A, som er kroatisk statsborger, fikk tilsagn om norsk statsborgerskap i brev 13. februar 2007 fra Utlendingsdirektoratet. I tilsagnet ble det opplyst at han innen ett år måtte dokumentere løsning fra sitt kroatiske statsborgerskap. Det fremgikk videre at søknad om statsborgerskap kunne bli avslått dersom fristen ble oversittet.
As advokat ba Utlendingsdirektoratet om å frafalle løsningskravet fordi det fremsto som urimelig tyngende. Advokaten viste til opplysninger fra Den kroatiske ambassaden i Oslo som tilsa at løsning ville kunne ta nærmere to år, og at dette ville komme i tillegg til de månedene A ville måtte bruke på å fremskaffe den dokumentasjonen ambassaden ba om.
Direktoratet besvarte anmodningen og opplyste at det først ville bli tatt stilling til frafall av løsningskravet etter at løsningsfristen var passert. Direktoratet fremholdt videre at for å «kunne frafalle løsningskravet etter forskriften § 6-1 pkt 4, er det av sentral betydning at søker dokumenterer at han så snart som mulig har satt i gang en løsningsprosess».
Etter å ha blitt oppfordret av sin advokat om å skaffe slik dokumentasjon som etterspurt, leverte A den 19. april 2007 søknad om løsning fra sitt kroatiske statsborgerskap til Den kroatiske ambassaden i Oslo og betalte løsningsgebyret på kr 4 270. Kvittering for innbetalt løsningsgebyr ble levert til servicesenteret i Utlendingsdirektoratet samme dag, og A mottok følgende skriftlige bekreftelse fra servicesenteret:
«Levert bekreftelse til UDI på at han søker seg løst fra sitt kroatiske statsborgerskap, og kvittering på at han har betalt 19.04.07».
I brev 31. januar 2008 henvendte A seg på nytt til Utlendingsdirektoratet. Han opplyste at han ikke hadde fått noen tilbakemelding i løsningssaken og la ved en purring han hadde sendt til ambassaden dagen i forveien. Avslutningsvis ba han på nytt om at løsningskravet ble frafalt.
Direktoratet fattet deretter vedtak 3. mars 2008 om å avslå søknaden om norsk statsborgerskap under henvisning til at løsningserklæring fra myndighetene i Kroatia ikke var fremlagt innen utløpet av tilsagnsfristen. Verken As innlevering 19. april 2007 eller hans brev 31. januar 2008 ble nevnt i vedtaket. Direktoratet foretok heller ingen konkret vurdering av den nye anmodningen om å frafalle løsningskravet. Avslutningsvis ble det imidlertid vist til statsborgerloven § 19, og det fremgikk helt kort at direktoratet mente det ikke forelå særlig sterke grunner til å gjøre unntak fra vilkårene for å få statsborgerskap.
Direktoratets avslag ble påklaget av As advokat, som anførte at det forelå sterke nok grunner for å gjøre unntak fra vilkårene. Direktoratet fastholdt sitt vedtak og viste i oversendelsesbrev til Utlendingsnemnda til at søkeren ikke hadde fremlagt noen løsningserklæring fra kroatiske myndigheter. Det ble videre vist til at han heller ikke hadde fremlagt noen dokumentasjon fra kroatiske myndigheter på at han hadde søkt seg løst. Under henvisning til dette oversendte As advokat til Utlendingsnemnda en skriftlig bekreftelse fra Den kroatiske ambassaden i Oslo, der det fremgikk løsningssøknaden ble innlevert ved ambassaden 19. april 2007.
Utlendingsnemnda opprettholdt direktoratets avslag i vedtak 4. juni 2009. Vedtaket ble begrunnet med at vilkåret om løsning fra tidligere statsborgerskap i statsborgerloven § 7 første ledd bokstav h, jf. § 10 første ledd, ikke var oppfylt og at det ikke forelå «særlig sterke grunner» til å gjøre unntak fra kravet om løsning, jf. statsborgerloven § 19.
A klaget til ombudsmannen over Utlendingsnemndas vurdering av vilkåret om løsning fra tidligere statsborgerskap. Han anførte at det var urimelig tyngende for ham å bli løst fra sitt kroatiske statsborgerskap og at unntaksbestemmelsen i statsborgerloven § 10 første ledd fjerde punktum, jf. utlendingsforskriften § 6-1 nr. 4, måtte komme til anvendelse. Ifølge A hadde nemnda lagt feil faktum til grunn både med hensyn til hvor lang tid det tar å bli løst fra et kroatisk statsborgerskap og hvilken dokumentasjon som må fremlegges i en slik prosess. Han viste til at han hadde oppfylt sin plikt til å søke om løsning fra sitt kroatiske statsborgerskap og dokumentert denne innsatsen, først ved innleveringen 19. april 2007 av kvittering for betalt løsningsgebyr og senere ved oversendelsen av den uttrykkelige bekreftelsen datert 21. april 2008 fra Den kroatiske ambassaden i Oslo.
Etter en gjennomgang av saksdokumentene ble Utlendingsnemnda bedt om å besvare flere konkrete spørsmål. Nemnda ble innledningsvis bedt om å redegjøre nærmere for sin forståelse av unntaksbestemmelsen i statsborgerforskriften § 6-1 nr. 4. Videre ble det stilt spørsmål om nemnda oppfattet statsborgerloven slik at den helt utelukker å kunne fastholde et løsningskrav med forlenget frist. Det ble også stilt spørsmål om utlendingsmyndighetene vil kunne ta i betraktning en løsningserklæring som innkommer etter utløpet av fristen, eller om ny søknad er eneste mulighet i slike tilfeller. Endelig fikk nemnda spørsmål om det kunne være problematisk at søkere henvises til å starte en helt ny løsningsprosess dersom løsning ikke oppnås innen utløpet av tilsagnsfristen.
I sitt svar redegjorde nemnda for sin forståelse av statsborgerforskriften § 6-1 nr. 4. Det ble understreket at bestemmelsens anvendelsesområde etter ordlyden er begrenset til tilfeller hvor statsborgerskap er «innvilget». Nemnda pekte på at A ikke hadde fått innvilget statsborgerskap, men bare fått et tilsagn om det. Bestemmelsen var derfor etter nemndas oppfatning ikke anvendelig. Videre opplyste nemnda at det hadde vært langvarig praksis under tidligere statsborgerlov for ikke å forlenge tilsagnsfristen, og at denne praksisen ble videreført etter ikrafttredelsen av den nye statsborgerloven. Det ble vist til en beskrivelse i Ot.prp. nr. 41 (2004–2005) side 119 av systemet og fristens lengde. Nemnda erkjente imidlertid at den hadde adgang til å realitetsvurdere en sak om statsborgerskap selv om løsningsvilkåret først blir oppfylt etter tilsagnsfristens utløp. Det ble fremholdt at en slik vurdering var gjort i den foreliggende sak. Nemnda ga avslutningsvis uttrykk for at det var et utslag av lovens system at en søker kan bli henvist til å starte løsningsprosessen på nytt, dersom løsning ikke har funnet sted innen tilsagnsfristens utløp.
På bakgrunn av Utlendingsnemndas svarbrev, ble det stilt ytterligere spørsmål til nemnda. Det ble bedt om en nærmere redegjørelse for nemndas standpunkt om at unntaksbestemmelsene i statsborgerforskriften § 6-1 er uttømmende. Det ble videre vist til at statsborgerforskriften § 6-1 nr. 4 etter sin ordlyd synes å ha som konsekvens at søkere i lignende situasjoner blir behandlet ulikt avhengig av om de har fått henholdsvis innvilgelse eller tilsagn om statsborgerskap med frist for løsning. Dette som følge av hjemlandets regler og praksis knyttet til hva som kreves for løsning. Det ble stilt spørsmål om hvilke hensyn som etter nemndas oppfatning gjorde seg gjeldende og tilsa at disse gruppene ble behandlet ulikt. Nemnda ble også bedt om å opplyse om det er vanlig at det ved vurderingen av saksbehandlingstiden i løsningssaker bare sees hen til utlendingsmyndighetenes alminnelige kunnskap om saksbehandlingstiden i søkerens hjemland, også der saken vurderes på et tidspunkt der det foreligger konkret kunnskap om saksbehandlingstiden i den enkelte sak.
Utlendingsnemnda bekreftet at den anså statsborgerforskriften § 6-1 som en uttømmende regulering av hva som ligger i «rettslig eller praktisk umulig eller av andre grunner fremstår som urimelig» i statsborgerloven § 10 første ledd siste punktum. Nemnda baserte tolkningen på forskriftens ordlyd og det forhold at statsborgerloven § 10 heller ikke nevner andre grunner for å unnta utlendinger fra løsning enn det som er gjentatt i forskriften § 6-1 første ledd. Nemnda viste videre til følgende uttalelse om § 10 i Ot.prp. nr. 41 (2004–2005) side 222:
«Bestemmelsen skal ikke forstås som en generell dispensasjonsregel, og departementet legger til grunn at det vil være behov for nærmere bestemmelser i forskrift, jf. § 2 annet ledd. Dersom ingen av unntaksvilkårene gitt i forskrift er oppfylt, og løsning likevel anses urimelig, må unntak eventuelt vurderes etter dispensasjonshjemmelen i § 19.»
Nemnda opplyste at den hadde lagt denne tolkningen til grunn i alle saker om løsning etter ny statsborgerlov og forskrift, og fremholdt at det «da bare kan gjøres unntak fra løsningskravet dersom det foreligger ‘særlig sterke grunner’, jf stbl § 19».
På spørsmålet om hvordan nemnda vurderte saksbehandlingstiden i løsningssaker, fremholdt nemnda at det tas hensyn til lang saksbehandlingstid når behandlingstiden ikke er begrunnet i forhold som utlendingen har kontroll over. Når det gjaldt As sak fremholdt nemnda:
«I følge klagen av 26.02.2007 hadde klageren i denne saken kontaktet hjemlandets myndigheter og fått opplyst at det var to års saksbehandlingstid. Det ble vist til at klageren ville måtte bruke flere måneder på å fremskaffe den dokumentasjonen ambassaden ba om. Det var dermed ikke sannsynliggjort at søknaden var behandlingsklar.»
A kom med innvendinger til nemndas uttalelse om at det ikke var sannsynliggjort at søknaden var behandlingsklar. Han fremholdt at hans løsningssøknad 19. april 2007, som ble innlevert til Den kroatiske ambassaden i Oslo, inneholdt all nødvendig dokumentasjon for å bli løst fra det kroatiske statsborgerskapet. Det fremgikk videre at han hadde brukt to måneder på å fremskaffe dokumentasjonen, og søknaden ville ifølge ham ikke ha blitt mottatt av ambassaden før alle dokumenter forelå. A stilte for øvrig spørsmål om hvorfor det tok så lang tid før Utlendingsdirektoratet i brev 14. april 2008 etterlyste bekreftelse på at søknad om løsning var levert.
Saken ble på ny forelagt nemnda, og det ble stilt spørsmål om hva utlendingsmyndighetene hadde lagt til grunn når det gjaldt søkerens egen aktivitet og oppfølging i løsningsprosessen. Det ble vist til at det kunne synes som om direktoratet hadde fattet sitt vedtak 3. mars 2008 uten at beslutningstaker var kjent med det som ble innlevert til direktoratet 19. april 2007. Nemnda ble bedt om å kommentere dette. Videre ble det vist til nemndas uttalelse om at det ikke var sannsynliggjort at søknaden var behandlingsklar og bedt om en nærmere redegjørelse for dette. Nemnda ble spurt om den anså at det ikke var sannsynliggjort at søknaden var behandlingsklar da A leverte den til ambassaden 19. april 2007, slik han selv fremholdt, og hva nemnda i tilfelle baserte dette standpunktet på. Til slutt ble det vist til bekreftelsen 19. april 2007 fra Utlendingsdirektoratet til A, der det sto at han hadde levert bekreftelse på at han søkte seg løst fra sitt fra sitt kroatiske statsborgerskap og kvittering på at han hadde betalt løsningsgebyr. Med utgangspunkt i hvordan denne bekreftelsen fra direktoratet til søkeren var formulert, ble det spurt om han etter nemndas oppfatning hadde en oppfordring til på eget initiativ å sørge for ytterligere dokumentasjon på at han hadde startet løsningsprosessen og at søknaden var behandlingsklar.
Nemnda fremholdt at det ikke med sikkerhet kunne fastslås om Utlendingsdirektoratet på vedtakstidspunktet eller på tidspunktet for klageoversendelsen til nemnda var kjent med innleveringen av kvittering for betalt løsningsgebyr 19. april 2007. Det forhold at innleveringen ikke var nevnt i direktoratets vedtak eller klageoversendelsen, kunne imidlertid indikere at direktoratet ikke var kjent med kvitteringen. Nemnda trakk frem at en bankkvittering på betalt gebyr ikke kunne anses som dokumentasjon på at det var søkt om løsning og at søknaden var behandlingsklar. Det var etter nemndas vurdering likevel nærliggende å anta at direktoratet i sitt vedtak eller i klageoversendelsen ville nevnt innleveringen dersom direktoratet hadde vært kjent med den, selv om kvitteringen ikke ble ansett som dokumentasjon. På spørsmålet herfra om søkeren hadde en oppfordring til på eget initiativ å sørge for ytterligere dokumentasjon på at han hadde startet løsningsprosessen og at søknaden var behandlingsklar, svarte nemnda at direktoratets bekreftelse 19. april 2007 etter nemndas syn ikke ga søkeren noen oppfordring til å fremskaffe ytterligere dokumentasjon. Når det gjaldt nemndas uttalelse om at det ikke var sannsynliggjort at søknaden var behandlingsklar, fremholdt nemnda følgende:
«I brevet av 26.02.2007 fra advokat B ble det opplyst at det var 2 års behandlingstid for løsning og at disse 2 årene ville komme i tillegg til de månedene A ville måtte bruke for å fremskaffe den dokumentasjonen ambassaden ba om. A opplyste 26.02.2007 at han måtte bruke måneder på å fremskaffe dokumentasjon. Dette, sammenholdt med at han først 06.03.2007, via advokat B, fikk avklart spørsmålet om frafall av løsningskravet, jf UDIs svar av 01.03.2007, var ikke egnet til å sannsynliggjøre at han pr 19.04.2007 hadde levert en behandlingsklar søknad.»
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
1. Kravet om løsning etter statsborgerloven § 7 første ledd bokstav h, jf. § 10
Statsborgerloven 10. juni 2005 nr. 51 bygger på prinsippet om ett statsborgerskap. Det er et vilkår for innvilgelse av norsk statsborgerskap at søkeren er løst eller blir løst fra tidligere statsborgerskap, jf. statsborgerloven § 7 første ledd bokstav h.
Kravet om løsning fra tidligere statsborgerskap er nærmere regulert i statsborgerloven § 10. Hovedregelen er at søkeren må oppnå løsning før norsk statsborgerskap innvilges, jf. første ledd første punktum, med mindre tidligere statsborgerskap automatisk faller bort. Bestemmelsens anvendelsesområde er begrenset til de tilfeller hvor det mulig å bli løst fra tidligere statsborgerskap før det norske statsborgerskapet innvilges. I tilfeller hvor innvilgelse av norsk statsborgerskap er et krav for å oppnå løsning fra tidligere statsborgerskap, gir § 10 første ledd annet punktum en regel om at norsk statsborgerskap innvilges på den betingelse at løsning dokumenteres innen ett år. Det oppstilles altså vilkår enten om forutgående eller om etterfølgende løsning. Hvilket alternativ som er anvendelig i den konkrete sak beror på om myndighetene i søkerens hjemland aksepterer løsning før norsk statsborgerskap er innvilget eller ikke. Overfor borgere fra land som aksepterer det, gir norske myndigheter et forhåndstilsagn om innvilgelse statsborgerskap betinget av at søkeren faktisk løses fra opprinnelig statsborgerskap. Utlendingsmyndighetene er bundet av tilsagnet i den perioden det er gitt for i den forstand at det ikke kan stilles nye vilkår.
Det er i prinsippet mulig å bli løst fra kroatisk statsborgerskap før et nytt innvilges. A må derfor som utgangspunkt oppnå løsning fra sitt kroatiske statsborgerskap før han kan innvilges norsk statsborgerskap.
2. Unntak fra løsningskravet etter statsborgerloven § 10 første ledd siste punktum, jf. statsborgersforskriften § 6-1
Etter statsborgerloven § 10 første ledd siste punktum kan det «gjøres unntak fra kravet om løsning dersom løsning anses rettslig eller praktisk umulig eller av andre grunner fremstår som urimelig». Nærmere bestemmelser om unntak fra løsningskravet er gitt i statsborgerforskriften 30. juni 2006 nr. 756 § 6-1.
Utlendingsnemnda har lagt til grunn at statsborgerforskriften § 6-1 uttømmende regulerer hva som ligger i «rettslig eller praktisk umulig eller av andre grunner fremstår som urimelig» i statsborgerloven § 10. Til støtte for sitt syn har nemnda vist til ordlyden i § 6-1 og det forhold at statsborgerloven § 10 «heller ikke [angir] andre grunner for å unnta utlendinger fra løsning enn de som gjentas i forskriftens § 6-1 første ledd». Nemnda har videre vist til merknader til § 10 i forarbeidene til loven, jf. Ot.prp. nr. 41 (2004–2005) side 222:
«Bestemmelsen skal ikke forstås som en generell dispensasjonshjemmel, og departementet legger til grunn at det vil være behov for nærmere bestemmelser i forskrift, jf. § 2 annet ledd. Dersom ingen av unntaksvilkårene gitt i forskrift er oppfylt, og løsning likevel anses urimelig, må unntak eventuelt vurderes etter dispensasjonshjemmelen i § 19.»
Nemnda har etter det opplyste lagt denne tolkningen til grunn i alle saker om løsning etter ny statsborgerlov og forskrift. Tolkningen innebærer at det ved søknad om unntak fra løsningskravet ikke er tilstrekkelig at løsning «av andre grunner fremstår som urimelig», jf statsborgerloven § 10 første ledd siste punktum. Dersom den aktuelle saken ikke dekkes av de tilfellene som er nevnt i statsborgerforskriften § 6-1 nr. 1 til 5, må det foreligge «særlig sterke grunner», jf. statsborgerloven § 19, for å gjøre unntak fra løsningskravet.
Unntaksbestemmelsen i statsborgerloven § 10 første ledd siste punktum gir etter sin ordlyd anvisning på et fritt skjønn for forvaltningen til å gjøre unntak fra løsningskravet dersom det skjønnsmessige vilkåret om at «løsning anses rettslig eller praktisk umulig eller av andre grunner fremstår som urimelig» er oppfylt. Ombudsmannen kan i begrenset grad overprøve slike skjønnsmessige avgjørelser. Spørsmålet for ombudsmannen i denne saken er imidlertid ikke den rene skjønnsutøvelsen, men om Utlendingsnemnda har lagt til grunn et for strengt og avgrenset skjønnstema ved vurderingen av om det kan gjøres unntak fra løsningskravet etter statsborgerloven § 10 første ledd siste punktum.
Statsborgerloven § 10 inneholder ingen særskilt forskriftshjemmel, slik at en forskriftsbestemmelse til § 10 må være til «utfylling» av loven, jf. den generelle forskriftshjemmelen i statsborgerloven § 2 annet ledd. Forvaltningen har således ikke fått myndighet til å snevre inn skjønnet i § 10. Statsborgerforskriften § 6-1 må leses på denne bakgrunn, og bestemmelsen innledes slik:
«I følgende tilfeller anses løsning fra annet statsborgerskap som rettslig eller praktisk umulig, eller fremstår av andre grunner som urimelig, jf. statsborgerloven § 10 første ledd»
Nemnda har fremholdt at forskriftens ordlyd støtter tolkningen av at § 6-1 uttømmende regulerer det skjønnsmessige vilkåret i § 10 første ledd siste punktum fordi det i § 6-1 ikke er «brukt ord som indikerer at punktene 1–5 er eksempler». Nemnda fremholder videre at lovens «§ 10 angir heller ikke andre grunner for å unnta utlendinger fra løsning enn de som gjentas i forskriftens § 6-1 første ledd».
Når det gjelder den siste henvisningen til lovens ordlyd, fremstår det som noe uklart hva nemnda sikter til. Lovens generelle henvisning til at løsning «av andre grunner fremstår som urimelig», inneholder nettopp flere mulige «andre grunner» enn de som fremgår av forskriftens § 6-1. Det forhold at grunnene ikke angis konkret i loven, innebærer i utgangspunktet at enhver grunn som gjør at krav om løsning fremstår som urimelig kan gi grunnlag for å gjøre unntak fra løsningskravet.
Når det gjelder forskriftens ordlyd, ville det vært klargjørende for tolkningen av § 6-1 dersom det var valgt en formulering som «blant annet» innledningsvis dersom bestemmelsen ikke var ment å være uttømmende, slik også nemndas uttalelse synes å peke på. Det forhold at bestemmelsen ikke inneholder en slik henvisning, kan imidlertid ikke uten videre lede til den motsatte konklusjon, nemlig at forskriften er uttømmende. Dersom det antas at forskriften ikke er uttømmende, vil formuleringen «I følgende tilfeller anses…» ha sin betydning ved at det i forskrift er gitt retningslinjer for forvaltningens vurdering av det skjønnsmessige vilkåret i § 10 for noen praktiske situasjoner. Legger man denne forståelsen av § 6-1 til grunn, innebærer bestemmelsen imidlertid ingen begrensning i det skjønnsmessige vilkåret i loven selv. For de tilfellene som ikke er nevnt i forskriften § 6-1 beror det da på en konkret vurdering av lovens vilkår om kravet til løsning kan frafalles. Forskriftens ordlyd synes etter dette ikke å kunne tillegges særlig vekt ved vurderingen av om § 6-1 er ment å være uttømmende.
Etter statsborgerloven § 19 kan det gjøres unntak fra vilkårene for erverv av statsborgerskap i lovens kapittel 3, herunder § 10, dersom «særlig sterke grunner foreligger». I Ot.prp. nr. 41 (2004–2005) side 152 fremholdes det at dispensasjonsbestemmelsen etter departementets syn skal «fungere som en sikkerhetsventil for de svært sjeldne og spesielle tilfeller, der lovens vilkår ikke er oppfylt, og det likevel vil være urimelig at søkeren ikke får norsk statsborgerskap. En dispensasjon fra lovens vilkår bør imidlertid være noe ekstraordinært. Det må ikke gi opphav til ny regeldannelse.»
Sammenhengen i loven og en tolkning av anvendelsesområdet for § 19 synes ikke å støtte nemndas tolkning om at unntak fra løsningskravet må vurderes etter den generelle dispensasjonshjemmelen i lovens § 19 dersom ingen av unntakssituasjonene nevnt i forskriftens § 6-1 er oppfylt. Løsningsbestemmelsen i statsborgerloven § 10 har en egen unntaksbestemmelse i første ledd siste punktum, som fremstår uttømmende når det gjelder vilkår for å gjøre unntak fra løsningskravet. Det fremstår ikke naturlig og heller ikke tilfredsstillende at man unnlater å vurdere unntak etter spesialbestemmelsen, men i stedet foretar en streng dispensasjonsvurdering etter den generelle bestemmelsen, som er ment å fungere som en «sikkerhetsventil», uten at loven selv gir anvisning på en slik fremgangsmåte.
Utlendingsnemnda har støtte i forarbeidene for sin tolkning og praktisering av at statsborgerforskriften § 6-1 gir en uttømmende beskrivelse av de situasjoner som kvalifiserer til unntak fra kravet om løsning etter statsborgerloven § 10 første ledd siste punktum. Tar man utgangspunkt i ordlyden i § 10 og sammenhengen i loven, er det imidlertid vanskelig å se at loven støtter en slik tolkning som nemnda og forarbeidene har lagt til grunn. Det fremstår som uheldig at en unntaksbestemmelse i borgernes favør gis et mer avgrenset anvendelsesområde enn ordlyden skulle tilsi i hovedsak basert på uttalelser i forarbeidene. Utlendingsmyndighetenes tolkning og praksis innebærer at en borger som søker veiledning i statsborgerloven § 10 om vilkårene for unntak fra løsning fra sitt statsborgerskap vil bli møtt med strengere krav ved behandling av søknaden enn det lovteksten angir.
På bakgrunn av støtten i forarbeidene og praksis, har jeg ikke funnet det riktig å kritisere at nemnda har lagt til grunn at en søknad om løsning etter statsborgerloven § 10 første ledd siste punktum, som ikke faller inn under statsborgerforskriften § 6-1 nr. 1 til 5, må vurderes etter dispensasjonsbestemmelsen i statsborgerloven § 19. Jeg har imidlertid funnet grunn til å orientere Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet om at en slik tolkning og praksis i strid med en naturlig forståelse av loven er uheldig. Departementet bør derfor overveie å ta initiativ for å få presisert regelverket.
3. Særlig om statsborgerforskriften § 6-1 nr. 4 – unntak fra kravet om løsning hvor det er «gått mer enn ett år fra norsk statsborgerskap ble innvilget»
Etter statsborgerforskriften § 6-1 nr. 4 «anses løsning fra annet statsborgerskap som rettslig eller praktisk umulig, eller fremstår av andre grunner som urimelig» dersom det er «gått mer enn ett år fra norsk statsborgerskap ble innvilget … og hjemlandet har ikke gitt opplysninger om forventet saksbehandlingstid».
Nemnda vurderte ikke As sak opp mot § 6-1 nr. 4 med den begrunnelse at bestemmelsen er begrenset til saker der det «er innvilget norsk statsborgerskap under forutsetning av etterfølgende løsning, og ikke saker der det er gitt tilsagn om norsk statsborgerskap på betingelse av at det innen ett år blir fremlagt løsningserklæring, slik det var tilfelle i herværende sak».
Det synes å være en riktig vurdering at unntaksbestemmelsen i statsborgerforskriften § 6-1 nr. 4 ikke er direkte anvendelig i den foreliggende sak. Reelle hensyn tilsier likevel at de forhold hos hjemlandets myndigheter som beskrives i forskriften § 6-1 nr. 4 også tillegges vekt i en sak der søkeren har fått tilsagn om statsborgerskap og ber om unntak fra løsningskravet på grunn av disse forholdene. Dette synes også å være nemndas oppfatning, jf. uttalelsen i brev hit 29. august 2011.
Utlendingsdirektoratet har for øvrig i brev 1. mars 2007 til søkerens advokat vist til forskriften § 6-1 nr. 4 når det gjaldt betydningen av at «søker dokumenterer at han så tidlig som mulig har satt i gang en løsningsprosess» og slik gitt inntrykk av at de nevnte forhold ville ha betydning ved vurderingen av hans sak.
4. Vurderingen ved oversitting av tilsagnsfristen – adgangen til realitetsvurdering
Nemnda har opplyst at det er langvarig praksis for ikke å forlenge en tilsagnsfrist. På spørsmål herfra erkjente imidlertid nemnda at det ikke var riktig at det må fremmes ny søknad dersom tilsagnsfristen var utløpt, slik det ble opplyst i nemndas vedtak 4. juni 2009. Nemnda har i brev hit gitt uttrykk for at dersom en søker oppnår løsning etter utløpet av tilsagnsfristen, kan Utlendingsdirektoratet, og i klageomgangen Utlendingsnemnda, likevel realitetsvurdere søknaden om statsborgerskap. Direktoratet vil imidlertid ikke være bundet av vurderingen tilsagnet bygget på, og må foreta en ny og selvstendig vurdering av samtlige vilkår for statsborgerskap.
Den forståelsen av betydningen av tilsagnet og tilsagnsfristen som nemnda har gitt uttrykk for etter foreleggelsen herfra synes dekkende og bør komme til uttrykk i kommunikasjonen med søkerne.
5. Om saksbehandlingen og nemndas vedtak
I Utlendingsdirektoratets vedtak 13. februar 2007 fikk A tilsagn om norsk statsborgerskap. Etter å ha mottatt direktoratets tilsagn, ba han umiddelbart om at løsningskravet ble frafalt. Han fikk da tilbakemelding fra direktoratet om at det først ville bli tatt stilling til frafall av løsningskravet etter at løsningsfristen var passert. Direktoratet fremholdt at det ville være av sentral betydning at søkeren dokumenterte at han så tidlig som mulig hadde satt i gang en løsningsprosess for den senere vurderingen om å frafalle løsningskravet.
A leverte deretter inn løsningssøknad til Den kroatiske ambassaden i Oslo 19. april 2007 og leverte kvittering til direktoratet samme dag på at han hadde betalt løsningsgebyr. I brev 31. januar 2008 henvendte han seg på nytt til direktoratet. Han beskrev hva han hadde foretatt seg i løsningssaken, herunder at han ikke hadde fått noen tilbakemelding fra ambassaden og at han hadde purret på svar. A ga uttrykk for at han så ut til å komme svært uheldig ut med hensyn til løsning, og han ba på denne bakgrunn direktoratet om å vurdere å frafalle løsningskravet.
Direktoratet avslo deretter i vedtak 3. mars 2008 søknaden om statsborgerskap, og begrunnet det med at dokumentasjon på løsning ikke var levert innen tilsagnsfristen på ett år. Anmodningen om frafall av løsningskravet ble ikke vurdert.
Slik saken er opplyst, legger jeg til grunn at A fulgte anvisningene fra direktoratet i brev 1. mars 2007 om å sette i gang løsningsprosessen og eventuelt søke om frafall av løsningskravet når løsningsfristen var passert. Direktoratet synes imidlertid ikke å ha vært klar over verken søkerens innlevering av dokumentasjon til direktoratet eller hans nye anmodning om frafall av løsningskravet ved sitt avslag på søknaden om statsborgerskap. Det må karakteriseres som en feil i saksbehandlingen hos Utlendingsdirektoratet at As innlevering av kvittering for løsningsgebyr og brev 30. januar 2008 til direktoratet ikke ble tatt i betraktning og vurdert nærmere da direktoratet avslo søknaden om statsborgerskap.
Ved nemndas behandling av saken, var dokumentasjonen for at A hadde levert løsningssøknaden den 19. april 2007 kjent, men nemnda la til grunn at det ikke var sannsynliggjort at søknaden var behandlingsklar da han leverte den til ambassaden. Dette har A tilbakevist. På spørsmål herfra har nemnda redegjort for de forhold som nemnda la til grunn og som etter nemndas oppfatning ikke var «egnet til å sannsynliggjøre at han pr 19.04.2007 hadde levert en behandlingsklar søknad». Slik saken nå er opplyst, synes det imidlertid som at søknaden var behandlingsklar da A leverte den til ambassaden 19. april 2007. Det har ikke fremkommet noe som skulle tilsi noe annet.
Nemnda har videre i sitt vedtak trukket frem at A først i brev 24. april 2008 la frem kopi av skriftlig bekreftelse fra ambassaden om at løsningssøknaden ble levert ett år tidligere. Etter foreleggelsen herfra har nemnda imidlertid uttalt at direktoratets bekreftelse 19. april 2007 etter nemndas syn ikke ga søkeren noen oppfordring til å fremskaffe ytterligere dokumentasjon.
Når det gjelder saksbehandlingstiden for løsning fra kroatisk statsborgerskap, har nemnda lagt til grunn at en løsningssak kan ta mellom 6 måneder til ett år. Dette til tross for at nemnda hadde blitt forelagt den formelle bekreftelsen fra ambassaden som viste at det på bekreftelsestidspunktet hadde gått over ett år siden løsningssøknaden ble levert. Nemnda la således generell kunnskap til grunn selv om dette klart ikke var situasjonen i søkerens sak. At nemnda ikke fant grunn til å få saken nærmere opplyst kan ha sammenheng med at nemnda anså at saksbehandlingstiden var begrunnet i forhold som søkeren hadde kontroll over, noe det etter mitt syn er vanskelig å se holdepunkter for.
Nemndas vedtak bærer preg av uklarheter når det gjelder kronologien i saken, blant annet ved at nemnda anså 24. april 2008 for å være «over ett år etter at løsningsfristen var utløpt» mens fristen løp ut 13. februar samme år. Videre har nemnda trukket frem at klageren da han ble kontaktet av ambassaden i oktober/november 2008 med spørsmål om han var blitt innvilget norsk statsborgerskap «straks burde ha kontaktet ambassaden skriftlig og presisert at saken fortsatt var aktuell og at klageren hadde fått tilsagn om norsk statsborgerskap», mens klageren på dette tidspunkt hadde fått avslag på søknaden om statsborgerskap et halvt år i forveien med beskjed om at tilsagnet var bortfalt. Han hadde således ingen oppfordring til å presisere at «saken fortsatt var aktuell», slik nemnda har lagt til grunn i sitt vedtak.
Etter denne gjennomgangen av saksbehandlingen og Utlendingsnemndas vedtak, har jeg kommet til at det foreligger svikt i viktige faktiske premisser for vedtaket som kunne vært avklart på vedtakstidspunktet. Saken har således ikke vært så godt opplyst som mulig for nemnda før vedtak ble truffet, jf. forvaltningsloven § 17 første ledd. Nemndas mangelfulle utredning kan ha virket inn på vedtakets innhold, og det knytter seg derfor begrunnet tvil til forhold av betydning i saken, jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd.
6. Oppsummering
Det er uheldig at utlendingsmyndighetene bygger sin tolkning og praktisering av statsborgerloven § 10 første ledd siste punktum på forarbeidene og ikke det som kan sies å følge av en naturlig forståelse av lovens ordlyd. På grunnlag av det som fremgår av forarbeidene og som er lagt til grunn i praksis, finner jeg det likevel ikke riktig å kritisere nemnda på dette punktet. Jeg har imidlertid funnet grunn til å orientere Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet om saken med tanke på å etablere et større samsvar mellom ordlyden i regelverket og praksis.
Utlendingsmyndighetene bør gi klarere uttrykk overfor søkere om statsborgerskap at det ikke nødvendigvis er et krav om å fremme ny søknad dersom tilsagnsfristen er utløpt, og at en søknad om statsborgerskap kan bli realitetsvurdert også hvis løsning oppnås etter utløpet av tilsagnsfristen.
Jeg har kommet til at As sak ikke har vært tilstrekkelig opplyst for Utlendingsnemnda og at dette har ledet til svikt i viktige faktiske premisser for nemndas vedtak. Det knytter seg derfor begrunnet tvil til forhold av betydning i saken. På grunn av den lange tiden som har gått, ber jeg om at det vurderes hva som mest hensiktsmessig bør gjøres overfor A. Jeg ber om å bli holdt orientert om hva nemnda foretar seg.»