Sakens bakgrunn
A (klager) søkte våren 2019 om barnehageplass for sitt barn i X kommune. Hun førte opp en privat familiebarnehage som sitt førstevalg og en kommunal barnehage som andrevalg. Hun hadde allerede et barn i den kommunale barnehagen.
Klager fikk ikke plass i noen av barnehagene. I familiebarnehagen var det ingen ledige plasser for barnehageåret 2019/2020. I den kommunale barnehagen var det flere søkere enn det var ledige plasser.
Klager påklaget avslaget fra den kommunale barnehagen. Hun viste til vedtektene for kommunale barnehager i X kommune § 2-4 om kriterier for opptak, hvor det fremgår at et av kriteriene er søskenprioritet.
Klagen ble ikke tatt til følge. I begrunnelsen for avslaget viste styreren i barnehagen til at klager ikke hadde hatt barnehagen som sitt førstevalg. Hun var enig i at søsken hadde prioritet, men de som hadde barnehagen som sitt førstevalg, skulle behandles før de som hadde barnehagen som sitt andrevalg. Hun mente at dette var i tråd med kommunens vedtekter.
I innstillingen til klagenemnda skrev rådmannen at klagen var «riktig behandlet av barnehagestyreren i forhold til barnehagens kriterier og felles saksbehandlingsreglement for samordnet opptak som gjelder alle barnehagene i X kommune». Hans forslag til vedtak var derfor at klagen ikke ble imøtekommet. Det fremgikk ingen begrunnelse for kommunens forståelse av regelverket. Klagenemnda fattet vedtak i tråd med rådmannens innstilling.
Klager påklaget vedtaket til ombudsmannen 4. august 2019. Hun skrev at hun hadde undersøkt informasjonen som fantes på kommunens hjemmesider, før hun søkte barnehageplass. Der fremgikk det at man praktiserte søskenprioritet. Det sto imidlertid ingenting om at søkere som hadde barnehagen som sitt førstevalg, skulle vurderes før de som hadde barnehagen som andrevalg.
Våre undersøkelser
Ombudsmannen tok saken opp med X kommune i brev 5. september 2019. Vi viste til vedtektene for kommunale barnehager i X kommune § 2-4 hvor opptakskriteriene er listet opp i prioritert rekkefølge. Søskenprioritet er et av kriteriene. Det er ikke angitt som et opptakskriterium hvorvidt søkeren har ført opp den aktuelle barnehagen som et førstevalg, andrevalg osv. Det synes heller ikke regulert på annen måte hvilken betydning det eventuelt skal ha for bruken av opptakskriteriene i hvilken rekkefølge søkerne har oppført den enkelte barnehage.
Kommunen ble bedt om å gi en rettslig begrunnelse for standpunktet om at rekkefølgen av søkerens valg i realiteten anvendes som et prioriteringskriterium.
I sitt svar til ombudsmannen viste X kommune til barnehageloven § 12 hvor det fremkommer at «[b]rukernes ønsker og behov skal tillegges stor vekt ved selve opptaket». På denne bakgrunnen la kommunen stor vekt på hvilken barnehage som var satt som henholdsvis førstevalg og andrevalg.
Ifølge kommunen hang prioriteringskriteriene sammen med valgene som ble gjort i søknadene. Søknaden var bygget opp ved at foreldrene satte opp en prioritert rekkefølge. Denne prioriteten var utgangspunktet for tildeling av barnehageplass. Etter at de barna som hadde en lovfestet rett til prioritet var tatt hensyn til, ble «førstevalgene» rangert ved hjelp av prioriteringskriteriene omhandlet i vedtektenes § 2-4, herunder søskenprioritet. Langvarig praksis iX kommune hadde vært å tilby førstevalget til flest mulig, rangert etter kriteriene. Deretter ville man vurdere de som hadde den aktuelle barnehagen som et andrevalg.
Kommunens praksis medførte at flest mulig fikk plass i den barnehagen som var satt som førstevalg. Avslutningsvis skrev kommunen at «[p]raksis med tildeling av plass etter prioriteringskriteriene kan synliggjøres i vedtektene for de kommunale barnehagene».
Kommunen mente at de på denne måten fulgte forskrift om saksbehandlingsregler ved opptak i barnehage.
Ombudsmannens syn på saken
I dette tilfellet er det X kommune som er eier av de kommunale barnehagene. Barnehageloven § 7 fjerde ledd lyder slik:
«Barnehageeieren skal fastsette barnehagens vedtekter. Vedtektene skal gi opplysninger som er av betydning for foreldrenes/de foresattes forhold til barnehagen, herunder
[…]
c) opptakskriterier
[…]
Departementet har i sine merknader 24. april 2006 (Rundskriv F-08/06) til bestemmelsen uttalt:
«Når foreldre skal vurdere hvilken barnehage de vil søke plass i for sine barn, vil vedtektene kunne gi relevant informasjon for valget. […]. Hva gjelder vedtektsfesting av opptakskriteriene, krever forskrift om saksbehandlingsregler ved opptak i barnehage at en barnehages vedtekter skal definere barnehagens opptakskrets og opptakskriterier. Bestemmelsen skal ivareta foreldrenes behov for informasjon om dette i forbindelse med søknadsprosessen og klageinstansens behov for å kunne etterprøve en tildeling av plass.»
I merknadene til § 13 andre ledd om lovfestet prioritet for enkelte barn skriver departementet:
«Ut over den prioritetsretten som er gitt i denne bestemmelsen, fastsetter barnehageeieren selv de øvrige opptakskriterier.»
I medhold av barnehageloven § 12 er det, som nevnt ovenfor, gitt forskrift om saksbehandlingsregler ved opptak i barnehage (F16.12.2005 nr. 1477). Det følger av formålsbestemmelsen i § 1:
«Formålet med forskriften er å sikre at opptak i barnehage skjer på en måte som ivaretar søkernes rettssikkerhet og en forsvarlig og effektiv saksbehandling.»
Det følger videre av § 3 om tildeling av plass:
«Tildeling av plass skal skje i samsvar med de fastsatte opptakskriteriene.»
Med grunnlag i de nevnte bestemmelser i barnehageloven og forskrift om saksbehandlingsregler ved opptak i barnehage synes det klart at det har vært viktig for lovgiver at barnehageeier synliggjør hvilke opptakskriterier som gjelder for den enkelte barnehage. Begrunnelsen er blant annet at dette skal sikre rettssikkerheten (forutberegneligheten) til foreldrene ved valg av barnehage, herunder gi veiledning om hva som kan forventes av søknadsprosessen og mulighetene for opptak.
I vedtektene for kommunale barnehager i X kommune fremgår kriteriene for opptak i § 2-4 i prioritert rekkefølge. Søskenprioritet følger av punkt 8):
«Søsken av barn som har barnehageplass i den aktuelle barnehagen. Det tilstrebes at søsken får plass i samme barnehage.»
Det fremgår ikke av vedtektene at prioriteringskriteriene først anvendes for den gruppen av søkere som har den aktuelle barnehagen som sitt førstevalg, for deretter, dersom det gjenstår flere ledige plasser, anvendes for de som har barnehagen som sitt andrevalg.
Etter ombudsmannens syn innebærer kommunens praksis, anvendelse av et annet og selvstendig opptakskriterium som ikke fremgår av vedtektene. Dette er i strid med forskrift om saksbehandlingsregler ved opptak i barnehage § 3 om at tildeling av plass skal skje i samsvar med de fastsatte opptakskriteriene.
Som det fremgår ovenfor, har § 3 sin bakgrunn i lovgivers ønske om rettsikkerhet og forutberegnelighet for foreldrene under søknadsprosessen. Klager ville muligens ikke våget å sette en liten familiebarnehage med få plasser som sitt førstevalg dersom hun visste at dette med stor sannsynlighet ville frata henne søskenprioriteten i den kommunale barnehagen.
Så langt ombudsmannen kan se, er gjeldende lovverk ikke til hinder for et opptakskriterium i tråd med kommunens praksis. Dette må imidlertid fremgå av vedtektene. Dersom X kommune ønsker å fortsette med sin praksis, må derfor vedtektene endres.
I dette tilfellet er det en søker som ikke er part i denne saken, som allerede har fått tildelt en barnehageplass i den aktuelle barnehagen. Denne uttalelsen vil ikke medføre omgjøring av den tildelingsbeslutningen.
Konklusjon
Etter ombudsmannens syn innebærer X kommunes praksis anvendelse av et annet og selvstendig opptakskriterium enn hva som fremgår av de kommunale vedtektene. Dette er i strid med regelverket for opptak i barnehager. Regelverket er ikke til hinder for et slikt prioriteringskriterium, men for å sikre søkernes forutberegnelighet må dette fremgå av vedtektene.