Sakens bakgrunn
Etter klager fra et foreldrepar om en lærers utførelse av sin rolle som kontaktlærer fattet X skole enkeltvedtak om tiltak etter opplæringsloven § 9a-3. Tiltakene innebar blant annet at læreren ikke lenger skulle være kontaktlærer for foreldreparets sønn, men skulle fortsette som kontaktlærer for de øvrige elevene i klassen. Foreldreparet påklaget vedtaket til Fylkesmannen da de mente at vedtaket ikke i tilstrekkelig grad ivaretok sønnens behov, blant annet fordi det kunne være belastende for ham å ha egen kontaktlærer i stedet for å ha samme lærer som resten av klassen.
Av sakens forhistorie var det klart at klagen langt på vei dreiet seg om måten læreren hadde utført jobben som kontaktlærer, og hennes forhold til foreldreparets sønn og de øvrige barna i klassen. Læreren ba derfor Fylkesmannen om innsyn i klagen fra foreldreparet, og viste til forvaltningslovens regler om partsinnsyn. Fylkesmannen avslo innsynsanmodningen etter forvaltningsloven, men innvilget delvis innsyn etter offentlighetsloven. Begrunnelsen for at Fylkesmannen kun ga delvis innsyn var at læreren, etter Fylkesmannens syn, ikke var part i saken. På grunn av belastningene de gjentagende klagene fra foreldreparet hadde påført henne, valgte læreren å trekke seg som kontaktlærer for hele klassen. Hun mente likevel å ha en sentral og sterk rolle i klagesaken, blant annet fordi foreldreparet hadde anmeldt henne to ganger til politiet med påstander om vold, og involvert andre barn i politianmeldelsen og bekymringsmelding til Fylkesmannen. Videre hadde læreren gjentatte ganger fått sin undervisning overstyrt og devaluert både i og utenfor klasserommet av guttens far. Hun påklaget derfor Fylkesmannens avslag og viste til en uttalelse fra ombudsmannen, SOMB-2006-22, som gjaldt et lignende tilfelle, og hvor ombudsmannen hadde kommet til at lærerens reelle tilknytning innebar at denne måtte anses som part i saken.
Utdanningsdirektoratet avslo kravet om partsinnsyn for læreren 28. juni 2017 og støttet med det Fylkesmannens vurdering av at læreren ikke hadde partsstatus i saken.
Klagen til ombudsmannen og undersøkelsene herfra
Læreren, nå representert av Utdanningsforbundet, klaget Utdanningsdirektoratets avslag inn for ombudsmannen 30. januar 2018. I klagen anføres det at læreren er part i saken for Fylkesmannen, og dermed har krav på partsinnsyn etter forvaltningsloven § 18. Det fremholdes at klagen over vedtaket fra X skole «ellers direkte gjelder» læreren da hun er berørt gjennom en rekke påstander som er rettet direkte mot henne. Påstandene mot henne har vært svært belastende, og har innvirkning på hennes arbeidshverdag. Utdanningsforbundet mener derfor det er viktig at hun gis mulighet til å uttale seg om forholdene som tas opp i klagen. Blant annet har hun en sterk interesse i å imøtegå krenkende påstander om at hun utøver vold og terroriserer elevene i klassen.
I klagen anføres det videre at den rettsforståelsen som kommer til uttrykk i ombudsmannens uttalelse SOMB-2006-22, også støtter at læreren har rett på partsinnsyn. Det vises til at de to sakene har store likhetstrekk. Utdanningsforbundet mener direktoratet derfor skulle lagt vekt på ombudsmannens uttalelse ved avgjørelsen. I stedet uttalte direktoratet at ombudsmannens uttalelse ikke er relevant i saken fordi ombudsmannssaken fra 2006 gjaldt en sak hvor Fylkesmannen åpnet tilsynssak mot den aktuelle skolen.
Ombudsmannen besluttet å undersøke saken nærmere, og ba 13. mars 2018 Utdanningsdirektoratet om å redegjøre nærmere for sine vurderinger. Direktoratet ble særlig bedt om å gi en utdypende begrunnelse for hvorfor direktoratet i vedtaket ga utrykk for at ombudsmannsuttalelsen fra 2006 ikke hadde overføringsverdi i denne saken.
Utdanningsdirektoratet svarte på ombudsmannens undersøkelse 6. april 2018. Direktoratet var enig i at det er store likhetstrekk mellom Sivilombudsmannens uttalelse i Somb-2006-22 og denne aktuelle saken, men mente likevel at saken ikke hadde overføringsverdi fordi den nevnte ombudsmannssaken gjaldt en sak hvor Fylkesmannen åpnet tilsyn mot skolen, mens denne saken er en klagesak over en elevs psykososiale skolemiljø. Betydningen av hvorvidt saken er en tilsynssak eller en klagesak, forklarte direktoratet på følgende måte:
«Når det gjelder forskjellen mellom klagesaker og tilsynssaker, viser vi til det Fylkesmannen i Y har skrevet i oversendelsesbrevet datert 01.06.2017. De skriver blant annet at «[i] klage saker er det (de) private parten (partene) som kan hevde rettigheter. Da er skolen/kommunen tjenesteyter og pliktsubjekt for å oppfylle elevens rettigheter. Sistnevnte er da ikke part. Dette er drøftet av Kunnskapsdepartementet i prop. 57 L (2016-2017) på side 47. I tilsynssaker er kommunen part. Den enkelte skole (og den enkelte lærer) er som utgangspunkt ikke part i en slik tilsynssak. Vi tar Sivilombudsmannens vurdering, i SOMB-2006-22, om at lærer skulle anses som part i den konkrete tilsynssaken, til orientering på dette punktet. Det er kommunen Fylkesmannens pålegg rettes mot. I tilsynssaker etter opplæringsloven er ikke elev/foreldre part. Fylkesmannen mener at en elev og dennes foreldre, må kunne hevde sine rettigheter etter opplæringsloven kapittel 9a overfor skolen/kommunen som sådan, og at skolen/kommunen med sine ansatte (blant annet lærere), må anses som ett i denne forbindelse. En praksis hvor også ansatte i skolen skal innrømmes partsrettigheter er slik vi ser det en rettslig feil. Denne forskjellen mener vi har betydning for hvorfor partsstatus i en tilsynssak mot en skole, ikke kan behandles likt i en klagesak om elevers psykososiale skolemiljø».
På ombudsmannens spørsmål om Utdanningsdirektoratets vurderinger i saken svarte direktoratet at læreren ikke kunne anses omfattet av partsbegrepet slik dette er angitt i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav e). Direktoratet fastholdt at vedtaket gjelder læringsmiljøet til en bestemt elev, og at det ikke «ellers direkte gjelder» læreren. Direktoratet var enig i at vedtaket fikk konsekvenser for læreren i hennes arbeid, og at hun har en reell tilknytning til saken, men mente at dette ikke hadde betydning til hvordan partsbegrepet i klagesaker om elevers psykososiale skolemiljø skal forstås. Til støtte for sitt syn viste direktoratet til Frihagens forvaltningsrett, 2. utg. 2009, v / Bernt og Rasmussen, side 176, hvor det står at hvem som skal regnes som part vil avhenge av hvilke typer rettsregler partsbegrepet får betydning for og hvilke typer interesser som er sentrale ved den aktuelle avgjørelsen. Direktoratet mener at siden opplæringsloven § 9a-1 gir den enkelte elev en individuell rett på et godt skolemiljø, og vurderingene etter bestemmelsen er hvordan skolemiljøet virker inn på elevens helse, trivsel og læring, så kan ikke lærerens interesse i saken være så sentral at saken må kunne sies å gjelde henne «direkte». Direktoratet viste også til forarbeidene til kapittel 9a i opplæringsloven, hvor det står at arbeidsrettslige regler mot ansatte som resultat av undersøkelser gjort i tilknytning til saker etter opplæringsloven ikke reguleres av opplæringsloven. Videre mente direktoratet at læreren ikke har stort behov for kontradiksjon i en sak som gjelder en elevs skolemiljø, da hennes side av saken må anses ivaretatt gjennom forvaltningens utredningsplikt.
I brev 24. april 2018 kom Utdanningsforbundet med merknader til direktoratets redegjørelse. Forbundet fastholdt at lærerens behov for å uttale seg i denne saken og få innsyn i saksdokumentene er reelt og vesentlig. Slik forbundet ser det, tar Utdanningsdirektoratet feil i sine vurderinger, og det er galt å se bort fra ombudsmannens uttalelse fra 2006.
Ombudsmannens syn på saken
Etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav e) er part en «person som en avgjørelse retter seg mot eller direkte gjelder». Opplæringsloven kapittel 9a gjelder elevenes skolemiljø. Bestemmelsene i kapittelet pålegger skolene en aktivitetsplikt for å sikre hver enkelt elev et trygt og godt skolemiljø. I vedtak fattet etter disse bestemmelsene vil eleven og dennes foreldre være part i saken og skolen med sine ansatte er pliktsubjekt. Som Utdanningsdirektoratet har redegjort for, må skolen og dens ansatte normalt anses som ett. I utgangspunktet vil derfor et vedtak etter opplæringsloven verken rette seg mot en lærer eller direkte gjelde lærerne.
Spørsmålet i denne saken er om vedtaket X skole fattet 20. januar 2017, likevel er så nært knyttet til elevens lærer at vedtaket også «direkte gjelder» henne. Det vises her til den kritikk som foreldreparet har rettet mot læreren i klagen til skolen. Kritikken er av foreldreparet selv delvis gjort kjent for de øvrige foreldrene i klassen.
I juridisk litteratur er det lagt til grunn at den reelle tilknytningen til en sak ofte bør være avgjørende når det er spørsmål om hvem som skal ha rettigheter som part, jf. Torstein Eckhoff og Eivind Smith: Forvaltningsrett (10. utg.) s. 262. Det legges videre til grunn at personer som står i forskjellige former for avtaleforhold til offentlige organer, kan bli regnet som parter fordi saken gjelder dem, jf. Geir Woxholth: Forvaltningsloven (5. utg.) s. 105.
Ombudsmannen har også i flere uttalelser lagt til grunn at en person på grunn av sin reelle tilknytning til en sak må anses som part i denne. Et eksempel på dette er den nevnte uttalelsen fra 2006. Uttalelsen gjaldt en lærer som ble anklaget for klanderverdig behandling av en elev slik at elevens læringssituasjon ble «uakseptabel og i strid med loven». Læreren ble suspendert fra sin stilling ved skolen. Fordi eleven hadde sluttet ved skolen, ble det ikke fattet vedtak om elevens læringsmiljø. Fylkesmannen vurderte imidlertid saken som så alvorlig at det var nødvendig å følge opp gjennom tilsyn med skolen. Fylkesmannen slo også fast at skolen på et langt tidligere tidspunkt burde ha grepet inn og gitt eleven et trygt og forsvarlig opplæringstilbud. På bakgrunn av lærerens reelle tilknytning til saken kom ombudsmannen til at læren måtte anses som part i saken.
Utgangspunktet må være at det for partsstatus for en lærer er en forskjell på klager fra eleven på skolen over elevens psykososiale skolemiljø og Fylkesmennenes tilsynssaker. Hvorvidt lærere kan ha partstatus i saker som er initiert ved en klage på lærerens oppførsel og handlinger i klasserommet og overfor elever, er likevel ikke alltid avhengig av om den aktuelle saken er en tilsynssak eller en sak om vedtak om enkelt elevers skolemiljø. Det avgjørende må være om læreren har en så sterk reell tilknytning til saken at læreren har et særlig behov for partsrettigheter, slik som adgangen til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter og til å bli hørt. På den måten har uttalelsen i SOMB 2006-22 i en tilsynssak en viss overføringsverdi til denne saken. Et viktig moment i vurderingen vil være hvorvidt et vedtak vil kunne medføre vesentlige skadevirkninger eller annen stor ulempe for læreren. Dette innebærer at en lærer i utgangspunktet ikke kan anses som part i enhver sak om elevers læringsmiljø og hvor læreren har spilt en rolle. En klage som går på at foreldre og elever opplever at samarbeidet med en lærer er vanskelig, vil ikke uten videre utløse partsrettigheter for læreren. Det må imidlertid foretas en konkret vurdering av i hvilken grad kritikken som rettes mot læreren, er noe som denne bør gis anledning til å imøtegå og hvilke virkninger et vedtak har for læreren.
Denne saken dreier seg i hovedsak om lærerens utøvelse av sin rolle som kontaktlærer, hennes forhold til elevens foreldre og i hvilken grad dette har ført til et dårlig læringsmiljø for eleven. I saken er det gjentatte ganger fremmet påstander om at læreren har utøvet vold mot elever og på annen måte terrorisert dem. Selv om vedtaket gjelder elevens læringsmiljø, ville et eventuelt vedtak om å fjerne henne som kontaktlærer for klassen forstås som en bekreftelse av beskyldningene som er rettet mot læreren. Når anklagene som er rettet mot læreren, i tillegg er godt kjent blant de øvrige foreldrene i klassen, vil et slikt vedtak ha innvirkning på hvordan hun utad oppfattes som lærer ved skolen, og det vil også være naturlig å anta at dette vil spille inn på hennes egen arbeidshverdag.
Utredningsplikten etter forvaltningsloven § 17 vil i noen grad sikre lærerens interesser, men ikke i tilstrekkelig grad imøtekomme de rettssikkerhetsmessige hensyn som gjør seg gjeldende. Om læreren i denne saken ikke er omfattet av partsdefinisjonen i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav e), vil partsrettigheter i form av rett til dokumentinnsyn og rett til å bli hørt, etter ombudsmannens syn, kunne forankres i ulovfestede prinsipper om krav til forsvarlig saksbehandling og å opptre i samsvar med god forvaltningsskikk.
Ombudsmannen har etter dette kommet til at læreren er så berørt av saken at hun må ha rett til innsyn i saksdokumentene og rett til å bli hørt for Fylkesmannen. Utdanningsdirektoratet og Fylkesmannen bes derfor om å se på saken på nytt i lys av merknadene som er gitt.