Saken gjelder formuleringer i Politidirektoratets rundskriv 2009/009 vedrørende saker om psykiske helseproblemer.
Politidirektoratet bør gjennomgå rundskrivet med sikte på å få tydeligere frem at den psykiske helsetilstanden må vurderes konkret og at det må være en årsakssammenheng mellom helseproblemene og skikkethet. Videre bør det klargjøres at karantenetiden som følger av praksis ikke er absolutt, og ikke er til hinder for at søknad om våpentillatelse fremsettes og blir vurdert.
Innledning
Det følger av våpenloven 9. juni 1961 nr. 1 § 7 tredje ledd at tillatelse til å erverve skytevåpen bare kan gis til edruelige og pålitelige personer som har behov eller annen rimelig grunn for å ha skytevåpen, og som ikke «av særlige grunner kan ansees som uskikket» til det. Politidirektoratet har i rundskriv 2009/009 punkt 3.4.2 uttalt følgende om skikkethetsvurderingen når det gjelder psykiske lidelser:
«Det skal ikke gis ervervstillatelse når søkeren av særlige grunner ikke kan anses som skikket til å ha skytevåpen. Med ‘særlige grunner’ menes blant annet tilfelle der søkeren har psykiske lidelser. Der det er tvil om søkerens psykiske helse, bør det innhentes legeerklæring fra psykiater/psykolog.
Etter direktoratets praksis kreves at det går minst ett år etter at personer som har hatt psykiske problemer blir helt friskmeldt og helt uavhengig av medikamenter til de igjen kan erverve og inneha skytevåpen. Karantenetiden på minst ett år er satt for å se an vedkommende over noen tid for å sikre at vedkommende ikke får tilbakefall. Ved tyngre sykdomstilfelle må karantenetiden settes vesentlig lenger enn ett år etter friskmelding». (Politidirektoratets uthevinger)
I henhold til våpenloven § 10 første ledd skal politiet blant annet tilbakekalle et våpenkort dersom innehaveren «av særlige grunner kan anses som uskikket» til å ha skytevåpen. Om tilbakekall på grunn av psykiske lidelser heter det følgende i rundskrivet punkt 3.8.4:
«Ved psykiske lidelser som gir grunnlag for tvil om hvorvidt vedkommende er skikket til å inneha skytevåpen, skal våpenkortet omgående tilbakekalles. Etter direktoratets praksis kreves at det går minst ett år etter at personer som har hatt psykiske problemer blir helt friskmeldt og helt uavhengig av medikamenter til de igjen kan erverve og inneha skytevåpen. Karantenetiden på minst ett år er satt for å se an vedkommende over noen tid for å sikre at vedkommende ikke får erverve våpen før politiet med rimelig grad av sikkerhet kan legge til grunn at situasjonen har stabilisert seg. Ved tyngre sykdomstilfelle må karantenetiden settes vesentlig lengre enn ett år etter friskmelding.»
Ombudsmannens undersøkelser
Ombudsmannen har behandlet flere klager over endelige vedtak fra Politidirektoratet i saker om tilbakekall av våpenkort eller avslag på søknader om ervervstillatelse, der politiet har kommet til at våpeninnehaveren eller søkeren er uskikket til å ha våpen. En del av disse sakene har reist spørsmål knyttet til hvordan direktoratet vurderer psykiske helseproblemer av ulik art og betydningen av de retningslinjene som nå er gitt i rundskriv 2009/009 (tidligere rundskriv 2006/009).
På bakgrunn av en del erfaringer fra behandlingen av de aktuelle ombudsmannssakene, ble Politidirektoratet i brev 4. desember 2012 bedt om å redegjøre nærmere for sin praksis i saker om uskikkethet på grunn av psykiske problemer. I brevet ble det vist til at praksisen, slik den er beskrevet i ovennevnte rundskriv, kan oppfattes som relativt bastant med klare kriterier for henholdsvis nektelse og tilbakekall. I denne sammenheng ble det vist til at det ikke synes å være rom for skjønn når det gjelder arten av helseplagene, graden av tilfriskning eller karantenetiden (minstetiden). Videre ble det vist til at mange klagere overfor ombudsmannen har fremhevet at ikke enhver psykisk plage, lidelse eller medikamentell behandling gjør en person uskikket til omgang med våpen. Dette ble eksemplifisert med konkrete ombudsmannssaker. I brevet het det videre:
«Det kan synes som om det i dag i liten grad foretas konkrete vurderinger av skikkethet i saker som gjelder psykisk helse. Politidistriktene viser gjerne til direktoratets praksis, og det kan se ut til at rundskrivet nærmest oppfattes som om det er gitt klare regler. Det kan hevdes at en reell toinstansbehandling i en slik situasjon vil være vanskelig.»
Direktoratet ble på denne bakgrunn bedt om å redegjøre for den generelle tolkningen av uttrykket «av særlige grunner kan anses som uskikket» til å ha skytevåpen i våpenloven § 7 tredje ledd og § 10 første ledd i relasjon til psykiske lidelser. Det ble stilt spørsmål om det er direktoratets syn at slike helseplager med rimelig grad av sikkerhet fører til at en person er «uskikket» til å disponere skytevåpen, og det i minst ett år.
Det ble videre vist til at alternativet til bastante og lett praktikable retningslinjer eller regler er en større grad av individuell helhetsvurdering basert på arten av helseproblemene, grunnlaget for eventuell innleggelse i psykiatrisk avdeling, oppholdets lengde, type medisinering og tidligere sykdomshistorie m.m. Direktoratet ble bedt om å komme med sitt syn på om det er rom for denne type vurderinger, og hvorfor dette i så fall ikke er synliggjort i rundskrivet.
I brev 7. mars 2013 besvarte Politidirektoratet en del av spørsmålene. De ubesvarte spørsmålene, og spørsmålene som bare var berørt indirekte, ble gjentatt i et nytt brev til direktoratet 3. mai 2013. Politidirektoratet besvarte dette brevet 17. juni 2013. Innholdet i direktoratets to svarbrev er nærmere omtalt nedenfor.
Mitt syn på saken
1. Innledning
Det er verken i våpenloven § 7 om ervervstillatelse eller § 10 om tilbakekall av våpenkort oppstilt uttrykkelige krav knyttet til den enkeltes psykisk helsetilstand. I begge bestemmelsene fremgår det imidlertid at en person av «særlige grunner» kan anses som uskikket til å ha skytevåpen. Forhold knyttet til psykisk helsetilstand kan falle inn under dette alternativet.
At psykiske problemer vil kunne gi grunnlag for tilbakekall av våpenkort kom til uttrykk allerede i Våpenlovutvalgets innstilling fra 1958 på side 32:
«I første rekke bør våpenkort kunne tilbakekalles hvor besitterens psykiske tilstand har forandret seg slik at det er grunn til å frykte for at han kan komme til å skade seg selv eller andre ved bruken av våpenet. Det bør neppe kreves at det skal foreligge konstatert sinnssykdom. Også andre psykiske forstyrrelser bør kunne komme i betraktning.»
I forarbeidene til endringslov 5. juni 1998 nr. 35, der blant annet våpenloven § 10 fikk sin nåværende utforming, heter det under omtalen av krav til erverv av skytevåpen at «psykiske lidelser vil kunne diskvalifisere en søker», jf. Ot.prp. nr. 74 (1996–1997) punkt 3.3. I punkt 3.9 ble det fremhevet at det «sentrale skjønnstema ved tilbakekall av våpenkort er innholdsmessig det samme som for å gi tillatelse».
Det er således på det rene at forhold knyttet til den enkeltes psykiske helse etter omstendighetene kan gi grunnlag for både avslag på en søknad om ervervstillatelse og vedtak om tilbakekall av våpenkort.
2. Psykisk helse vurdert opp mot kravet om skikkethet – krav om årsakssammenheng
Slik begrepet «av særlige grunner kan ansees som uskikket» til å ha skytevåpen/våpenkort i våpenloven §§ 7 og 10 er formulert, oppstilles det to kumulative vilkår for å avslå en ervervssøknad eller tilbakekalle et våpenkort. Det må for det første foreligge «særlige grunner» i lovens forstand. For det andre må disse grunnene innebære at vedkommende er å anse som «uskikket» til å ha skytevåpen. Etter ordlyden er det ikke i seg selv tilstrekkelig at det foreligger psykiske helseproblemer dersom dette ikke i tillegg innebærer at vedkommende er «uskikket» til å ha skytevåpen. Det må således foreligge en årsakssammenheng mellom det som anses som særlige grunner og skikkethet. En slik rettsoppfatning synes også å være lagt til grunn av Politidirektoratet i brevet hit 17. juni 2013:
«Der en våpeneier som har problemer av psykisk art skaper utrygghet ved at det er berettiget tvil om at vilkåret til skikkethet er oppfylt, bør vedkommende ikke lenger inneha skytevåpen. Dette innebærer at berettiget tvil om vedkommende er skikket til å inneha skytevåpen i seg selv er tilstrekkelig til tilbakekall/nektelse av å erverve skytevåpen.» (Min utheving)
I direktoratets rundskriv 2009/009 punkt 3.8.4 heter det at et våpenkort skal tilbakekalles ved psykiske lidelser «som gir grunnlag for tvil om hvorvidt vedkommende er skikket til å inneha skytevåpen». Også denne uttalelsen må i utgangspunktet forstås slik at svikt ved våpenkortinnehaverens psykiske helsetilstand ikke i seg selv er nok til å tilbakekalle våpenkortet. Forholdene knyttet til helsetilstanden må være av en slik art at de gir grunn til tvil om skikketheten.
Formuleringer i rundskrivet punkt 3.4.2 om ervervstilfellene kan synes å gi rom for noe mer tvil når det gjelder kravet til årsakssammenheng. Det som står i første avsnitt kan muligens oppfattes slik at «psykiske lidelser» automatisk gjør en søker uskikket. Den generelle uttalelsen i annet avsnitt om karantenetid på ett år etter at man er helt frisk fra «psykiske problemer» kan også etterlate en viss tvil med hensyn til kravet til årsakssammenheng. Det må imidlertid forutsetningsvis også i ervervstilfellene være tale om psykiske problemer som gir grunn til å tvile på skikketheten.
Jeg oppfatter det slik at Politidirektoratet er enig i at det må foreligge en årsakssammenheng mellom psykiske helseproblemer og skikkethet både i ervervstilfellene og tilbakekallssakene. Det hadde imidlertid vært en fordel om dette hadde kommet noe tydeligere til uttrykk i rundskrivet, i første rekke når det gjelder ervervssakene. Jeg vil anbefale at direktoratet foretar en gjennomgang av formuleringene i rundskrivet med dette for øyet.
3. Nærmere om kravene til psykisk helse i våpensaker
I sitt brev 7. mars 2013 har direktoratet vist til at våpen representerer en potensiell fare og at det derfor ikke er urimelig å stille «strenge krav» til den som innehar skytevåpen.
Direktoratet har begrunnet de strenge retningslinjene med den «særlige risiko som psykisk ustabile personer utgjør». I brevet 17. juni 2013 heter det videre:
«Det er … en forutsetning for å kunne inneha skytevåpen at samfunnet og omgivelsene for øvrig er trygg på at den som har skytevåpen til enhver tid fyller de grunnleggende krav til skikkethet. Der en våpeneier som har problemer av psykisk art skaper utrygghet ved at det er berettiget tvil om at vilkåret til skikkethet er oppfylt, bør vedkommende ikke lenger inneha skytevåpen. Dette innebærer at berettiget tvil om vedkommende er skikket til å inneha våpen i seg selv er tilstrekkelig til tilbakekall/nektelse av å erverve skytevåpen.»
Avslutningsvis i samme brev skriver direktoratet:
«Etter direktoratets oppfatning må hensynet til samfunnets sikkerhetsbehov veie tyngst der det er motstrid mellom den enkeltes ønske om å kunne erverve og inneha skytevåpen til fritids- og rekreasjonsbruk og samfunnets sikkerhetsbehov. For å sikre at samfunnets sikkerhetsbehov blir ivaretatt på en forsvarlig måte må vi som tidligere anført ha retningslinjer som er klare og lette å praktisere.»
Jeg er enig med direktoratet i at det må kunne stilles strenge krav til den som skal inneha skytevåpen. Dette harmonerer med ordlyden i både våpenloven §§ 7 tredje ledd og 10 første ledd. I begge bestemmelsene fremgår det at det avgjørende er om de særlige grunnene, som for eksempel forhold ved den enkeltes psykiske helsetilstand, medfører at søker/våpenkortinnehaver «kan anses» som uskikket til å ha skytevåpen. Jeg har således ingen merknader til direktoratets synspunkt om at det må være tilstrekkelig at det foreligger «berettiget tvil» for å avslå en ervervssøknad eller tilbakekalle et våpenkort. En streng forståelse av regelverket på dette punkt støttes også av det sterke samfunnsmessige sikkerhetsbehovet som ligger til grunn for våpenlovens bestemmelser. Jeg slutter meg for øvrig til direktoratets synspunkt om at hensynet til samfunnets sikkerhetsbehov må veie tyngst når dette vurderes opp mot den enkeltes ønske om å kunne erverve og inneha skytevåpen til fritids- og rekreasjonsbruk.
Direktoratet har i begge sine svarbrev vist til flere forhold ved den enkeltes psykiske helsetilstand som anses å være relevante ved vurderingen av søknader om erverv av skytevåpen og saker om tilbakekall av våpenkort. I brevet 7. mars 2013 uttaler direktoratet at en «rekke diagnoser, kliniske tilstander og medikamenter vil være uforenlig med å inneha skytevåpen» og at dette «i første rekke [gjelder] psykoser, alvorlig depresjon, suicidalitet og demenssykdommer». I denne sammenheng skriver direktoratet at «[e]rfaring viser at de fleste tilfellene av uønsket våpenbruk skjer i akutt rus, akutt sykdomsutbrudd eller i kriser». I direktoratets brev 17. juni 2013 heter det videre:
«Tilbakekall av våpenkort som følge av tvil om en våpeneiers psykiske helsetilstand er aktuelt der politiet får melding om at vedkommende våpeneier er plaget av depresjon av en viss styrke, ofte kombinert med at vedkommende er suicidal. Det samme gjelder der vedkommende er rammet av andre former for personlighetsforstyrrelse som kan være preget av vrangforestillinger, tankeforstyrrelser, hallusinasjoner eller annen forstyrret adferd.»
Jeg har ingen merknader til direktoratets redegjørelse på dette punkt. Hvilke konkrete forhold ved den enkeltes psykiske helse som skal anses å utgjøre «særlige grunner» i relasjon til våpenloven §§ 7 tredje ledd og 10 første ledd har jeg i liten grad grunnlag for å ha en selvstendig oppfatning om. Dette beror blant annet på medisinskfaglige og til en viss grad politifaglige vurderinger. Det er likevel grunn til å understreke at uttrykket «særlige grunner» i de aktuelle lovbestemmelsene etter sin ordlyd må forstås slik at ikke ethvert forhold ved en persons psykiske helse kan anses å være omfattet. Ordlyden og forarbeidene til våpenloven taler for at de psykiske problemene må være av et visst alvor. Mindre alvorlige forhold ved den psykiske helse, som store deler av befolkningen fra tid til annen vil kunne oppleve, vil ikke uten videre være omfattet. Dette kan for eksempel være tilfellet ved lettere symptomer på angst- og depresjonslidelser.
Det sentrale er at det alltid må foretas en konkret vurdering av den psykiske helsetilstanden og om den i det aktuelle tilfellet gir grunn til å tro at vedkommende er uskikket til å ha våpen. At det må foretas en konkret vurdering kunne med fordel ha kommet noe tydeligere til uttrykk i direktoratets rundskriv. Jeg ber direktoratet vurdere om det kan være grunn til å gjøre endringer i rundskrivet også på dette punkt.
4. «Karantenetid»
I Politidirektoratets rundskriv 2009/009 er det både under omtalen av tillatelse til å erverve skytevåpen og omtalen av tilbakekall av våpenkort, opplyst at direktoratet i henhold til praksis opererer med en form for karantenetid før vedkommende skal kunne inneha skytevåpen. For begge tilfellene inneholder rundskrivet følgende likelydende uttalelse:
«Etter direktoratets praksis kreves at det går minst ett år etter at personer som har hatt psykiske problemer blir helt friskmeldt og helt uavhengig av medikamenter til de igjen kan erverve og inneha skytevåpen.» (Uthevinger gjort av direktoratet i rundskrivet punkt 3.4.2)
Om bakgrunnen for at direktoratet opererer med en slik karantenetid heter det følgende i direktoratets brev 17. juni 2013:
«Karantenetiden, som gis for å sikre at forholdet har stabilisert seg, regnes etter gjeldende praksis fra det tidspunkt vedkommende er uavhengig av medisinering med psykofarmaka. Selv om vedkommende kan fungere normalt hvis han/hun tar de foreskrevne medisiner så har politiet liten eller ingen mulighet til å kontrollere at de foreskrevne medisiner blir tatt.»
Direktoratet uttaler i samme brev:
«Det er sjeldent at det reises innsigelser fra en våpeneier mot at politiet tar hånd om vedkommendes våpen i en akuttfase. Innsigelser blir som hovedregel først reist når vedkommende blir ilagt en karantenetid på ett år etter at vedkommende har blitt friskmeldt. Som vi tidligere har anført er det ikke uvanlig at det fremlegges legeattester som fremstår mer som et generelt partsinnlegg enn en objektiv vurdering av våpeneierens psykiske helse. Det kan i slike tilfeller være vanskelig for den enkelte saksbehandler ved politidistriktene å vurdere legeattester. Feilvurderinger fra politiets side i slike situasjoner vil kunne gi grunnlag for at ustabile personer vil kunne få tilbakelevert sine våpen og deretter benytte disse til alvorlige straffbare handlinger.»
Slik rundskrivet er formulert når det gjelder karantenetiden, synes politiet å følge en praksis der det oppstilles absolutte minimumskrav for erverv av våpen i de tilfeller hvor vedkommende tidligere har fått sitt våpenkort tilbakekalt eller en ervervssøknad avslått på grunnlag av «psykiske problemer». Minimumskravene knytter seg både til tiden som må ha gått etter at vedkommende ble friskmeldt og er helt uavhengig av medikamenter, samt rene medisinske vurderinger (friskmelding/uavhengig av medikamenter) knyttet til når karantenetiden utløper. Slik praksis er beskrevet i rundskrivet, utøver politiet ikke konkret skjønn i slike saker, dersom de nærmere angitte minimumskravene ikke er oppfylt. Selv om jeg har forståelse for de utfordringene politiet står overfor i slike saker, er en slik tilnærming noe problematisk. Utgangspunktet er jo at enhver søknad om erverv av skytevåpen må vurderes konkret opp mot de skjønnsmessige vilkårene knyttet til søkerens personlige forhold, slik disse kommer til uttrykk i våpenloven § 7 tredje ledd.
Det må etter min mening være klart at også søknader fremsatt før «karantenetiden» i rundskrivet har utløpt må realitetsbehandles. Våpenloven gir ikke noe grunnlag for å avvise slike søknader. På bakgrunn av tilbakemeldinger om lignende problemstillinger i tidligere ombudsmannssaker, legger jeg til grunn at dette i utgangspunktet er en oppfatning som deles av direktoratet.
De søknader som fremsettes må videre, på samme måte som øvrige søknader, i utgangspunktet vurderes konkret opp mot vilkårene for erverv i våpenloven § 7 og om disse er oppfylt på vedtakstidspunktet. Slik direktoratets rundskriv er formulert, etterlater det et inntrykk av at en slik konkret vurdering ikke vil bli foretatt dersom søknad om erverv av skytevåpen fremsettes før det har gått ett år fra personen har blitt helt friskmeldt og er helt uavhengig av medikamenter. En så vidt kategorisk tilnærming er det vanskelig å se at det er grunnlag for.
Direktoratet har ikke opplyst noe nærmere om hva som er grunnlaget for fristen på minst ett år. Om dette er nødvendig eller hensiktsmessig er det vanskelig for meg å si noe sikkert om. Jeg har merket meg at direktoratet gir uttrykk for at karantenetiden må settes vesentlig lengre ved alvorlige sykdomstilfeller. At man på denne måte relativiserer tidsmomentet er naturlig. I standardtilfellene, der det i utgangspunktet gjelder en karantenetid på ett år, vil det imidlertid også kunne være svært forskjellige situasjoner. Det vil ikke nødvendigvis i alle disse tilfellene være treffende å legge til grunn en karantenetid på ett år uten en nærmere konkret vurdering.
Jeg vil anbefale direktoratet å gjennomgå formuleringene i rundskrivet, slik at formuleringene om «karantenetid» ikke fremstår som så kategoriske som de gjør i dag. Det bør fremgå at enhver søknad må vurderes konkret, og at karantenetiden i henhold til praksis ikke er absolutt. Direktoratet bør videre vurdere om det er hensiktsmessig å benytte begreper som «helt friskmeldt» og «helt uavhengig av medisinering» i denne sammenheng.