Sakens bakgrunn
Bergen kommune avslo i vedtak 21. oktober 2016 et krav om innsyn fra A (klageren) i et notat. Notatet var utarbeidet av Kommuneadvokaten i Bergen, og var fremlagt i anledning en byrådssak i kommunen, der byrådet vedtok et forelegg fra politiet for brudd på utlendingsloven. Kommunen avslo innsynskravet under henvisning til offentleglova § 13, jf. forvaltningsloven § 13 om taushetsplikt og offentleglova § 18 om rettssaksdokument.
Avslaget ble påklaget, men klagen ble ikke tatt til følge av kommunen. Kommunen viste denne gangen også til offentleglova § 15 andre ledd om unntak for råd og vurderinger innhentet utenfra. Saken ble oversendt til Fylkesmannen for klagebehandling 18. november 2016. Kommuneadvokatens notat var ikke vedlagt klageoversendelsen.
I brev 13. januar 2017 til kommunen etterlyste Fylkesmannen notatet fra Kommuneadvokaten. Det ble vist til at kommunen hadde plikt til å oversende dokumentet og at dette var nødvendig for at Fylkesmannen kunne prøve alle sidene av saken. Bergen kommune svarte i brev 9. februar 2017. Etter kommunens oppfatning reiste saken prinsipielle spørsmål om forholdet mellom Fylkesmannens kontrollfunksjon overfor kommunen og kommunens rett til fortrolig kommunikasjon med advokat i en straffesak. Kommunen mente at de ikke pliktet å oversende dokumentet til Fylkesmannen i forbindelse med klagebehandlingen av innsynsavslaget.
Etter å ha mottatt redegjørelsen fra kommunen henvendte Fylkesmannen seg til Justis- og beredskapsdepartementet. Fylkesmannen ba departementet uttale seg om spørsmålet om kommunen hadde plikt til å oversende dokumentet i forbindelse med klagebehandlingen. I brev 28. februar 2017 ga Justis- og beredskapsdepartementet uttrykk for at departementet ikke kunne påta seg å uttale seg i saken.
Fylkesmannen avsluttet behandlingen av saken i brev 13. mars 2017 til klageren. I brevet viste Fylkesmannen til at de var uenige i kommunens standpunkt, men at de ikke hadde mulighet til å ta stilling til klagen uten å få tilgang på dokumentet.
Undersøkelsene herfra
Klageren brakte saken inn for ombudsmannen 23. september 2017. Etter å ha innhentet og gjennomgått sakens dokumenter herunder notatet fra Kommuneadvokaten som innsynskravet gjelder, besluttet ombudsmannen å undersøke saken nærmere.
I brev 28. november 2017 herfra ble kommunen bedt om å svare på flere spørsmål knyttet til standpunktet om at de ikke pliktet å oversende det aktuelle notatet til Fylkesmannen. Kommunen ble blant annet bedt om å redegjøre nærmere for sin forståelse av ordlyden i offentleglova § 32 tredje ledd andre punktum om at reglene i forvaltningsloven kapittel VI gjelder så langt de passer, og for forholdet til forvaltningsloven, herunder forvaltningsloven § 33 som pålegger underinstansen å oversende sakens dokumenter til klageinstansen. Videre ble kommunen bedt om å opplyse om det etter deres forståelse er noen instans som kan overprøve kommunens standpunkt i saker om innsyn i advokatråd. I tillegg ble det spurt om kommunen mente Fylkesmannen ville ha mulighet til å prøve alle sider av saken og påse at den er så godt opplyst som mulig, dersom kommunen ikke oversendte dokumentet det er bedt om innsyn i. Avslutningsvis spurte ombudsmannen om kommunen mente at en oversendelse av dokumentet som en del av klagesaken innebar at opplysningene i dokumentet ikke var beskyttet av bevisforbudene i straffeprosessloven og tvisteloven.
Bergen kommune ga i brev 10. januar 2018 en redegjørelse for sitt syn på saken. Innledningsvis sammenfattet kommunen standpunktet slik:
«Saken gjelder Bergen kommunes plikt til å oversende advokatråd gitt i en straffesak der Bergen kommune var siktet og vedtok et forelegg.
Norske kommuner er selvstendig rettssubjekt, jfr. Grunnloven § 49 annet ledd. Tvisteloven § 22-5 og straffeprosessloven § 119 og 121 angir at domstolene har et forbud mot å motta forklaring fra blant annet advokater. Beslagsforbudet i strprl. § 204 viser blant annet til bevisforbudsregelen i strpl. § 119. I senere års rettspraksis, har Høyesterett gitt et sterkt vern om fortroligheten mellom advokat og siktet i straffesaker. Dette vernet gjelder ikke bare i forhold til domstolenes bevisforbud angitt i tvisteloven og straffeprosessloven, men gjelder alle statlige myndigheter som kan tenkes å få befatning med slik korrespondanse gjennom beslag. Både påtalemyndighet, ligningsforvaltning og konkurransemyndigheter vil krenke bevisforbudet om de gjør seg kjent med innholdet i slik kommunikasjon.
Straffeprosesslovens bestemmelser anvendt på en kommune som er siktet i en straffesak, vil være lex spesialis i forhold til forvaltningslovens regler som pålegger kommunen plikt til å oversende alle dokumenter i en klagesak til klageinstansen, jfr. offentleglova § 32, første ledd og fvl. § 33 fjerde ledd. Bergen kommune kan dermed påberope seg det samme fortrolighetsvernet som andre siktede, og Fylkesmannen i Hordaland sitt pålegg til kommunen om å utlevere advokatråd, vil være en krenkelse av beslagslagsforbudet i straffeprosesslovens § 204 og bevisforbudet i tvistelov og straffeprosesslov.»
Som svar på ombudsmannens spørsmål om forståelsen av offentleglova § 32 tredje ledd andre punktum om at reglene i forvaltningsloven kapittel VI gjelder så langt de passer, uttalte kommunen:
«Offentleglova § 32 første ledd fastslår at fylkesmannen er klageinstans for kommunale avslag på innsyn, og av bestemmelsens siste ledd følger at forvaltningslovens kapittel VI om klagesaksbehandling gjelder «… så langt dei passar». Forvaltningslovens § 33 fjerde ledd pålegger underinstansen å oversende saksdokumentene til klageinstansen dersom et påklaget vedtak ikke opphever eller endrer sitt vedtak. Denne praksis har – så langt vi kjenner til – vært fulgt i klagesaker som tidligere har vært oversendt fylkesmannen, enten klagen gjelder innsyn etter offentleglova eller andre typer klagesaker over kommunale vedtak.
Grunnen til at kommunen ikke fulgte denne praksis i nærværende sak, var at det her var begjært innsyn i advokatråd gitt i anledning en straffesak. Bergen kommune har i denne saken stilt spørsmål ved om offentlighetslovens og forvaltningslovens klagesaksregler passer i dette tilfellet. Norske kommuner står forvaltningsrettslig i et klart underordningsforhold til staten. Men vår rettsorden bygger på at rettssubjektene har et sterkt vern av fortrolighet når de mottar rettsråd fra en advokat. Vernet gjelder allment og er særlig sterkt i saker som behandles etter straffeprosesslovens bestemmelser. Kommuner er egne rettssubjekt etter kommuneloven, og kan også gjøres strafferettslig ansvarlig for sin virksomhet. Spørsmålet blir derfor om kommunene ikke har det vernet av fortrolighet for advokatråd som andre siktede har i straffesaker.»
Kommunen ga deretter en nærmere redegjørelse for den straffeprosessuelle rammen i den underliggende saken og bevisforbudet i tvisteloven og straffeprosessloven generelt samt praksis knyttet til Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 8. Det ble vist til at påtalemyndigheten i etterforskningen av straffesaker ikke har adgang til å gjøre seg kjent med kommunikasjon mellom en siktet og vedkommendes forsvarer, og at domstolene heller ikke har adgang til å tillate bevisføring om advokaters råd til klient/siktet. Kommunen anførte at både høyesterettspraksis og juridisk teori gir et sterkt vern av fortroligheten mellom en siktet og en advokat i straffesaker, og at dersom kommunen må finne seg i å bli «kikket i kortene» av Fylkesmannen, selv om påtalemyndigheten og domstolene ikke ville hatt hjemmel til å kreve innsyn i dokumentet, vil Fylkesmannen i egenskap av klageinstans etter offentleglova ha en sterkere innsynsrett enn disse instansene.
Det ble også vist til og redegjort for lovbestemmelser som i enkelte sammenhenger sidestiller offentlige organ med private rettssubjekter, og anført at rettssystematiske betraktninger kan tilsi at reglene i forvaltningsloven om klagebehandlingen ikke passer i det aktuelle tilfellet. Kommunen viste til at den her opptrer i en rolle som vanligvis tilkommer private aktører, og at kommunens tilknytning til saken og interessene som skal ivaretas, blir likeartede som for andre siktede i straffesaker. Det ble videre fremholdt at lovgiver ikke har gitt uttrykk for at en kommune skal behandles annerledes enn private rettssubjekt etter straffeprosessloven og straffeloven. Kommunen mente at det forelå motstrid mellom to viktige rettssikkerhetsprinsipper i norsk rett, henholdsvis «hensynet til at innbyggerne gjennom klagesaksbehandling til overordnet forvaltningsorgan skal kunne oppnå materielt sett riktige avgjørelser» og «prinsippet som verner siktedes rett til fortrolighet i omgang med egen advokat i straffesaker».
Til spørsmålene om det er noen instans som kan overprøve kommunens standpunkt i saker som gjelder innsyn i advokatråd, og om Fylkesmannen som klageinstans har mulighet til å prøve alle sider av saken og påse at saken er så godt opplyst som mulig dersom kommunen ikke oversender dokumentet, svarte Fylkesmannen følgende:
«Så lenge innsynskravet er rettet direkte mot advokatråd, og det som i denne saken er åpenbart at innsynskravet gjelder advokatråd, anfører Bergen kommune at eget standpunkt til innsynskravet ikke kan overprøves av andre. Dette følger av det sterke vernet straffeprosesslovens regler gir for beskyttelse av den fortrolige dialog mellom advokat og klient. Som nevnt over mener Bergen kommune at straffeprosesslovens bestemmelser i dette tilfellet må gå foran offentleglovas og forvaltningslovens bestemmelser.
—
Bergen kommune er enig i at eget standpunkt vil innebære at Fylkesmannen ikke kan prøve alle sider av innsynskravet etter prinsippet i forvaltningslovens § 34 annet ledd, første punktum. Bakgrunnen for det er at kommunen mener at forvaltningslovens bestemmelser må vike for straffeprosesslovens bestemmelser ut fra lex spesialis-prinsippet.
Som støtte for dette standpunktet viser Bergen kommune [til] senere års høyesterettspraksis om vern av konfidensialitet i siktedes kontakt med egen advokat.»
Kommunen viste deretter til enkelte avgjørelser fra Høyesterett knyttet til påtalemyndighetens beslagsadgang i advokatkorrespondanse og en avgjørelse knyttet til ligningsforvaltningens adgang til å foreta gjennomsyn av en skattyters elektroniske arkiv. Videre viste kommunen til enkelte andre kilder knyttet til spørsmålet om kommunens uavhengighet og statens kontrollmyndighet over kommunene, herunder Innst. 182 S (2015‑2016) hvor det heter:
«Flertallet ønsker ikke at en grunnlovsbestemmelse om lokaldemokrati skal bli brukt til å innsnevre enkeltborgeres rettigheter eller rettssikkerhet. Håndhevere av forvaltningsretten må ikke miste av syne at Norge er en enhetsstat. Den særlovgivningen som kommunene forvalter, gir borgerne både rettigheter og plikter som presumptivt skal være like i landet med mindre det foreligger saklige, konkrete grunner til noe annet. For borgere vil det være en viktig rettssikkerhetsgaranti å kunne klage eller ta sin sak opp med statlige myndigheter dersom de oppfatter saker feilbehandlet eller sine rettigheter tilsidesatt.»
Under henvisning til dette ga kommunen avslutningsvis følgende betraktning:
«Bergen kommune anfører at de hensyn som her fremføres ikke har overføringsverdi til denne saken. Dette fordi saken ikke gjelder den private part … sin rettssikkerhet. Tvistetemaet i saken gjelder derimot Bergen kommunes rettssikkerhet i straffesaker, ved at kommunen skal kunne motta advokatråd i fortrolighet i en straffesak.
Kommunens uavhengighet i forhold til statsforvaltningen [er] i det hele tatt en underliggende forutsetning for at norske kommuner kan gjøres strafferettslig ansvarlig, slik tilfellet var i saken som drøftes i Kommuneadvokatens notat. At Fylkesmannen skulle ha en utvidet innsynsadgang i advokatrådgivning i en straffesak, sammenlignet med påtalemyndigheten, mener vi krever en klarere lovhjemmel enn de generelle regler som gjelder for klagesaksbehandling etter forvaltningsloven og offentleglova. Disse lovene passer ikke i dette tilfellet, jfr. ordlyden i offentleglova 32 som angir at forvaltningslovens klagesaksbestemmelser bare gjelder «… så langt dei passar». Hvis Fylkesmannens standpunkt legges til grunn, vil man få et tosporet system i strafferettspleien. Et sett regler for norske kommuner, og et annet sett regler for andre rettssubjekt. Så langt vi kan se har ikke lovgiver gitt uttrykk for at det skal være et slikt tosporet system.»
Klageren kom med merknader 5. februar 2018, og kommunen kom deretter med tilleggsmerknader 8. februar 2018.
Ombudsmannens syn på saken
Utgangspunktet etter offentleglova § 3 er at forvaltningens saksdokumenter er offentlige, med mindre det finnes hjemmel for å unnta dokumentet fra offentlighet. Både Kommuneadvokaten i Bergen som enhet og Bergen kommune er omfattet av loven, jf. offentleglova § 2. Notatet fra Kommuneadvokaten er et saksdokument, jf. offentleglova § 4, og er dermed i utgangspunktet omfattet av innsynsretten.
I dette tilfellet har Bergen kommune avslått kravet om innsyn i notatet under henvisning til tre unntakshjemler i offentleglova. Da klagen over avslaget ikke ble tatt til følge og saken ble oversendt Fylkesmannen i Hordaland, fulgte notatet ikke med. Spørsmålet er om Bergen kommune plikter å oversende notatet fra Kommuneadvokaten til Fylkesmannen som ledd i klagebehandlingen.
Etter offentleglova § 32 tredje ledd andre punktum gjelder reglene i forvaltningsloven kapittel VI «så langt dei passar» for behandlingen av klager over avslag på krav om innsyn. I Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) fremgår det på side 154 at følgende bestemmelser er omfattet av denne henvisningen:
«Tilvisinga gjeld blant anna klagefristen, jf. fvl. §§ 29 til 31, krav til form og innhald på klagen, jf. fvl. § 32 og reglane om saksførebuinga i klagesak, jf. fvl. § 33.
Det følgjer av fvl. § 34 andre ledd første punktum at klageinstansen kan prøve alle sider av saka og ta omsyn til nye omstende. Dette gjeld også der Kongen i statsråd er klageinstans. Dette er ei endring i høve til gjeldande rett.»
Det følger av forvaltningsloven § 33 fjerde og femte ledd at sakens dokumenter skal sendes klageinstansen og at klageinstansen skal påse at saken er så godt opplyst som mulig.
I ombudsmannens uttalelse 24. november 2017 (SOM-2017-804) ble følgende uttalt om betydningen av at klageinstansen har tilgang til dokumentene i saken:
«Det klare utgangspunkt ved enhver forvaltningsmessig klagebehandling er at klageinstansen skal ha tilgang til samtlige dokumenter i saken, jf. blant annet ombudsmannens uttalelse 29. juni 2012 (SOM-2010-2557). Tilgangen til saksdokumentene er en forutsetning for at klageinstansen skal kunne oppfylle plikten til å prøve «alle sider av saken», jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd. Likeså er det en forutsetning for at saken skal kunne bli tilstrekkelig opplyst.
For å kunne ta stilling til om dokumenter eller opplysninger skal eller kan unntas fra innsyn etter offentleglova, må klageinstansen som hovedregel undersøke dokumentet innsynskravet gjelder. Uten en slik undersøkelse av dokumentet vil ikke klageinstansen nødvendigvis kunne foreta en reell og selvstendig behandling av saken. Det er egnet til å svekke borgernes tillit til den offentlige forvaltningen, dersom saker behandles uten at det gjøres en selvstendig kontroll av opplysningene. Underinstansens egen oppfatning av innsynsspørsmålet og hva de aktuelle opplysningene eventuelt røper, kan ikke være avgjørende.»
Etter dette kan det konstateres at ordlyden i offentleglova § 32 fjerde ledd andre punktum, forvaltningsloven § 33 fjerde og femte ledd og uttalelsene i forarbeidene taler for at kommunen i denne saken har en plikt til å sende sakens dokumenter, herunder dokumentet det er bedt om innsyn i, til Fylkesmannen. Uten tilgang til dokumentet vil klageretten etter offentleglova § 32 ikke være en reell rettssikkerhetsgaranti, jf. den ovennevnte uttalelsen fra ombudsmannen.
Bergen kommune har anført at forvaltningslovens regler om klagesaksforberedelsen ikke «passer» i dette tilfellet, og har vist til at det er et sterkt vern om fortroligheten mellom advokat og siktet i straffesaker. Ettersom dokumentet det er bedt om innsyn i, er et råd fra Kommuneadvokaten om hvordan kommunen bør stille seg til et forelegg i en straffesak, mener kommunen at den ikke har plikt til å sende dokumentet til Fylkesmannen. Til støtte for dette er det blant annet vist til bestemmelsene i straffeprosessloven §§ 119 og 121 og tvisteloven § 22-5 om forbud for domstolen mot å ta imot forklaring fra blant annet advokater og straffeprosessloven § 204 om begrensninger i påtalemyndighetens adgang til å ta beslag i slik kommunikasjon. Kommunen mener at lex specialis-prinsippet må medføre at straffeprosesslovens bestemmelser om bevisforbud og beslagsforbud får anvendelse til fordel for offentleglovas bestemmelser om klage.
Et tilgrensende spørsmål har vært behandlet av Justisdepartementets lovavdeling. I en uttalelse 12. januar 2015, JDLOV-2014-8529, tok Lovavdelingen stilling til om Oslo kommune kunne gjøre unntak for råd innhentet fra Kommuneadvokaten i Oslo på grunnlag av taushetsplikt. Oslo kommune mente at hensynene som begrunnet advokaters taushetsplikt generelt måtte medføre at det i relasjon til offentleglova måtte innfortolkes en tilsvarende taushetsrett for mottakeren av advokatrådet. I den forbindelse drøftet Lovavdelingen hvilken betydning bevisforbudene i straffeprosessloven og tvisteloven kunne tillegges ved tolkningen av offentleglova:
«Føresegnene i tvistelova og straffeprosesslova gjeld berre for saker for domstolane. Den retten til tystnad som er knytt til tvistelova § 22-5, har ikkje vore drøfta i andre samanhengar, og han har ikkje vorte generelt knytt til advokatar si teieplikt etter straffeloven § 144 og advokatforskrifta.
Det går ikkje fram noko av førearbeida til offentleglova som tilseier at advokatråd generelt er omfatta av teieplikt hjå eit organ som er omfatta av lova, eller at slike råd skapar ein rett til tystnad i saker om innsyn etter offentleglova. Heller ikkje er det sagt noko om at føresegnene i prosesslovene legg føringar for forståinga av offentleglova på dette punktet. Spørsmålet om unntak for advokatvurderingar blir derimot omtala i tilknyting til unntaket frå innsyn i offentleglova § 15 andre og det tilsvarande unntaket frå partsinnsyn i forvaltningslova § 18 b andre ledd.»
Fortroligheten mellom advokat og klient er gitt et sterkt vern i rettergangslovgivningen. Bevisforbudet i tvisteloven og straffeprosessloven gjelder imidlertid bare for saker for domstolene, og beslagsforbudet gjelder ved etterforskning av straffesaker. Offentleglova regulerer derimot allmennhetens rett til innsyn i saksdokumenter hos forvaltningen. Ombudsmannen har ikke, i likhet med Lovavdelingen i tilknytning til spørsmålet om advokaters taushetsplikt «smitter over» på mottakeren, funnet holdepunkter i forarbeidene til offentleglova, tvisteloven eller straffeprosessloven som tilsier at offentleglova § 32 skal forstås slik at kommunen ikke har plikt til å oversende sakens dokumenter til Fylkesmannen.
Videre synes det klart forutsatt, i de kildene som sier noe uttrykkelig om innsyn i råd fra advokater, at klagebehandlingen av innsynsspørsmålet skal foretas på vanlig måte. Se som eksempel NOU 2003: 30 side 272-273, Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 135-136 og side 139-140 og NOU 2015: 3 side 225-228. Dersom lovgiveren hadde ønsket å begrense overprøvingsadgangen i saker om innsyn i advokatråd, ville det vært naturlig at dette kom til uttrykk ved forberedelsene eller vedtakelsen av loven.
I den nevnte uttalelsen fra Lovavdelingen, ble det også vurdert om det gjaldt begrensninger i Fylkesmannens rett til å overprøve avgjørelser om å nekte innsyn i advokatråd. Lovavdelingen la til grunn at det sjelden vil være aktuelt å begrense overprøvingen av vedtak om å nekte innsyn av hensyn til det kommunale selvstyret, og uttalte deretter:
«Oslo kommune meiner at dette må stille seg annleis når det gjeld advokatråd. Slik vi skjønar det, meiner kommunen at når det gjeld meirinnsynsvurderinga, vil behovet for fortruleg korrespondanse alltid vege tyngre enn ålmenta si interesse i offentleg innsyn. Dette har ikkje nokon klar samanheng med omsynet til lokalt sjølvstyre, men gjeld snarare vern av interne avgjerdsprosessar. Omsynet til vern av slike prosessar er det teke høgd for gjennom dei unntakshøva som følgjer av offentleglova.
—
Klageinstansen si overprøving i slike tilfelle vil såleis i hovudsak vera retta mot § 15 andre ledd, og i vurderinga av om vilkåra der er til stades, vil dei vanlege reglane for kompetansen til klageinstansen gjelde. Det ligg ikkje føre grunnlag for nokon særskilde avgrensingar for Fylkesmannen si overprøving på dette området.»
Lovavdelingen konkluderte dermed med at det ikke foreligger begrensninger i Fylkesmannens kompetanse til å overprøve kommunens vurdering i saker om innsyn i advokatråd. Det følger implisitt av dette at det heller ikke vil være noen begrensning i Fylkesmannens rett til å få oversendt sakens dokumenter ved overprøvingen av saken, selv om dokumentet det er bedt om innsyn i, er et notat som inneholder advokatråd.
Etter dette kan ombudsmannen ikke se at bevis- og beslagsforbudene i tvisteloven og straffeprosessloven har betydning for kommunens plikt til å oversende dokumentet til Fylkesmannen i denne saken.
Bergen kommune har også vist til at vernet av fortroligheten mellom advokat og siktet ikke bare gjelder for domstolene, men også overfor alle statlige myndigheter som kan tenkes å få befatning med slik korrespondanse. Slik ombudsmannen forstår det, mener kommunen at retten til fortrolig kommunikasjon med en advokat er et prinsipp av mer allmenn karakter som tilsier at kommunen ikke er pliktig til å oversende sakens dokumenter som ledd i klagebehandlingen etter offentleglova. Til støtte for dette er det vist til teori og rettspraksis knyttet til EMK art. 8 og Grunnloven § 102.
Etter EMK art. 8 har enhver rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse. Inngrep i denne rettigheten krever hjemmel i lov. I tillegg må inngrepet være legitimt og forholdsmessig. Det antas at Grunnloven § 102 ikke gir et videre vern enn EMK art. 8 for spørsmålet i denne saken, se til sammenligning HR-2017-467-A avsnitt 43.
EMD har innfortolket i «rett til respekt for … sin korrespondanse», at myndighetene skal respektere fortrolig kommunikasjon mellom advokat og klient. I den nevnte saken fra Høyesterett ble det for eksempel lagt til grunn at bestemmelsen begrenser ligningsmyndighetenes adgang til å gjennomgå advokatkorrespondanse ved kontrollundersøkelser etter ligningsloven.
Menneskerettighetene regulerer individets rettigheter overfor offentlige myndigheter og myndighetenes forpliktelser overfor individet. Kommuner og andre deler av forvaltningen er følgelig ikke beskyttet etter konvensjonen, se Kjølbro, Den europæiske menneskerettighedskonvention, 4. udgave 2017, side 45 og 97.
Ombudsmannen kan derfor ikke se at det i lys av menneskerettighetene kan gjøres unntak for kommunens plikter etter offentleglova. Som påpekt av Lovavdelingen i uttalelsen 12. januar 2015, JDLOV-2014-8529, vil det for øvrig være noen forskjeller mellom offentlige organer og private for så vidt gjelder behovet for fortrolig dialog mellom advokat og klient, for eksempel ved at det ikke er tale om rettssikkerhet for offentlige organer på samme måte som for private rettssubjekter.
Bergen kommune har videre vist til at kommuner er egne rettssubjekter etter kommuneloven, at kommuner har en uavhengig stilling i forhold til staten og at de kan gjøres strafferettslig ansvarlig for sin virksomhet. Slik ombudsmannen forstår det, mener kommunen at dette tilsier at den må inneha de samme rettighetene til fortrolig dialog med advokat som private. Det er reist spørsmål om kommunen må finne seg i å bli «kikket i kortene» av Fylkesmannen, selv om påtalemyndigheten og domstolene åpenbart ikke ville hatt hjemmel til å kreve innsyn i dokumentet. Endelig er det anført at saken ikke dreier seg om klagerens rettigheter, men om kommunens rettigheter som siktet i en straffesak.
Det er ikke tvilsomt at kommunen, når den opptrer som part i en tvistesak eller en straffesak, er beskyttet av bevisforbudene i tvisteloven og straffeprosessloven. Ombudsmannen kan imidlertid ikke se at særtrekk ved kommunens organisering kan tilsi at pliktene etter offentleglova delvis faller bort.
Det vises for øvrig til Innst. 182 S (2015-2016) side 7, der det er uttalt at grunnlovsbestemmelsen om lokaldemokratiet, Grunnloven § 49, ikke skulle brukes til å innsnevre enkeltborgeres rettigheter eller rettssikkerhet. Retten til innsyn i forvaltningens dokumenter er nedfelt i Grunnloven § 100 femte ledd, som slår fast at enhver har rett til innsyn i statens og kommunenes dokumenter, så fremt det ikke i lov er fastsatt begrensninger ut fra hensynet til personvern eller andre tungtveiende grunner. Hovedregelen etter offentleglova § 3 er videre at forvaltningens saksdokumenter er offentlige. Unntak kan kun gjøres dersom det følger av lov eller forskrift med hjemmel i lov. Ved avslag på krav om innsyn, har den som har bedt om innsyn rett til å klage over avslaget. Det er dermed ikke tvilsomt at offentleglova gir rettigheter til den enkelte. Ombudsmannen er derfor ikke enig i kommunens syn om at saken ikke dreier seg om klagerens rettigheter.
Etter dette er ombudsmannen kommet til at Bergen kommune plikter å oversende notatet fra Kommuneadvokaten til Fylkesmannen som klageinstans etter offentleglova § 32, jf. forvaltningsloven § 33. Kommune bes derfor om å oversende dokumentet til Fylkesmannen. Ombudsmannen ber om å bli holdt orientert om kommunens oppfølging ved kopi av oversendelsen.