Reguleringsplan for Lian og Kystadmarka ble vedtatt av Trondheim bystyre 20. november 2008 og stadfestet av Fylkesmannen i Sør-Trøndelag 14. desember 2009.
Intensjonen med planen var særlig å rydde opp i et område med forvaltningsmessige utfordringer, blant annet knyttet til ulovlige boforhold og ulovlig byggevirksomhet. Området har en sammensatt bygningsmasse med blanding av fritidsboliger og boliger. Utfordringene har etter det opplyste særlig vært knyttet til ulovlige bruksendringer av fritidsboliger til boligformål. Det er også foretatt en rekke påbygginger, ombygginger og terrenginngrep uten nødvendig godkjenning.
Det følger av både innstillingen til kommunestyret og av kommunens brev 31. mars 2009 til fylkesmannen at det ut fra et gjennomføringshensyn har vært et hovedpoeng for kommunen at det i den nye planen ikke skulle skilles mellom hytter og boliger. Kommunen ønsket med planen å skape mer homogene områder, og å muliggjøre lik behandling av eiendommene. Gjennom planen tillates en viss omforming av området, og de aller fleste bebygde eiendommene har fått boligstatus. Det fremgår også at kommunen ut fra hensynet til friluftsinteressene i området har ønsket å samlokalisere bebyggelsen, og ikke regulere mer avsidesliggende eiendommer til boligformål. Et viktig element i planen har vært å legge til rette for økt friluftsliv gjennom innregulering av ferdselsårer og turløyper gjennom området.
I saksfremstillingen i fylkesmannens stadfestelsesvedtak 14. desember 2009 heter det:
«Formålet med reguleringsplanen for Lian og Kystadmarka er bl.a. å bevare områdets egenart samtidig som at ytterligere utbygging av området skal begrenses. …
Området er i dag en blanding av hytter og boliger. Kommunen har ønsket å unngå dette skillet. Kommunen har derfor kommet til at de fleste bebygde eiendommene skal ha boligstatus. De prinsipielle forutsetningene for hvilke boliger som ikke får boligstatus [er] eiendommer som var regulert til friområde eller skogbruk i 1985-planen, ubebygde eiendommer, eiendommer til nedfalls samt foreningshytter. I tillegg har den såkalte 67-regelen vært et premiss for enkelte eiendommers status.»
Reguleringsplanen erstatter tidligere reguleringsplan vedtatt 18. februar 1985 og er langt på vei en videreføring av den. Eiendommer som etter kommunens vurdering har bebyggelse til nedfalls, og som derfor ikke har vært i bruk på mange år, er «bortregulert» til friområde eller friluftsområde. Ut fra saksdokumentene har det vært et bevisst ønske fra kommunens side at eiendommene som ble «bortregulert» i 1985-planen, også i den nye planen skulle ha status som «bortregulert». Med «bortregulering» menes i denne saken eiendommer som ikke får status som byggeområde. Tomter uten bebyggelse er også «bortregulert». Ifølge fylkesmannens saksfremstilling dreier det seg til sammen om fjorten hytter og én bolig i tillegg til åtte hyttetomter.
Det er presisert fra fylkesmannens side at selv om en eiendom «bortreguleres», kan dagens lovlige bruk fortsette inntil kommunen eventuelt velger å ekspropriere eiendommen.
Klagene hit gjelder blant annet eiendommer med bebyggelse vurdert å være til nedfalls og eiendommer uten bebyggelse som i reguleringsplanen er avsatt til friluftsområde. Klagene omfatter også eiendommer med bebyggelse som i den nye planen får deler av arealet regulert til friområde/friluftsområde, samt eiendommer der eieren ønsker en høyere utnyttelse.
Et hovedpoeng i klagene er at formålet med planen og hensynet til allmennheten ikke er ivaretatt, og at planen fremstår som «en privat omfordelings- og amnestiplan». Det er også anført at planen medfører usaklig forskjellsbehandling av grunneiere. Det ble funnet grunn til å undersøke enkelte sider av saken nærmere. Undersøkelsen tok særlig sikte på situasjonen til de grunneierne som ble særlig hardt rammet fordi deres bygninger ble vurdert å være ”til nedfalls”. I brev 16. mars 2012 herfra ble fylkesmannen bedt om å svare på følgende spørsmål:
1. «Det fremgår av sakens dokumenter at kommunen har ønsket å styrke friluftsinteressene i området. Kommunen har vektlagt som et prinsipp at eiendommer ’til nedfalls’ skal ’bortreguleres’. Anser fylkesmannen det som et saklig hensyn i samsvar med reguleringsformålet friområde/friluftsformål at bebyggelsen er kondemnabel? Gir loven reguleringsmyndigheten adgang til å la bebyggelsens standard være ubetinget avgjørende for hvilke arealer som legges ut til friområde/friluftsformål?
2. Et generelt prinsipp i plan- og bygningsretten er at det ikke skal lønne seg å opptre i strid med loven. Det er anført i flere av klagene at det er urimelig at de som har tatt seg til rette og opptrådt i strid med loven, har fått ’amnesti’ og oppnådd fordeler på bekostning av de som har innrettet seg etter bygge- og deleforbudet.
Fylkesmannen har i klageavgjørelsen gitt uttrykk for ’forståelse’ for klagernes synspunkter, men ’aksepterer likevel’ kommunens vurdering. Det er ønskelig med en nærmere begrunnelse for dette standpunktet. Mener fylkesmannen myndighetene har saklig adgang til helt å se bort fra at det er bygget ulovlig? Står virkningen av vedtaket på dette punkt i saklig og rimelig forhold til de eiendommer som blir ’bortregulert’ – jf. spørsmål 1? Mener fylkesmannen at allmennhetens interesser er tungtveiende nettopp for disse eiendommene?
3. Det er i flere av klagene påstått at reguleringsplanen er i strid med Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) protokoll 1 artikkel 1. Fylkesmannen sier i vedtaket at ’den lovlige bruken av eiendommen kan fortsette inntil kommunen evt. velger å ekspropriere, men eiendommen kan ikke videreutvikles i strid med reguleringsformålet’. Samtidig fremgår det at eiendommene er i så dårlig forfatning at det etter fylkesmannens vurdering vil være søknadspliktig å sette eiendommene i brukbar stand. Hvilke muligheter mener fylkesmannen at grunneiere med bebyggelse til nedfalls eventuelt har til ikke de facto å avstå sin eiendom uten kompensasjon, jfr. EMK art.1? »
Fylkesmannen svarte i brev 18. mai 2012. Innledningsvis viste fylkesmannen til at ”ombudsmannen ved to tidligere uttalelser i 2010 hadde tatt stilling til denne reguleringsplanens gyldighet”. Deretter besvarte fylkesmannen spørsmålene herfra slik:
«1. Spørsmålet om det faktum at bygninger er kondemnable kan være et saklig hensyn ved vurdering av spørsmål om bortregulering
I en plan vil kommunen vise en fremtidig ønsket situasjon for et område. Kommunen tar da stilling til i hvilken grad nåværende situasjon bør videreføres, og i hvilken grad en ønsker en ny bruk i et område.
Fylkesmannen er av den oppfatning at bygningers tilstand sammen med andre faktorer, kan tillegges vekt i vurderingen om hva som skal være en fremtidig bruk av et område. I dette tilfellet har kommunen, slik vi ser det, hatt en langvarig og relativt restriktiv praksis i forhold til å etablere nye bygninger som kan virke privatiserende i området.
I tilfeller hvor kondemnable bygninger ønskes revet og gjenoppbygd er dette søknadspliktig. Der planen ikke åpner opp for slike nye bygg må tiltakshaver ha dispensasjon for å få bygge.
Kommunen har hatt en praksis hvor en ikke har tillatt/gitt dispensasjon for bygging av nye hytter der gamle hytter ikke kunne ’berges’ gjennom ikke søknadspliktig vedlikehold. Disse bygningene har gjennom mange års manglende vedlikehold fått en slik tilstand at de ikke lenger har en bruksverdi for eier, og har således fått en annen bruksmessig status enn de bygningene som er vedlikeholdt. I realiteten vil derved kommunen måtte ta stilling til om en ønsker ’å opprette’ nye bruksforhold for disse eiendommene, eksempelvis sett i forhold til totalbelastningen for området. Mange av disse eiendommene har hatt en planstatus som ikke har åpnet opp for boliger eller hytter og denne statusen er i stor grad videreført.
Dersom kommunen bortregulerer kondemnable hytter/boliger for å redusere utbygging og privatiserende bruk i et nærmere angitt område, så er dette mulig. En slik bortregulering kan eksempelvis skje i områder hvor kommunen ønsker å prioritere allmenne friluftsinteresser. Dersom en utelukkende legger vekt på bygningens tilstand i vurderingen av spørsmålet om bortregulering, så vil dette etter Fylkesmannens oppfatning kunne være tvilsomt rettslig sett.
2. Spørsmålet om amnesti og utviklingen i markaområdet.
Fylkesmannen ser at det over lang tid har vært flere motstridende interesser i det regulerte området. Det har vært viktig å ivareta allmenne friluftslivsinteresser i området, men samtidig hensynta beboere og hytteeiere gjennom å åpne opp for visse minimumsløsninger for allerede etablerte boforhold. Mange bolig- og hytteeiere har forholdt seg lojalt til de til enhver tid gjeldende planer og bestemmelser om søknadsplikt, mens en annen gruppe helt åpenbart har overtrådt bestemmelser i plan- og bygningsloven gjennom å disponere hytter til boligformål og gjennom ulovlig bygging. Etter Fylkesmannens oppfatning kan det i ettertid reises kritikk mot kommunens håndtering av en del av disse ulovlighetssakene.
En del grunneiere i den sist nevnte gruppen vil utvilsomt kunne oppnå fordeler av ny planstatus. Disse vil i noen grad kunne få ettergodkjent tidligere ulovlige tiltak og vil kunne få bruksendret hytter til boligformål, dersom de ellers klarer å oppfylle materielle krav i ny plan eller i lov og forskrift. Dette kan være krav om vei, vann, avløp eller krav i teknisk forskrift.
Når det gjelder vektleggingen av slike ulovligheter i planprosessen, så er det Fylkesmannens generelle oppfatning at slike forhold ikke skal tale verken til gunst eller ugunst for vedkommende, når planmyndigheten skal ta stilling til fremtidig arealbruk. Det bemerkes også at det over tid har vært lansert flere planforslag for området, og at kommunen i disse utkastene har hatt noe forskjellig syn på arealbruken i området og hvorledes en eksempelvis skulle forholde seg til hytteområder hvor det var etablert ulovlige boforhold. Flertallet av kommunepolitikerne har til slutt falt ned på den arealbruken som fremgår av planen, med de skranker planen angir for beboerne i området. For eiere av godkjente boligeiendommer, vil det også i den nye planen finnes begrensninger i forhold til tillatt utnyttingsgrad.
Fylkesmannen ser at planen er et resultat av at det er gjort en rekke avveininger av de til dels motstridende interesser. Fylkesmannen har i en del tilfeller uttrykt ’forståelse’ for de synspunktene og problemstillingene klagerne har tatt opp. Selv om Fylkesmannen har forståelse for de vanskeligheter og de begrensninger som den vedtatte arealbruken kan påføre den enkelte berørte, har en kommet til at kommunens vurderinger har vært akseptable og saklig begrunnet. Fylkesmannen har derfor kunnet stadfeste planen med de løsninger den legger opp til. Fylkesmannen har i sin prøving av klagene vært på befaring i området og synfart eksempelvis de eiendommene som er vurdert å være kondemnable. Avveiningene fremgår av vårt vedtak som ble på hele 27 sider. Fylkesmannen fant ikke grunnlag for å oppheve kommunens vedtak på grunn av påståtte saksbehandlingsfeil eller myndighetsmisbruk. Ved prøvingen av det frie reguleringskjønnet la Fylkesmannen som statlig klageinstans vekt på hensynet til det kommunale selvstyret.
3. Forholdet til EMK protokoll 1 art 1.
Rettsvirkningen av reguleringsplaner fremgår av plan- og bygningsloven § 12-4 (tidl § 31). Planen er bindende for alle nye tiltak eller utvidelser av eksisterende tiltak. I det tilfelle en grunneier har en ubebygd hyttetomt eller en tomt med et kondemnabelt byggverk, så må vedkommende som tidligere nevnt, søke dersom en ønsker å bygge noe nytt på denne tomten. Kommunen må vurdere det omsøkte tiltak opp mot den arealstatus området har. Dersom tiltaket er i strid med bindende plan, kan søknaden avslås. I noen tilfeller kan det imidlertid dispenseres fra planen og tiltaket kan godkjennes. I plan- og bygningsloven er det gitt særskilte regler om når grunneier kan kreve at det offentlige innløser eiendommen eller når det offentlige kan foreta ekspropriasjon. Det er vanskelig å forskuttere hvilke erstatningsbeløp som vil kunne være aktuelle i det enkelte tilfelle, dersom dette skulle bli gjenstand for behandling i et skjønn.
Fylkemannen kan ikke se at de begrensningene som enkelte grunneiere blir pålagt i forhold til utnyttelsen av sin eiendom kan stride mot Grunnlovens § 105 eller EMK.»
Fylkesmannens brev ble oversendt klagerne til informasjon og uttalelse.
Lian huseierforening kommenterte fylkesmannens svar i brev 23. juli 2012 og reagerte på fylkesmannens «framstilling av flere faktiske forhold».
Til spørsmål 1 skrev huseierforeningen blant annet:
«Fylkesmannen argumenterer for at bygningers tilstand kan tillegges vekt sammen med andre faktorer og mener at kondemnable hytter/boliger kan bortreguleres dersom kommunen ønsker å prioritere for eksempel allmenne friluftsinteresser. Fylkesmannen ser ut til å mene at det er dette som er tilfellet på Lian. Fylkesmannen nevner ikke at det i planen samtidig er innregulert 100 nye boligeiendommer – herunder eiendommer som ligger helt i utkanten av området og tidligere har tilhørt eiendommen Bymarka. Han nevner heller ikke at enkelteiendommer som ligger mellom friområder og som i det første planforslaget var bortregulert, likevel er opprettholdt som boligeiendommer i den nye planen, herunder eiendommer som til og med har fått særskilte fordeler. Fylkesmannen nevner heller ikke at eiendommer med såkalte kondemnable bygninger som ligger sentralt mellom boligeiendommer, er bortregulert.»
Huseierforeningen viste til Sivilombudsmannens sak 2010/2777, som eksempel på bygning som lå sentralt mellom boligeiendommer.
Huseierforeningen påpekte videre:
«Når eiendommer som ligger inne i eller i randsonen av allerede etablerte friområder er innregulert, mens deler av boligeiendommer og eiendommer som ligger midt inne blant boligeiendommer er bortregulert, slik at planen framstår som et lappeteppe, kan ikke huseierforeningen se at det er planfaglige prinsipper som ligger til grunn for denne planen».
Huseierforeningen mente det så ut som om kommunen hadde hatt en intensjon om å legge til rette for friluftslivet, men hadde funnet ut at det ville bli for dyrt å gjennomføre en slik plan, og derfor kun hadde bortregulert eiendommer de mente den kunne slippe å betale erstatning for.
Huseierforeningen viste også til at eiendommer som sto til nedfalls hadde vært et selvstendig kriterium for bortregulering, og også eneste argument for bortregulering av flere eiendommer.
Til spørsmål 2 sa Lian Huseierforening seg enig i fylkesmannens generelle oppfatning om at ulovligheter ikke skal tale verken til gunst eller ugunst i planprosessen. Huseierforeningen mente imidlertid at ulovlighetene i denne saken hadde talt til gunst, mens det hadde talt til ugunst at man hadde «forholdt seg til regler og pålegg».
Med hensyn til spørsmål 3 mente Lian Huseierforening at fylkesmannen ikke hadde svart på spørsmålet om overholdelse av EMK protokoll 1 artikkel 1. Lian huseierforening mente flere av eiendommene på Lian hadde vært urettmessig båndlagt i lang tid, og slik sett de facto var ekspropriert uten erstatning. Huseierforeningen mente det ikke var hensynet til friluftslivet som var begrunnelsen for bortreguleringen i 2008-vedtaket, men hensynet til kommunens kostnader. Huseierforeningen mente kommunen og fylkesmannen prøvde å omgå erstatningsspørsmålet ved feilaktig å regulere eiendommene til friluftsformål, og på den måten båndlegge eiendommene uten å betale erstatning. Grunneierne av de bortregulerte eiendommene var derfor fratatt sine eiendommer og påført store tap uten at det kunne hevdes å være i det offentliges interesse.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
1. «Innledning
Innledningsvis finner jeg grunn til å presisere at verken mine medarbeidere eller jeg tidligere har tatt stilling til reguleringsplanens gyldighet, slik fylkesmannen synes å mene. Når en klage blir mottatt ved ombudsmannens kontor, blir det i første omgang vurdert om det er grunnlag for å undersøke den påklagede forvaltningssaken nærmere. En slik nærmere undersøkelse blir innledet ved at det forvaltningsorganet som er aktuelt, blir tilskrevet og bedt om å uttale seg. De klagesakene fylkesmannen har vist til (sak 2010/325 og sak 2010/887), ble avsluttet med en orientering til klagerne om at det ikke var funnet tilstrekkelig grunnlag for å åpne en nærmere undersøkelse. I dette ligger det ingen godkjennelse av forvaltningens vedtak eller handlemåte. Det er heller ikke noe i veien for at ombudsmannen senere beslutter å ta en sak opp, for eksempel på grunnlag av nye henvendelser eller ny informasjon. I dette tilfellet kom det inn fem nye klager, og det ble da funnet både riktig og nødvendig å åpne en formell undersøkelse.
Undersøkelsen omfatter som nevnt ikke planen i sin helhet, men er begrenset til de spørsmålene som fremgår av spørsmålsskrivet til fylkesmannen. Det er særlig den rettslige situasjonen til de hytteeierne som får sine eiendommer «bortregulert» gjennom den nye planen, jeg har funnet grunn til å undersøke nærmere.
2. Valget av reguleringsformål og kommunens skjønnsutøvelse
Som utgangspunkt vil valget mellom ulike reguleringsformål bero på frie skjønnsmessige vurderinger som kommunen foretar. Valget av hvilke eiendommer som skal tjene til allmennhetens bruk til friluftsformål, vil således i utgangspunktet være opp til kommunens skjønn. Det er likevel et krav at kommunen holder seg innenfor plan- og bygningslovens formålsrammer, og at vurderingene er saklige og forvaltningsrettslig forsvarlige.
Gjennom rettspraksis har det utviklet seg enkelte normer for utøvelse av forvaltningsskjønn. Overveielsene som ligger til grunn for reguleringsvedtak, må i henhold til disse normene ikke være mangelfulle eller vilkårlige, og heller ikke motivert ut fra utenforliggende hensyn. Reguleringsvedtaket må ikke fremstå som sterkt urimelig eller uforholdsmessig overfor den enkelte grunneier. Heller ikke må vedtaket innebære at noen av grunneierne blir forskjellsbehandlet uten at det er tilstrekkelige saklige grunner for det.
Valg av reguleringsformål har betydning for de rettsvirkninger reguleringsplanen får. En regulering til offentlig friområde gir direkte ekspropriasjonsrett til området etter plan- og bygningsloven 14. juni 1985 nr. 77 (plbl. 1985) § 35 og en motsvarende rett for grunneierne til å kreve innløsning etter § 42 i denne loven. Tilsvarende rettsvirkning er gitt i plan- og bygningsloven 27. juni 2008 nr. 7 (pbl. 2008) § 16-2 og § 15-2. Dette står i motsetning til situasjonen ved regulering til friluftsområde etter plbl. 1985 § 25 nr. 6, der det ikke er gitt innløsningsrett for grunneier.
Klagene i denne saken gjelder eiendommer som er regulert til friluftsområde. For eiendommer som myndighetene anser som «kondemnable», er det lagt til grunn at reguleringen til friluftsområde medfører at enhver nødvendig oppgradering vil måtte anses som hovedombygging i strid med reguleringsformålet. Resultatet er i så fall at bebyggelsen ikke lenger kan settes i stand og tas i bruk. Samtidig gis det ikke innløsningsrett, og etter forholdene heller ikke rett til erstatning. Kommunen har til illustrasjon i brev … til A gitt avslag på søknad om erstatning ut fra at vilkårene for dette ikke var oppfylt. Det ble også fremholdt at «areal regulert til spesialområde, friluftsområde på land har beskjeden verdi».
Reguleringen til friluftsområde får derfor klare negative konsekvenser for eierne av de hyttene som anses som «kondemnable». I praksis blir deres eiendommer gjort verdiløse dersom planen opprettholdes. Dette står i skarp kontrast til de eierne som får sine hytter regulert til bolig. Når dertil valget av reguleringsformål som bolig eller friluftsformål er opplyst å bygge på en individuell vurdering av den enkelte eiendom som sådan, stiller det særlige krav til reguleringsarbeidet og det faktiske og rettslige grunnlaget avgjørelsen bygger på.
3. Hensyn til bebyggelsens tilstand ved utøving av reguleringsskjønnet
Et hovedspørsmål i saken har vært om kommunen hadde adgang til å legge vekt på bebyggelsens standard, det vil si om det var et saklig hensyn i samsvar med reguleringsformålet friluftsformål å vektlegge at bebyggelsen er kondemnabel. I forlengelsen av dette ble fylkesmannen herfra spurt om loven gir reguleringsmyndigheten adgang til å la bebyggelsens standard være ubetinget avgjørende for hvilke arealer som legges ut til friluftsformål.
Fylkesmannen har besvart det første spørsmålet bekreftende, og så vidt jeg kan se, må det være et riktig rettslig utgangspunkt. Bebyggelsens tilstand vil således kunne gi et bilde av den bruk som har vært av eiendommen, som igjen vil kunne være relevant å legge vekt på ved fastsettelse av ønsket fremtidig bruk.
Også hensynene til økonomi og samfunnsnytte er ressursdisponeringshensyn som det vil være adgang til å legge vekt på ved fastsettelse av reguleringsformål. Dette tilsier at det ikke bare kan legges vekt på bebyggelsen i seg selv, men at også bebyggelsens karakter og omfang, samt dens verdi for samfunnet og den enkelte, må kunne trekkes inn. Slike vurderinger blir jevnlig gjort i praksis og volder normalt ingen problemer. Jeg er med andre ord enig med fylkesmannen i at en bygnings tilstand vil kunne være et relevant moment i vurderingen av ønsket fremtidig bruk.
Jeg er likeledes enig med fylkesmannen i at hensynet til bebyggelsens tilstand neppe kan brukes som det eneste kriterium for hvorvidt en eiendom skal reguleres som friluftsområde eller ikke. Regulering til friluftsområde skal skje etter en helhetlig vurdering av de ulike og ofte kryssende hensyn som gjør seg gjeldende. Ikke minst må det kreves positive grunner for det reguleringsformålet som velges. Normalt må det også kreves at de hensyn som vektlegges, konkret gjør seg gjeldende for det aktuelle området.
Et uttrykk som stadig går igjen i denne reguleringssaken, er som tidligere nevnt «bortregulering». Dette uttrykket er ikke brukt i plan- og bygningslovgivningen, og kan etter mitt skjønn gi uheldige assosiasjoner. Således kan uttrykket gi inntrykk av at formålet med reguleringen har vært å fjerne bebyggelsen. Et slikt snevert siktemål vil ikke være i samsvar med de aktuelle hjemmelsbestemmelsene i plan- og bygningsloven, og vil føre til at reguleringen må anses som ugyldig. Dersom kommunen utelukkende ønsker å rydde opp ved å sette i stand eller sanere bebyggelsen, har plan- og bygningsloven andre og etter forholdene mindre inngripende virkemidler for dette, jf. plbl. 1985 §§ 89 og 91 og pbl. 2008 §§ 31-3 og 31-5, som omhandler pålegg om sikring og istandsetting, samt pålegg om riving.
4. Tiltak gjennomført i strid med loven
Både fylkesmannen og Lian Huseierforening har lagt til grunn at ulovligheter som skyldes at eieren har tatt seg til rette og bygget uten nødvendig tillatelse, verken «skal tale … til gunst eller ugunst for vedkommende, når planmyndigheten skal ta stilling til fremtidig arealbruk».
På dette punkt har jeg vanskelig for å følge argumentasjonen.
Riktignok er det slik at en reguleringsplan skal gi uttrykk for ønsket arealbruk fremover i tid. Det kan da ikke være ubetinget avgjørende om den eksisterende bebyggelsen er oppført på lovlig vis eller ikke. Det er derfor generelt ikke noe i veien for at bygninger som er oppført i strid med tidligere regulering, blir «lovlige» etter at det er vedtatt ny plan med endret bruksformål. En forutsetning er naturlig nok at de nødvendige tillatelser i byggesaken foreligger eller blir innhentet.
At en eiendom faktisk er bebygget, kan være et relevant faktum når den fremtidige arealutnyttelsen av et område skal vurderes. Det vil likevel bære galt av sted dersom myndighetene helt ser bort fra om den eksisterende bebyggelsen eller bruken er lovlig eller ikke. Det alminnelige prinsipp i byggesaker er at den som handler uten tillatelse, handler på egen risiko. Myndighetene gir gjerne folk anledning til å søke i etterhånd dersom de nødvendige tillatelser ikke er innhentet, men den klare hovedregelen er da at søknaden skal behandles på samme måte som om tiltaket ikke allerede var gjennomført.
Som jeg har redegjort for ovenfor, ligger situasjonen noe annerledes an i reguleringssaker, men også i slike saker må det samme prinsippet gjelde – det vil si at den som tar seg til rette, ikke har samme beskyttelsesverdig interesse i å få fortsette sin ulovlig etablerte bruk som den som har opptrådt i samsvar med loven. Dette er viktig ikke bare av hensyn til sammenhengen i lovverket, men også fordi det vil undergrave tilliten til loven og myndighetene dersom folk ser at det lønner seg å jukse.
5. Vurdering av myndighetenes framgangsmåte og begrunnelse
Saksbehandlingen ved mitt kontor er skriftlig, og jeg har normalt ikke anledning til å reise på befaring. Dette begrenser mine muligheter til å ta stilling til de ulike anførslene om faktiske forhold som er fremsatt i saken. Det foreliggende kart- og billedmateriale er imidlertid forholdsvis omfattende og beskrivende.
Jeg kan naturlig nok heller ikke gå inn på de politiske vurderingene som ligger til grunn for kommunens valg av reguleringsformål, men må nøye meg med å se til at planen er blitt til på lovlig måte, og at de vurderinger og valg den bygger på, er saklige, forsvarlige og innenfor lovens rammer.
Selve planprosessen gir ikke grunn til spesielle innvendinger fra min side og inngår heller ikke i undersøkelsene herfra. Både kommunen og fylkesmannen har befart området, og så vidt jeg kan se, har de involverte partene fått behørig anledning til å uttale seg. Det må derfor legges til grunn at saken var tilstrekkelig opplyst både for kommunen og for fylkesmannen da vedtakene ble truffet.
En reguleringsplan er en detaljplan hvor det er helt ordinært – og også ofte helt nødvendig – at hver enkelt eiendom blir vurdert konkret. Kommunens og fylkesmannens fremgangsmåte med å befare og konkret ta stilling til den enkelte eiendom gir derfor ikke grunn til innsigelser fra min side. Tvert imot synes en slik fremgangsmåte å være i samsvar med loven.
Vurderingen av den enkelte eiendom fremgår av premissene i fylkesmannens vedtak. Heller ikke på dette punkt er det noe å utsette på vedtaket.
De sentrale spørsmålene – både i klagernes anførsler og i spørsmålsskrivet herfra – knytter seg til det materielle innholdet i de vurderingene som er foretatt. Lian huseierforening har pekt på enkelte konkrete eiendommer, der de mener det utelukkende er lagt vekt på bebyggelsens standard i valget av planformål. Dette gjelder blant andre gnr … bnr .., gnr … bnr …, gnr … bnr .., gnr … bnr .. og gnr … bnr … Flere av eiendommene som er «bortregulert», ser ut til å ha beliggenhet i nærheten av eller mellom annen bebyggelse, blant andre gnr … bnr .., gnr … bnr …, gnr … bnr .. og .., og gnr … bnr .., som alle har klaget fylkesmannens vedtak inn for meg. Hvis huseierforeningen har rett på dette punkt, følger det av mine synspunkter ovenfor at det hefter en ugyldighetsgrunn ved vedtaket.
Ut fra det som foreligger av kart, bilder og skriftlige redegjørelser, er det vanskelig å se at de eiendommene det her er tale om, det vil si eiendommene med bebyggelse «til nedfalls», har spesielle friluftskvaliteter som gjør at disse eiendommene er bedre egnet til dette formålet enn andre eiendommer innenfor planområdet. De angjeldende eiendommene har i tidligere plan blitt vurdert som egnet for bebyggelse, og flere av eiendommene ligger som nevnt inneklemt mellom annen bebyggelse. Enkelte uttalelser i saken går tvert imot ut på at disse eiendommene er dårligere egnet til friluftsformålet enn andre eiendommer med beliggenhet inntil markagrensen, og som er regulert til bolig. De valgene kommunen har gjort, er ikke minst vanskelige å forstå ut fra at kommunen ved reguleringen har hatt et uttalt ønske om å samlokalisere bebyggelsen, og ikke regulere mer avsidesliggende eiendommer til boligformål.
Slik saken etter dette fremstår, kan det virke som om det som fremstilles som friluftsinteresser, er knyttet til et generelt ønske om å begrense antall bebygde eiendommer innenfor planområdet. Et slikt ønske er i og for seg ikke irrelevant, men når planen samtidig legger opp til en stor grad av fortetting, der en rekke ulovlige byggetiltak og bruksendringer nå kan ettergodkjennes på bekostning av de samme friluftsinteressene, kan det settes spørsmålstegn ved om de relevante planhensynene er overveid og om det er tatt saklige hensyn i vurderingen for så vidt gjelder de hytteeiendommene som «bortreguleres».
Planen legger opp til en utpreget forskjellsbehandling av nære naboer. Dette stiller strenge krav til myndighetenes vurderinger og begrunnelsen for dem. Det må da i større grad enn ellers kreves at begrunnelsen gjør seg konkret gjeldende og er relevant for den enkelte eiendom, og at myndighetene ikke nøyer seg med å vise til generelle kriterier.
I Isene-dommen inntatt i Rt. 1981 s.745 la Høyesterett til grunn at kravet til begrunnelse innskjerpes ved særlig inngripende vedtak:
«Når det gjelder et vedtak så inngripende som det foreliggende, skjerpes kravene til begrunnelsen. Det må fremgå at vedtaket er truffet etter et saklig og forsvarlig skjønn. Ikke minst må dette gjelde når resultatet av vedtaket umiddelbart fremtrer som så lite rimelig som tilfellet er her. I denne sak etterlater departementets avgjørelse tvil om alle relevante forhold har vært overveiet, selv om de har vært kjent.»
Jeg har som nevnt ikke grunnlag for å gå konkret inn på forholdene for den enkelte eiendom. Det er imidlertid på det rene at reguleringsplanen for Lian- og Kystadmarka innebærer at noen få grunneiere i realiteten får nærmest verdiløse eiendommer. Etter mitt skjønn har verken kommunen eller fylkesmannen påvist positive og konkrete, relevante reguleringmessige hensyn som kan forklare eller rettferdiggjøre de valgene som er foretatt.
Inntrykket av forskjellsbehandling og manglende rettferdighet styrkes av at en rekke grunneiere gis mulighet til å få ettergodkjent tiltak som er gjennomført i strid med loven. Uansett begrunnelse etterlater dette et inntrykk av at grunneiere som har tatt seg til rette, oppnår fordeler på bekostning av andre grunneiere. Som jeg har fremholdt ovenfor, kan en slik fremferd fra myndighetene ikke aksepteres.
6. Forholdet til menneskerettighetene
Fylkesmannen kan ikke se at de begrensningene som enkelte grunneiere blir pålagt i forhold til utnyttelsen av sin eiendom, kan stride mot Grunnloven § 105 eller Den europeiske menneskerettskonvensjon EMK. Videre mener fylkesmannen det er vanskelig å forskuttere hvilke erstatningsbeløp som vil kunne være aktuelle i det enkelte tilfelle dersom dette skulle bli gjenstand for behandling i et skjønn.
EMK protokoll 1 artikkel 1 sikrer mot ekspropriasjon av eiendom uten at det gis kompensasjon for inngrepet. Krav på «full erstatning» for ekspropriasjonsinngrep følger av Grunnloven § 105.
Forholdet til menneskerettighetene må først og fremst vurderes ved søknad om innløsning og erstatning. Jeg vil her kun understreke at inngrep i eiendomsretten må skje i allmennhetens interesse og i henhold til lov. Hvorvidt kravet til allmennhetens interesser er oppfylt, vil bero på en forholdsmessighetsvurdering; jo mer alvorlig inngrepet er, desto bedre må begrunnelsen være.
Så vidt jeg har erfart, finnes det ingen eksempler på at Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) har kommet til at et inngrep i eiendomsretten som sådan innebærer en krenkelse av protokoll 1 artikkel 1. Det har imidlertid forekommet at domstolen har funnet kompensasjonen for inngrepet for liten.
Jeg har kommet til at undersøkelsene herfra har avdekket tvil med hensyn til om reguleringsplanen er motivert av saklige hensyn. Dette innebærer at det ikke kan utelukkes at inngrepene i eiendomsretten som planen medfører kan være uberettigede, jf. EMK protokoll 1 artikkel 1.
7. Avslutning
På de punktene som er undersøkt her, det vil si de eiendommene der det står en bygning som er «bortregulert», kan reguleringsplanen for Lian og Kystadmarka ikke opprettholdes i sin nåværende form. Dels har undersøkelsen herfra avdekket tvil med hensyn til om reguleringsplanen er motivert av saklige hensyn. Dels innebærer planen en forskjellsbehandling av naboer som det ikke er saklige grunner for. Fylkesmannens vedtak fremstår dessuten som mangelfullt begrunnet.
Jeg må etter dette be fylkesmannen se på saken på nytt. Selv om min undersøkelse har vært begrenset til enkelte eiendommer, må jeg be fylkesmannen vurdere om de ugyldighetsgrunnene jeg har påpekt, også gjør seg gjeldende for andre deler av planområdet.
Jeg ber om å bli holdt orientert om den videre behandling og det resultatet fylkesmannen kommer til.»