Det aktuelle området i Troms kommune er i reguleringsplan regulert til bolig. A rekvirerte oppmåling av kommunen for samtlige av boligtomtene, det vil si over 200 tomter. Vedtaket i denne saken gjaldt oppmålingsgebyret for 20 av tomtene.
Tromsø kommune avslo søknad om skjønnsmessig nedsettelse av oppmålingsgebyr for 20 boligeiendommer. A påklaget avslaget. Avslaget ble stadfestet av Fylkesmannen i Troms.
I klagen til ombudsmannen anførte A at oppmålingsgebyret var i strid med selvkostprinsippet i matrikkelloven 17. juni 2005 nr. 101 § 32.
Ombudsmannen fant grunn til å undersøke saken. Fylkesmannen ble blant annet spurt om saken var tilstrekkelig opplyst da vedtaket ble fattet, jf. forvaltningsloven 10. februar 1967 § 17. Bakgrunnen for spørsmålet var at fylkesmannen ikke hadde vurdert kommunens faktiske kostnader.
Etter å ha gjennomgått rettskildene i saken skrev fylkesmannen blant annet følgende om sakens opplysning:
«Det rettslige utgangspunktet for Fylkesmannens vurdering var altså hvorvidt differansen mellom kommunens faktiske kostnader ved oppmålingen, og gebyret som er fastsatt i regulativet, var så markert at utmålingen, på bakgrunn av det som over er sitert fra bestemmelsens forarbeider, måtte anses i strid med selvkostprinsippet i matrl. § 32 første ledd.
—
… Tromsø kommune har … under henvisning til det som over er sakt om adgangen til å la enkelte sakstyper til en viss grad subsidiere andre, blant annet uttalt:
Gebyret for en enkelttomt er derfor normalt lavere enn gjennomsnittlige og forholdsmessige kostnader på enkelttomter skulle tilsi, mens gebyret for mange tomter i utbyggingsfelt er høyere. Dette medfører også at gebyret for enkelttomter ikke kan brukes som utgangspunkt for en proporsjonalitetsvurdering av gebyret for større oppmålingsoppdrag.
Under henvisning til kommunens gebyrregulativ pkt. 10.7 uttaler kommunen videre:
Det tilføyes at gebyrinntektene ikke finansierer kostnadene ved oppretting av matrikkelenhet fullt ut. Uten at kommunen pr i dag har en fullstendig selvkostoversikt, antas inntektene å dekke ca halvparten av de totale kostnadene. Det skal derfor mye til før inntektene på et større oppdrag, selv om arbeidet i felten kan utføres rasjonelt, er urimelig i forhold til de kostnadene kommunen har hatt. Oppmålingsforretningen innebærer også langt mer enn nedsetting av grensemerker.
På bakgrunn av disse opplysningene … og hensett til den rettstilstand det er redegjort for over, har Fylkesmannen vurdert det slik at det ikke er sannsynlig at de (ikke nærmere spesifiserte) besparelser kommunen anføres å ha hatt ved utmålingen av eiendommene på Strand, har vært av en slik størrelsesorden at selvkostprinsippet i matrl. § 32 første ledd er overtrådt.
Vi så ikke på vedtakstidspunktet at det for denne vurderingen var nødvendig å innhente eksakte beregninger fra kommunen på de konkrete kostnader kommunen hadde hatt ved den aktuelle utmålingen. Fylkesmannen kan fremdeles ikke se at det er sannsynlig at en slik beregning vil gi grunnlag for å konstatere overtredelse av selvkostprinsippet. Det var, og er fremdeles, på denne bakgrunn Fylkesmannens oppfatning at saken var tilstrekkelig opplyst før vedtaket ble truffet, jf. fvl. § 17.»
A kommenterte fylkesmannens svar blant annet slik:
«For å anvende selvkostprinsippet må to størrelser vurderes opp mot hverandre, nemlig hvilke kostnader tjenesten faktisk medfører for kommunen og hvilken pris kommunen setter på tjenesten. De faktiske kostnadene er fortsatt ukjente. Fylkesmannen bygger kun på kommunens udokumenterte og ubegrunnede påstand om at gebyrinntektene ikke finansierer kostnadene. Kommunen har imidlertid ikke gjort noe forsøk på å beregne eller estimere kostnadene. Verken kommunen eller Fylkesmannen hadde da noe faktisk grunnlag for å vurdere om gebyrfastsettelsen var i samsvar med selvkostprinsippet.»
Fylkesmannen hadde ingen ytterligere merknader.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Selvkostprinsippet
Etter Tromsø kommunes gebyrregulativ for 2010 pkt 10.7 kan gebyret i oppmålingssaker nedsettes skjønnsmessig «[d]ersom gebyret åpenbart er urimelig i forhold til de prinsipper som er lagt til grunn, og det arbeidet og de kostnadene kommunen har hatt». En slik skjønnsmessig bestemmelse kan blant annet brukes til å nedsette gebyr i de tilfellene et konkret gebyr fastsatt etter regulativets øvrige bestemmelser ikke er i tråd med selvkostprinsippet i matrikkelloven § 32 første ledd.
Det underliggende spørsmålet i saken er om avslaget på søknad om nedsettelse av oppmålingsgebyret er i strid med selvkostprinsippet i matrikkelloven § 32 første ledd:
«Kommunen kan ta gebyr for oppmålingsforretning, matrikkelføring, utferding av matrikkelbrev og anna arbeid etter lova her etter regulativ fastsett av kommunestyret sjølv. Gebyra kan i sum ikkje vere høgare enn nødvendige kostnader kommunen har med slikt arbeid.»
Lovteksten oppstiller kun krav til at de samlede gebyrene kommunen krever for arbeid etter matrikkelloven ikke overstiger kostnadene kommunen har med dette arbeidet. Av spesialmerknaden til bestemmelsen i forarbeidene – Ot.prp. nr. 57 (2006-2007) pkt. 5.1 – fremgår det imidlertid ytterligere krav til selvkost:
«Gebyra bør i utgangspunktet fastsetjast på bakgrunn av kostnadane i den enkelte saka, men det er ikkje noko krav om eksakte berekningar. Kommunen kan til ein viss grad la enkelte typar saker subsidiere andre typar saker.»
Selvkost skal altså tilstrebes i den enkelte sak.
Videre skriver Miljøverndepartementet samme sted:
«Høgsterett tok 26. oktober 2004 stilling til kva som kan reknast som ugyldig oppmålingsgebyr etter delingslova, jf. Rt-2004 s. 1603. Saka gjaldt eit stort utbyggingsareal på ca 356 dekar. Kommunen hadde brukt ca 200 timer på arbeidet. Basert på ei timesats på kr 940 ville dette gitt eit gebyr på i underkant av kr 200.000. Kommunen berekna i staden eit gebyr basert på storleiken av arealet, og kom til ca 1,1 mill. kr.
Eit fleirtal på tre dommarar meinte at eit slikt gebyr var ugyldig. Fleirtalet aksepterte at kommunen baserte gebyrberekninga på arealet, men meinte at kommunen i så fall måtte bruke satsar som tok større omsyn til dei gjennomsnittlege kostnadane slik at gebyret kom nærare dei faktiske kostnadane òg for så store areal. …
Departementet foreslår å vidareføre dei rammene som fleirtalet i Høgsterett her kom fram til, òg etter lov om eigedomsregistrering. Kommunane skal, innafor desse rammene, likevel ha stor fridom til korleis dei vil byggje opp eigne gebyrregulativ. Det må såleis liggje føre ein vesentleg beløpsdifferanse i forhold til dei faktiske kostnadane før eit gebyr skal reknast som ugyldig.»
Høyesteretts dom Rt. 2004 s. 1603, er følgelig ment å være avgjørende for hvordan selvkostprinsippet i matrikkelloven § 32 skal forstås. Førstvoterende uttalte i premiss 41:
«Min konklusjon er etter dette at fastsettelsen av gebyret i kart- og delingssaker skal ta utgangspunkt i de gjennomsnittlige utgiftene for vedkommende arealklasse, slik at man kommer så nær de faktiske utgifter for den enkelte arealklasse som mulig. Kommunene må ha et visst spillerom ved beregningen av disse gjennomsnittskostnadene. Men etter mitt syn går det en grense for hvor store gebyrer en arealklasse kan pålegges uten at kommunen kan dokumentere at de gjennomsnittlige utgiftene for vedkommende klasse er tilsvarende store. Er denne grensen overtrådt, og kommunen heller ikke benytter sin dispensasjonsadgang, er gebyret etter min mening ugyldig.» [mine uthevinger]
Et avslag på søknad om skjønnsmessig nedsettelse kan følgelig innebære at gebyret er i strid med selvkostprinsippet. Selv om dommen gjelder delingsgebyr basert på tomtens størrelse, kan jeg vanskelig se at dette stiller seg annerledes når gebyret skal dekke oppmåling av et større antall tomter. Avgjørende for Høyesterett synes å være avviket mellom faktiske utgifter og fastsatt gebyr.
En forutsetning for å kunne vurdere gebyret opp mot de faktiske utgiftene er at forvaltningen har lagt frem tilstrekkelig dokumentasjon på at gebyrileggelsen var i tråd med selvkostprinsippet.
2. Dokumentasjonskravet
Spørsmålet saken reiser er derfor om kommunen har lagt frem tilstrekkelig dokumentasjon på at gebyret – etter avslaget på søknaden om nedsettelse – var i tråd med selvkostprinsippet, slik at saken var tilstrekkelig opplyst da fylkesmannens vedtak ble fattet, jf. forvaltningsloven § 17.
Jeg har i en rekke tidligere uttalelser omtalt kommunens plikt til å dokumentere at gebyrene som følger av kommunens byggesaksgebyrregulativ er i tråd med selvkostprinsippet, se blant annet min uttalelse 12. mai 2010 i sak 2009/210 (SOM-2009-210) med videre henvisninger. En forutsetning for dette er at forvaltningen kan dokumentere de snittkostnadene som ligger til grunn for fastsettelsen av gebyrsatsene i den enkelte sakstype. Dette har jeg tidligere uttalt i bl.a. SOM-2009-210 og uttalelse publisert i ombudsmannens årsmelding for 2008 side 345 (SOMB 2008-87). Samme sted har jeg også gjort det klart at det er forvaltningen som har bevisbyrden for at selvkostprinsippet er overholdt. Til grunn for dette synspunktet la jeg det ovenfor siterte fra Rt. 2004 s. 1603. Jeg kan vanskelig se at selvkostprinsippet i matrikkelloven § 32 har en annen bevisbyrderegel enn selvkostprinsippet i plan- og bygningsloven. Dette må også som utgangspunkt gjelde i sakene om reduksjon av gebyr.
På side 3 i svaret til ombudsmannen 21. februar 2012 synes fylkesmannen å innta motsatt utgangspunkt når han skriver at «det ikke er sannsynlig at de (ikke nærmere spesifiserte) besparelser kommunen anføres å ha hatt ved utmålingen» er i strid med selvkostprinsippet. Det fremstår for meg her som om fylkesmannen tolker loven slik at den pålegger den private part å sannsynliggjøre at det ilagte gebyret er i strid med selvkostprinsippet. Altså at den private part har bevisbyrden. En slik tolkning av loven kan ikke være riktig. Det er som nevnt over forvaltningen som har bevisbyrden for at selvkostprinsippet er overholdt.
Fylkesmannen har i denne saken basert både sitt vedtak og svaret til ombudsmannen på de opplysningene kommunen har gitt. Kommunen har i hovedsak opplyst om hvilke prinsipper som ligger bak oppbyggingen av gebyrregulativet, kommunens praksis og kommunens antagelser om dens totale kostnader ved oppretting av matrikkelenheter. Jeg kan ikke se at kommunen har fremlagt noen dokumentasjon i denne konkrete saken som gjør det mulig å etterprøve kommunens vurderinger. Fylkesmannen har derfor ikke hatt tilstrekkelig faktisk grunnlag for å kunne ta stilling til anførselen om at gebyret er i strid med selvkostprinsippet i matrikkelloven § 32 første ledd.
Jeg kan etter dette ikke se at saken var tilstrekkelig opplyst da søknaden om nedsettelse av gebyret ble avslått, jf. forvaltningsloven § 17.
3. Konklusjon
Jeg har kommet til at det knytter seg «tvil til forhold av betydning i saken», jf. sivilombudsmannsloven 22. juni 1962 § 10 annet ledd. Fylkesmannen bes sørge for at saken blir tilstrekkelig opplyst for deretter å vurdere nærmere om selvkostprinsippet er fulgt.
Jeg ber om å bli underrettet om utfallet av den nye vurderingen.
For øvrig bemerker jeg at det på bakgrunn av den redegjørelsen kommunen har gitt fylkesmannen i saken, kan fremstå som hensiktsmessig om kommunen gjennomgår gebyrregulativet for å sikre at selvkostprinsippet er gjennomført i regulativet. Jeg understreker imidlertid at jeg her ikke har tatt stilling til gyldigheten av gebyrregulativet.»