Plangrunnlag for rammetillatelse

Saken gjelder søknad om rammetillatelse for å bygge en tilleggsetasje på en bolig. Spørsmålet er om det er bestemmelsene om maksimal utnyttelsesgrad og maksimal gesimshøyde i kommuneplanens arealdel som skal gjelde, eller om de strengere bestemmelsene i gjeldende reguleringsplan skal legges til grunn. Fylkesmannen i Nordland hadde kommet til at bestemmelsene i kommuneplanens arealdel hadde forrang.
Ombudsmannen er kommet til at kommuneplanens bestemmelser om utnyttelsesgrad går foran reguleringsplanens bestemmelse i behandlingen av byggesaken. Bestemmelsene om maksimal gesimshøyde følger imidlertid av reguleringsplanen som gjelder for området der boligen ligger.
Fylkesmannen er bedt om å behandle saken på nytt.

Oppfølging

Sakens bakgrunn

Saken gjelder søknad om rammetillatelse til oppføring av en ny etasje på en toetasjes bolig på eiendommen gnr X bnr Y i Z i Bodø kommune.

Bodø kommune innvilget søknaden om rammetillatelse i vedtak 10. oktober 2016. Flere naboer påklaget vedtaket. De hevdet at det var uriktig å bygge på kommuneplanens bestemmelser om maksimal utnyttelsesgrad og gesimshøyde, idet reguleringsplanens strengere bestemmelser om dette skulle ha vært lagt til grunn. Klagenemnda opprettholdt 25. april 2017 vedtaket med en liten tilføyelse. Fylkesmannen i Nordland stadfestet 28. juli 2017 klagenemndas vedtak. Fylkesmannen skrev blant annet at planbestemmelsene kan synes uklare med hensyn til hvilket plangrunnlag som skulle legges til grunn for saksbehandlingen, men at kommuneplanens bestemmelser om blant annet utnyttelsesgrad og maksimal gesimshøyde gikk foran reguleringsplanen i denne saken.

Naboenes advokat, A, brakte saken inn for ombudsmannen ved brev 15. september 2017. Advokaten fremholdt at reguleringsplanens bestemmelser skulle ha vært lagt til grunn for klagebehandlingen av søknaden om rammetillatelse, og at Fylkesmannen derfor må behandle saken på nytt.

Undersøkelsene herfra

Ombudsmannen besluttet å undersøke enkelte sider av saken nærmere.

I brev herfra 21. desember 2017 ble Fylkesmannen i Nordland bedt om å redegjøre nærmere for sin forståelse av kommuneplanens bestemmelse om planens rettsvirkninger, som regulerer forholdet mellom kommuneplanens arealdel og kommunens reguleringsplaner.

I svarbrev hit 18. januar 2018 skrev Fylkesmannen blant annet at:

«Vi mener at planbestemmelsenes pkt. B andre setning er uheldig formulert ved at den gir inntrykk av at alle vedtatte reguleringsplaner gjelder foran arealdelen.

Dersom man leser hele § 1.1 om rettsvirkninger i sammenheng fremgår det under pkt. C at enkelte bestemmelser i DEL A likevel går foran alle gjeldende reguleringsplaner. Herunder § 5.2.2 om utnyttelsesgrad, hvor det vises til matrisen i DEL C.

Vi mener derfor i likhet med Bodø kommune at bestemmelser og retningslinjer i matrisen i planbestemmelsene DEL C for sone 39.31 skal legges til grunn for grad av utnytting og byggehøyder i denne saken. Og at denne bestemmelsen går foran reguleringsplanens bestemmelser.

Selv om rettsvirkningsbestemmelsen i planbestemmelsenes § 1.1 gir rom for tolkningstvil, er det ut fra sammenhengen og systematikken i planen ikke tvil om at kommunen har hatt til hensikt å gi bestemmelser som går foran gjeldende vedtatte planer. Dette er det adgang til etter plan- og bygningsloven. Ved behandling av søknader og tvil/spørsmål fra private og parter har kommunen et veiledningsansvar slik at dette kan klargjøres.

Advokat A kom med merknader til Fylkesmannens redegjørelse i brev 29. mars 2018, hvor det blant annet fremgår:

Etter naturlig forståelse av ordlyden til kommuneplanens arealdel 2014-2026 § 1-1 bokstav b) er slutningen at reguleringsplanen gjelder foran overordnet plan, men at arealdelen bestemmer allikevel etter uttalte bestemmelser for overordnede prinsipp gjelder foran reguleringsplanen bestemmelser.

Bestemmelsene til utnyttelsesgrad og høyde følges av gjeldende reguleringsplan for Alsgård, plan-id 1131.02, vedtatt 01.06.95.

Punkt 5.2.2 i bestemmelsene til arealdelen uttaler ingenting om høydebestemmelser, eller at arealdelens høydebestemmelser har forrang foran reguleringsplanens bestemmelser. Reguleringsplan for Alsgård har vedtatt bestemmelser om bygningens maksimal tillatt høyder.

Bestemmelsen i gjeldende arealdel bokstav b) i.f. utdyper at ‘Kommuneplanens bestemmelser får allikevel utfyllende og supplerende virkning.’. Den selvstendige betydningen av bestemmelser til arealdelen er i forhold til reguleringsplaner som utfyller og supplerer forhold som ikke reguleringsplanen regulerer.

Fylkesmannen i Nordland anførsel om å se hen til planens sammenheng og systematikk er ikke riktig rettsanvendelse og fører ikke frem.»

Fylkesmannen og advokaten kom med tilleggsmerknader i brev 14. februar og 9. mars 2018.

Ombudsmannens syn på saken

1. Innledning

I kommuneplanens arealdel kan det gis bestemmelser om forholdet mellom arealdelen og vedtatte og fremtidige reguleringsplaner, og om hvordan eventuell motstrid mellom planene skal løses. I tilfeller der slik motstrid ikke er regulert i kommuneplanen, følger det av plan- og bygningsloven § 1-5 andre ledd at ny plan går foran eldre plan. Bestemmelser i plan om hvordan motstrid mellom planer skal løses, går således foran plan- og bygningsloven § 1-5.

Kommuneplanens arealdel 2014-2026 for Bodø kommune ble vedtatt 19. juni og 11. september 2014. I del A § 1.1 Rettsvirkning, fremgår det:

«A.

Ved motstrid går bestemmelser i denne planens DEL B foran bestemmelser i denne planens DEL A.

B.

Forholdet til reguleringsplaner, unntatt bestemmelser angitt i pkt. C:

Alle vedtatte reguleringsplaner gjelder foran kommuneplanens arealdel 2014 – 2026. Kommuneplanens bestemmelser får allikevel utfyllende og supplerende virkning.

C.

Følgende bestemmelser i arealdelen gjelder foran alle vedtatte regulerings- og bebyggelsesplaner:

  • §§ 1.2 til 1.15 unntatt § 1.8.
  • § 2
  • § 3
  • § 4
  • § 5.1 unntatt E
  • § 5.2.1, § 5.2.2, § 5.2.3
  • §§ 5.3 til 5.9
  • § 10.8»

Ordlyden i § 1.1 punkt C første setning kunne muligens indikere at hele reguleringsplanen blir satt til side, dersom den inneholder en bestemmelse som er omfattet av listen. En slik forståelse ville imidlertid gi liten mening. Ombudsmannen legger til grunn at det er de enkelte bestemmelser i reguleringsplanen som er i motstrid med kommuneplanens bestemmelser som er opplistet, som settes til side, ikke hele reguleringsplanen. Hvilke begrensninger som gjelder for blant annet utnyttelsesgrad og gesimshøyde må derfor vurderes hver for seg.

I kommuneplanens arealdel del B § 5.2.2 fremgår følgende:

Ǥ 5.2.2 Utnyttelsesgrad

Grad av utnytting i områder som er uregulert eller i planer der grad av utnytting ikke er fastsatt, er %-BYA= 30 %. Innenfor byutviklingsområdet settes tilsvarende grense til %-BYA=35 %, og i enkelte tette, sentrumsnære områder heves grensen til %-BYA=40 %. Det vises til matrisen i del C.»

På bakgrunn av sakens dokumenter legger ombudsmannen til grunn at boligen som ønskes bebygd, ligger innenfor sone 39.31. Av matrisen i kommuneplanens arealdel del C fremgår følgende informasjon om sonen:

  Byggeområder – Arealbruksformål U-grad

%-BYA

Gesimshøyde/møne-høyde (angitt i parentes) Planstatus – plan nr. Felt for opplysninger og retningslinjer.
39.31 Boligbebyggelse 35 % 7 m Maks mønehøyde 11 m

I kommuneplanens arealdel del B § 16.5 om bebyggelse av boligfeltene 39.13 – 39.38 fremgår det blant annet:

«b. Grad av utnytting

Tomtearealet tillates bebygd med %-BYA=35 %.

  1. Byggehøyde og takvinkel

Bebyggelsens høyde skal med unntak av felt 39.25, ikke overskride:

– gesimshøyde 7 meter,

– mønehøyde 11 meter»

Videre legger ombudsmannen til grunn at eiendommen er omfattet av reguleringsplan for Alsgård, plan-ID 1131.02, vedtatt 1. juni 1995, selv om reguleringsplanen ikke er satt inn i kolonnen for planstatus i matrisen i arealplanen del C. Av reguleringsplanen fremgår det blant annet følgende:

«§ 3 Område for boliger.

  1. I området kan oppføres bolighus i inntil to etasjer med tilhørende garasjer …
  2. Største tillatte gesimshøyde er 6 m for to-etasjes hus, 3,2 m for en-etasjes hus. Mønehøyden skal ikke overstige kote 43.
  3. Bebyggelsen skal oppføres med saltak eller pulttak. Takvinkel skal ligge mellom 23 og 35 grader.
  4. Bygningens grunnflate inklusiv garasje skal ikke overskride 25 % av netto tomt (BYA 25 %).»

2. Maksimal utnyttelsesgrad

Maksimal utnyttelsesgrad for sone 39.31 er angitt til BYA 25 % i reguleringsplanen § 3 punkt 4 og til BYA 35 % i kommuneplanens arealdel § 5.2.2, jf. matrisen i del C. Ombudsmannen har ikke undersøkt nærmere om Bodø kommune har lagt samme beregningsmåte til grunn for begge planenes angivelse av BYA.

Spørsmålet er om bestemmelsene om utnyttelsesgrad i reguleringsplanen § 3 punkt 4 eller kommuneplanenes arealdel § 5.2.2, jf. del C, skal legges til grunn for behandlingen av søknaden om rammetillatelse.

Utgangspunktet er at reguleringsplanens bestemmer går foran kommuneplanen, jf. kommuneplanens arealdel § 1.1 punkt B. Arealdelens § 5.2.2 om utnyttelsesgrad omfattes imidlertid av opplistingen av de bestemmelsene i kommuneplanen som går «foran alle vedtatte regulerings- og bebyggelsesplaner», jf. § 1.1 punkt C.

Advokat A har anført at kommuneplanens arealdel § 5.2.2 bare kommer til anvendelse for områder som ikke er omfattet av en reguleringsplan eller er omfattet av en reguleringsplan som ikke fastsetter maksimal utnyttelsesgrad. Som støtte for sitt syn har han vist til at «tilsvarende» i andre setning viser tilbake på «uregulert eller i planer der grad av utnytting ikke er fastsatt» i første setning. Siden gjeldende reguleringsplan faktisk inneholder en bestemmelse om maksimal utnyttelsesgrad, har han fremholdt at arealplanens § 5.2.2 om utnyttelsesgrad på BYA 35 % ikke kommer til anvendelse.

Fylkesmannen har derimot anført at «tilsvarende» viser tilbake på «[g]rad av utnytting». En slik forståelse vil innebære at utnyttelsesgraden på BYA 35 % gjelder for sone 39.31, uavhengig av om området er omfattet av en reguleringsplan som fastsetter en bestemt utnyttelsesgrad eller ikke.

Etter ombudsmannens vurdering ligger begge tolkningsalternativene innenfor bestemmelsens ordlyd.

Advokatens forståelse av § 5.2.2 vil imidlertid innebære at plasseringen av bestemmelsen i opplistingen i § 1.1 punkt C av bestemmelser i kommuneplanens arealdel som går foran bestemmelser i reguleringsplanen, fremstår overflødig. I soner som ikke er omfattet av reguleringsplan, eller er omfattet av reguleringsplan uten bestemmelse om utnyttelsesgrad, vil uansett kommuneplanen punkt 5.2.2 gjelde. Dette følger av § 1.1 punkt B tredje setning, hvor det fremgår at kommuneplanens bestemmelser får utfyllende og supplerende virkning. Det har formodningen mot seg at opplistingen av unntakene i § 1.1 punkt C skal stå uten selvstendig betydning.

Ombudsmannen har etter dette kommet til at kommuneplanens arealdel § 5.2.2, jf. del C gjelder foran reguleringsplanen § 3 punkt 4, slik Fylkesmannen i Nordland har lagt til grunn. Maksimal utnyttelsesgrad for den aktuelle eiendommen er dermed BYA 35 %.

Ombudsmannen forutsetter at Fylkesmannen gir kommunen en tilbakemelding på hvordan kommuneplanens bestemmelse om forholdet til eksisterende reguleringsplaner skal utformes, ettersom en slik bestemmelse er avgjørende for hva som utgjør plangrunnlaget i byggesaker.

3. Maksimal gesimshøyde

Maksimal gesimshøyde for boligen som skal påbygges, er angitt til seks meter i reguleringsplanen og syv meter i kommuneplanens arealdel. Spørsmålet er om høydebegrensningen i reguleringsplanen eller kommuneplanens arealdel skal legges til grunn i behandlingen av søknaden om rammetillatelse.

Utgangspunktet må tas i planbestemmelsenes ordlyd. Hovedregelen er også her at reguleringsplanens bestemmer går foran kommuneplanen, jf. kommuneplanens arealdel § 1.1 punkt B.

Listen i kommuneplanens arealdel § 1.1 punkt C over hvilke bestemmelser i arealdelen som likevel går foran motstridende bestemmelser i gjeldende reguleringsplaner, fremstår som uttømmende. Kommuneplanens bestemmelser om maksimal gesimshøyde for boliger i sone 39.31 fremgår av § 16.5 bokstav c, som ikke er omfattet av unntakene i § 1.1 punkt C. Paragraf 16.5 inneholder heller ingen egen bestemmelse som gir den forrang foran eventuelle høydebegrensninger i reguleringsplaner. Høydebegrensningen i arealdelens § 16.5 synes derfor bare å komme til anvendelse for områder som er uregulert eller der maksimal gesimshøyde ikke fremgår av gjeldende reguleringsplan.

I Fylkesmannens svarbrev 18. januar 2018 er det gitt uttrykk for at bestemmelsen om maksimal gesimshøyde på syv meter i kommuneplanens arealdel går foran reguleringsplanens bestemmelser, fordi arealdelens høydebegrensning fremgår av matrisen i kommuneplanens del C. Fylkesmannen har vist til at opplistingen av unntakene i § 1.1 punkt C omfatter § 5.2.2 om utnyttelsesgrad, som igjen viser til matrisen i del C, hvor maksimal gesimshøyde på syv meter er inntatt.

Etter ombudsmannens vurdering kan en slik forståelse av kommuneplanens arealdel ikke legges til grunn. Det fremgår både av overskriften og ordlyden i § 5.2.2 at bestemmelsen gjelder utnyttelsesgrad. Paragraf 5.2.2 fremstår som en generell beskrivelse av hvilke hovedområder som skal ha hvilken utnyttelsesgrad. Matrisen i del C synes å være en detaljert angivelse av hvilken utnyttelsesgrad som gjelder for de enkelte sonene i kommunen. Dersom § 5.2.2 også var ment å regulere maksimal gesimshøyde, må man kunne forvente at dette hadde materialisert seg i kommuneplanens ordlyd. Etter ordlyden og systematikken i kommuneplanens arealdel synes derfor maksimal gesimshøyde i matrisen i del C å skulle komme til anvendelse for uregulerte soner eller der maksimal gesimshøyde ikke fremgår av gjeldende reguleringsplan.

Ombudsmannen bemerker at reguleringsplanens funksjon som styringsdokument og innbyggernes behov for forutberegnelighet svekkes dersom innbyggerne ikke kan gå ut fra at innholdet i reguleringsplanen også vil bli lagt til grunn ved byggesaksbehandlingen, der kommuneplanens arealdel ikke fastsetter noe annet. Hensynet til forutberegnelighet kommer blant annet til uttrykk i plan- og bygningsloven § 1-1 fjerde ledd, hvor det fremgår at «[p]lanlegging og vedtak skal sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning for alle berørte interesser og myndigheter».

Etter dette har ombudsmannen kommet til at maksimal gesimshøyde for tiltaket saken gjelder følger av reguleringsplan for Alsgård, plan-ID 1131_02, § 3 punkt 2, og er seks meter. Fylkesmannen i Nordland har tillatt tiltaket på grunnlag av kommuneplanens bestemmelser om maksimal gesimshøyde, og tiltakshaver har ikke søkt om dispensasjon fra reguleringsplanens § 3 punkt 2. Dette er en saksbehandlingsfeil.

På denne bakgrunn bes Fylkesmannen i Nordland om å vurdere saken på nytt i lys av det som fremkommer over. Ombudsmannen presiserer at det bare er spørsmålene om utnyttelsesgrad og maksimal gesimshøyde som har vært gjenstand for undersøkelse herfra. Ombudsmannen har imidlertid også merket seg klagernes anførsler om blant annet utforming av boligens tak og antall etasjer. Fylkesmannen bes være oppmerksom på også andre forhold enn utnyttelsesgrad og maksimal gesimshøyde i den nye vurderingen.

Ombudsmannen ber om å bli holdt orientert om resultatet av Fylkesmannens nye vurdering.

 

Forvaltningens oppfølging

Etter ombudsmannens uttalelse omgjorde Fylkesmannen i Nordland sitt vedtak.28. juli 2017, opphevet Bodø kommunes vedtak 25. april 2017 om å innvilge søknad om rammetillatelse og sendte saken tilbake til kommunen for ny behandling. Ombudsmannen fant på denne bakgrunn å kunne avslutte saken.