelse på slike steder som nevnt. Behovet er oppgitt å være knyttet til «annen aktivitet», slik som handling, kulturarrangementer o.a. A anførte at det er sterkt urimelig at han, i og med at han på egen bekostning har ordnet med leie av parkeringsplass ved arbeidsstedet, dermed blir avskåret fra å få parkeringstillatelse som kan brukes på steder der han har behov. Det ble herfra bedt om klagenemndas vurdering og kommentarer til at avslaget på denne bakgrunn ble oppfattet som urimelig og som en form for forskjellsbehandling.
Til dette svarte kommunen at vilkåret etter forskriften § 2 første ledd bokstav a er et «særlig behov for parkeringslettelse». I og med at A faktisk disponerer egnet parkeringsplass ved arbeidsstedet, har han ikke behov der. Da ordningen med parkeringstillatelser ikke er ment som en økonomisk støtteordning, skal det ikke tillegges vekt at A kunne unngått å betale for sin egen parkeringsplass ved arbeidsstedet, dersom han fikk innvilget parkeringstillatelse. A er vurdert på linje med andre søkere som har tilgang til parkeringsplass ved arbeidsstedet, og det foreligger derfor ingen forskjellsbehandling.
Spørsmålet herfra var ikke knyttet til det økonomiske aspektet, slik kommunen synes å ha lagt til grunn. Meningen var å få en vurdering av om det var rimelig å få avslag på parkeringstillatelse, fordi man selv hadde ordnet med parkering på jobb, og med det bidratt til å dempe presset på plasser i det aktuelle området. Da kommunens praksis uansett er knyttet til det rent faktiske behovet, blir dette likevel ikke avgjørende.
Kommunen redegjorde videre for at det etter praksis skal svært mye til for å få innvilget parkeringstillatelse i tilfeller hvor det anførte behovet bare knytter seg til parkering ved kjøpesentre og butikker. Det ble vist til at det var foretatt en konkret vurdering i denne saken, men at de medisinske forholdene og graden av behov for parkeringslettelse, etter praksis, ikke tilsa at A kunne få innvilget søknaden. Det ble også gitt en redegjørelse for at det ikke var foretatt undersøkelser rundt parkeringsplasser som A med rimelighet kunne tenkes å benytte i forbindelse med handleturer, da vurderingen av det særlige behovet refererer seg til konkrete steder der søkeren har et faktisk behov for parkeringslettelse. Det foretas ingen generell vurdering av ulike handlesteder og butikkers parkeringsmuligheter. Generelt ble det vist til at praksis er preget av at det er få parkeringsplasser for forflytningshemmede og mange som søker, og at det derfor er nødvendig med en streng vurdering.
Det er således foretatt en konkret vurdering av behovet for parkeringslettelser knyttet også til «annen aktivitet», og jeg kan heller ikke på dette punkt se at det er grunnlag for å karakterisere avgjørelsen som klart urimelig. Selv om jeg viker tilbake for i denne saken å ta i bruk en så streng karakteristikk som «klart urimelig», mener jeg avgjørelsen fremstår som meget streng.
2. Saksbehandlingen
I næringsmiljøetatens saksfremstilling 6. juni 2012 til klagenemnda ble det gitt en oppstilling over saksgangen, der As kommentarer 22. mai 2012 ikke var tatt med.
Kommunen har vist til at dokumentoversikten i faglig sekretariats innstilling er ment å gi klagenemnda en kort oversikt over sakens dokumenter fra første instans. Det hevdes at As anførsler i brevet fra mai var med i vurderingen. Dette tas til etterretning.
I utgangspunktet må det sies å være nødvendig med en fullstendig opplisting av dokumenter som har vært en del av saksgangen i underinstansen. Unntak kan tenkes for brev som ikke har et innhold som tilsier det, for eksempel rene oversendelser og lignende. At brev med argumentasjon knyttet til saken må tas med, er viktig for en tilfredsstillende tilrettelegging for klageinstansen.
Videre er det viktig for parter og andre med en synliggjøring av dokumenter som har vært en del av behandlingen. Uten dette etterlates en usikkerhet omkring spørsmålet. I denne saken førte mangelen til at A fant det nødvendig å stille spørsmål, etter at saken var avgjort av klagenemnda, om hans brev hadde vært hensyntatt. I ettertid vil det også lett fremstå som en påstand at dokumentet har inngått som en del av grunnlaget i behandlingen.
Kommunen bes merke seg dette for behandlingen av saker i fremtiden.