• Forside
  • Uttalelser
  • Reguleringsplan – utilstrekkelig vurdering av alternative plasseringer for industriområde

Reguleringsplan – utilstrekkelig vurdering av alternative plasseringer for industriområde

Saken gjaldt plikten til å vurdere alternative plasseringer ved utarbeidelsen av reguleringsplan for et industriområde. Av planprogrammet til konsekvensutredningen fremgikk det i generelle vendinger at 12 ulike alternative plasseringer var vurdert, men uten noen nærmere beskrivelse.

Ombudsmannen mente at de ulike alternative lokaliseringene og vurderingene av dem skulle vært fremlagt for kommunestyret og kom til at saken ikke var tilstrekkelig opplyst da kommunestyret traff reguleringsvedtaket. Fylkesmannen ble bedt om å foreta en fornyet vurdering.

Fylkesmannen tok saken til vurdering og ga utfyllende informasjon om saksbehandlingen og plasseringsalternativene. Ombudsmannen fant å kunne la saken bero med den forklaringen fylkesmannen nå hadde gitt.

Oppfølging

B og A klaget på at Fylkesmannen i Hordaland stadfestet Askøy kommunestyres vedtak om godkjenning av reguleringsplan for X industriområde. Tiltakshaver C hadde gjennomført en konsekvensutredning, og fremmet reguleringsplanen.

Klagerne anførte en lang rekke grunnlag for klagen, blant annet at det ikke var vurdert alternativ plassering av industriområdet, og at verken Askøy kommune eller fylkesmannen hadde tatt hensyn til denne innvendingen mot reguleringsplanen.

Det ble funnet grunn til å undersøke saken nærmere, og fylkesmannen ble bedt om å redegjøre for om det i forbindelse med planbehandlingen, herunder konsekvensutredningen, ble utarbeidet mer konkrete redegjørelser for de tomtealternativene som ble forkastet av forslagsstiller.

Fylkesmannen innhentet uttalelse fra Askøy kommune som skrev:

«Kommunen henviser til konsekvensutredningens hoveddokument s. 12 hvor det fremgår at tiltakshaver har vurdert 12 ulike alternativ med tilgang til sjø i områder rundt Bergen, og at X var et eksisterende industriområde med god infrastruktur, god havn og tilgang til skipsleden mv. Utover dette har ikke de mer konkrete redegjørelsene som ble gjort vært en del av planbehandlingen /konsekvensutredningen.

Kommunens næringssjef D hadde tidlig kontakt med tiltakshaver ang. mulige etablering på Askøy og vil kunne kontaktes for å få nærmere informasjon omkring de ulike alternativene og de vurderinger som ble gjort av disse.»

I telefonsamtale mellom mitt kontor og næringssjefen i Askøy kommune fremkom det at det forut for planprosessen skulle ha blitt utarbeidet dokumentasjon som kunne belyse forslagsstillers vurderinger med hensyn til valg av lokaliseringsalternativer. I brev herfra ble kommunen bedt om å oversende kopier av disse.

Kommunen svarte:

«Askøy kommune ved Næringssjef D ble i oktober 2006 kontaktet av ledelsen i C med spørsmål om det kunne være arealer på Askøy som kunne ivareta deres behov for utvikling av et nytt monterings- og testanlegg. Næringssjefen i Askøy sin rolle er å følge opp henvendelser fra næringslivsaktører som ønsker ulik form for tilrettelegging, også arealforespørsler. C orienterte om at bedriften vurderte flere ulike områder i Bergensregionen, og at de så på arealer ut fra kriterier knyttet til beliggenhet til sjø, tilgjengelig infrastruktur, utvidelsesmuligheter, avstand til bebyggelse, kostnader mv.

Næringssjefen viste representanter fra C rundt på flere områder på Askøy;

• Askøy kommune sin tomt på X

• Y nord på Askøy

• Z industriområde

• Æ

• Ø

 Dette var områder som i kommuneplanen var avsatt til forskjellige formål, både næring/industri og LNF. Etter en intern gjennomgang av arealbehov for et fremtidig anlegg kom selskapet tilbake til Askøy kommune og skisserte et behov i størrelsesorden det som i dag er regulert til formålet på og rundt X. Ut fra C sine vurderinger ønsket de spesielt å se på områdene X m/omland og Ø. C engasjerte konsulentselskapet Asplan Viak til å utrede disse to områdene, spesielt med fokus på å få et sammenligningsgrunnlag for kostnader ved opparbeidelse av områdene. Utgangspunktet var å få sett på kostnadene fram til ferdig grovplanert areal. Det vises til vedlagte rapport fra Asplan Viak. Næringssjefen i Askøy er kjent med at C også gjorde lignende vurderinger for arealer i andre kommuner i Bergensregionen.»

A og B kommenterte Askøy kommunes redegjørelse.

I brev herfra ble det stilt ytterligere spørsmål til fylkesmannen. Under henvisning til blant annet rådsdirektiv Rdir. 97/11/EF, som stiller krav til medlemslandene om beskyttelse av miljøet, ble det bedt om fylkesmannens syn på om de krav som må stilles til utredningsplikten var ivaretatt ved saksbehandlingen. Fylkesmannen ble bedt om å uttale seg om hvordan plikten til i det hele tatt å utarbeide konsekvensutredning måtte vurderes i denne saken, samt i hvilken grad plikten omfattet utredning av alternative plasseringer. Fylkesmannen ble bedt om å angi hvilke(t) alternativ(er) i rådsdirektivets bilag 1 prosjektet i saken her kom inn under. Under henvisning til høyesteretts dom i Rt. 2009 side 661, ble fylkesmannen bedt om å redegjøre for sitt syn på om planmyndigheten skulle ha krevet at de andre alternativene ble utredet i planprogrammet/konsekvensutredningen. Til slutt ble det spurt:

«Et særlig spørsmål er hvilken kunnskap kommunestyret hadde da planen ble vedtatt 25. juni 2008. Var aktuelle alternativer da kjent for kommunestyrets medlemmer?»

Fylkesmannen svarte blant annet:

«Pålegg om utredning av alternativ lokalisering vil likevel bare være et krav så langt man ikke allerede er sikret et forsvarlig avgjørelsesgrunnlag ut fra de hensyn som er nærliggende å legge vekt på ved avgjørelsen. I vurderingen vil også hensynet til forholdsmessighet komme inn. Dette prinsippet vil kunne tilsi at man etter omstendighetene helt eller delvis må slå seg til ro med den kartlegging og siling av alternative tomter som tiltakshaver allerede har gjennomført før planprosessen, og konsentrere utredningen om den eller de lokaliseringer som nå er aktuelle.»

Videre het det avslutningsvis:

«I konsekvensutredningen fremkommer det som nevnt opplysninger om at det tidligere har vært kartlagt flere tomter som ikke ble ansett aktuelle for Cs virksomhet, jfr. opplysningene i konsekvensutredningen om at alternativ lokalisering har vært vurdert. Kommunestyrerepresentantene har bl.a. gjennom dette fått opplysninger om at aktuelle alternativer har vært vurdert.

Fylkesmannen viser ellers til at kommunestyret som planmyndighet har et selvstendig ansvar for å vurdere om det finner et planforslag tilstrekkelig utredet til at planvedtak kan fattes. Ved kommunestyrets behandling av denne saken kom det ikke fram innvendinger mot den saksdokumentasjonen som forelå. Fylkesmannen legger med dette til grunn at saken har vært tilstrekkelig opplyst før kommunestyret fattet reguleringsvedtaket, jfr. fv1. § 17.»

A og B kom med tilleggsopplysninger og merknader. Brevene ble fortløpende sendt fylkesmannen for merknader, uten at slike kom inn.

I brev herfra ble fylkesmannen bedt om å redegjøre ytterligere for enkelte punkter i sin redegjørelse. Det ble først igjen spurt om fylkesmannen mente tiltaket/reguleringsformålet i saken var av en slik karakter at det forelå plikt til å utrede alternative plasseringer. Deretter het det:

«Et hovedspørsmål herfra har vært om kommunestyret som vedtaksorgan hadde tilstrekkelig kunnskap om mulige alternative plasseringer da planen ble vedtatt. Dette spørsmålet henger igjen sammen med at forvaltningen har en selvstendig plikt til å se til at saken er tilstrekkelig opplyst. Kan kommunen i en sak som dette slå seg til ro med at alternative plasseringer er vurdert av utbygger? Burde ikke alternativene kommet klart til uttrykk i konsekvensutredningen eller eventuelt annet skriftlig materiale for å sikre at saken var tilstrekkelig opplyst for kommunestyrets medlemmer? Kan det være avgjørende for spørsmålet om saken var tilstrekkelig opplyst at det ikke kom frem innvendinger mot den dokumentasjonen som forelå?»

Fylkesmannen svarte blant annet:

«Fylkesmannen viser til at Miljøverndepartementet i rundskriv T-2000 har uttalt at det i enkelte situasjoner vil være behov for å utrede alternativ lokalisering, og at dette særlig vil være relevant i forhold til offentlige tiltakshavere eller spesielt konfliktfylte tiltak. Vi har imidlertid oppfattet det slik at verken plan- og bygningsloven eller nevnte rundskriv pålegger kommunen noen alminnelig plikt til å få utredet alternative lokaliseringer av et tiltak som det foreliggende. Vi legger etter dette til grunn at innholdet i utredningsplikten må fastsettes av ansvarlig myndighet ut fra et faglig og politisk skjønn.

Vurderingen av om det skal gis pålegg om utredning av alternativ lokalisering må derfor ta utgangspunkt i formålet med konsekvensutredningen. I rundskriv T-2000 fra Miljøverndepartementet er det bl.a. sagt at formålet med konsekvensutredninger er å klargjøre virkningene av tiltak som kan ha vesentlige konsekvenser for miljø-, naturressurser eller samfunn. Ordningen skal også bidra til å integrere hensynet til slike virkninger i utbyggers prosjektplanlegging, å sikre en åpen planleggingsprosess med reelle muligheter for påvirkning, å styrke beslutningsgrunnlaget og å øke kunnskapen om virkningen av store utbyggingsprosjekter. Flere forhold vil derfor kunne spille inn i vurderingen av om det må utredes alternativ lokalisering av tiltaket. Det vil bl.a. ha betydning om tiltaket kommer i strid med overordnet plan og om lokaliseringsspørsmålet er komplisert eller omstridt. I denne saken er det tale om en reguleringsplan som er i strid med kommuneplanens arealdel. Vi vil likevel peke på at kommunestyret kan vedta en reguleringsplan i strid med kommuneplanen, og reguleringsplanen vil da ha forrang, jfr. pb1. 1985 § 20-6, 3. ledd. Reguleringsplanen har også møtt lokal motstand all den tid en utvidelse av industriområdet vil medføre negative konsekvenser for det tilstøtende boligområdet. I slike situasjoner kan det være aktuelt å stille krav til utredning av alternativ lokalisering for å skaffe seg et tilstrekkelig avklart beslutningsgrunnlag.

Pålegg om utredning av alternativ lokalisering vil likevel bare være et krav så langt man ikke allerede er sikret et forsvarlig avgjørelsesgrunnlag ut fra de hensyn som er nærliggende å legge vekt på ved avgjørelsen. I vurderingen vil også hensynet til forholdsmessighet komme inn. Dette prinsippet vil kunne tilsi at man etter omstendighetene helt eller delvis må slå seg til ro med den kartlegging og siling av alternative tomter som tiltakshaver allerede har gjennomført før planprosessen, og konsentrere den videre utredningen om den eller de lokaliseringer som nå er aktuelle.

I planprogrammet for gjennomføring av reguleringsplan med konsekvensutredning for utvidelse av X industriområde fremkommer det på side 17, under pkt. 4.2 at flere tomter i Bergensregionen har vært vurdert av tiltakshaver, sitat:

“Tiltakshaver har vurdert 12 ulike alternativ med tilgang til sjø i områder rundt Bergen. Noen alternativ falt bort pga. størrelse (for små), andre på havneforhold m.v. X er definitivt det området som tilfredsstilte alle evalueringskriterier. På bakgrunn av dette har C ervervet selve X og tilliggende områder på landsiden. En viktig begrunnelse for valg av X industriområde er at utvidelse av industriområdet etter deres skjønn vil gi minst konsekvenser for naboene i forhold til de andre alternativene som har vært vurdert. Alternative lokaliseringer drøftes derfor ikke i det videre arbeidet.

Viktige kriterier i valg av lokalitet:

  • Eksisterende industriområde

  • God infrastruktur, vei, vann, strøm m.v.

  • Kort avstand til Bergen/ Sandsli/ Bergen lufthavn

  • Tilgang til god havn og skipsleden

  • Ønsket velkommen av Askøy kommune

  • Nok areal tilgjengelig

  • Ekspansjonsmuligheter

  • Begrenset konsekvens for naboer”

Fylkesmannen viser til at utgangspunktet for om en tomt kan regnes som aktuell vil bero på tiltakshavers behov. Dette må også sammenholdes med om tomten vil kunne bli tilgjengelig, og om valget av denne tomten samlet sett er tilstrekkelig nærliggende ut fra de øvrige alternativer som foreligger og de ansvarlige myndigheters syn på lokaliseringsspørsmålet. Planprogrammets s. 17 synliggjør evalueringskriteriene som har vært viktige for tiltakshaver ved en etablering, og disse kriteriene vil danne utgangspunktet for vurderingen av om en tomt er aktuell. Det avgjørende ved valg av X som lokalisering har, slik vi har forstått det, vært at X er et eksisterende industriområde med god infrastruktur, god havn og tilgang til skipsleden mv. I tillegg fremholder tiltakshaver at konsekvensene for naboer vil være mest begrenset ved valg av dette alternativet. Allerede ved denne evalueringen vil en del tomter falle bort som uaktuelle.

Fylkesmannen vil også peke på at Askøy kommune rullerte arealdelen til kommuneplanen. Lokalisering av enkelte av næringsområdene var da konfliktfylte. Det ble fremmet innsigelser til bl.a. lokalisering av følgende næringsområder i planen:

  • Y – innsigelse fra Fylkesmannen i Hordaland

  • Z Industriområde – innsigelse fra Meland kommune

  • Æ – innsigelse fra Hordaland fylkeskommune

Vi legger etter dette til grunn at noen av alternativene som C har vurdert, jfr. brev fra Askøy kommune til Sivilombudsmannen av 17.2.2010, har vært lite aktuelle på grunn av mulige konflikter med nasjonale/ samfunnsmessige hensyn.

C ønsket etter dette å se på områdene X med omland og Ø, og engasjerte derfor konsulentselskapet Asplan Viak for å utrede disse områdene.

Reguleringsplanen legger som kjent opp til en utvidelse av et eksisterende industriområde, og vi legger til grunn at dette også har vært et sentralt moment i vurderingen som kommunestyret har gjort.

Utredningen av alternativer må, slik vi ser det, begrenses til aktuelle tomtealternativer. Når tomter som har vært vurdert ikke har oppfylt evalueringskriteriene eller viser seg å kunne komme i konflikt med mulige nasjonale/ samfunnsmessige hensyn, kan vi vanskelig se hvilke ytterligere undersøkelser og utredninger man skulle ha pålagt tiltakshaver i denne saken. Fylkesmannen vil også peke på at forslaget til reguleringsplan er knyttet til ett konkret planområde, og det ikke å godkjenne planforslaget har derfor også vært et alternativ ved kommunestyrets behandlingen av saken.

Fylkesmannen legger etter dette til grunn at kommunen og kommunestyret som planmyndighet på bakgrunn av de undersøkelser som har vært gjort har hatt et tilstrekkelig grunnlag for å konkludere når det gjelder lokalisering. Vi kan etter dette ikke se at det forelå plikt å utrede alternative plasseringer utover det som her ble gjort.»

Ved avslutningen av saken uttalte jeg:

«Som det fremgår av saksfremstillingen ovenfor, har undersøkelsen herfra vært konsentrert om klagepunktet som gjelder lokaliseringen av industriområdet, og da særlig plikten til å utrede alternative plasseringer. Bestemmelser om dette er gitt i plan- og bygningsloven 1985 kapittel VII-a om konsekvensutredninger. Plikt til å utarbeide konsekvensutredning foreligger etter lovens § 33-1 for planer «som kan ha vesentlige virkninger for miljø, naturressurser eller samfunn». Deretter bestemmer § 33-2:

«§ 33-2. Generelle bestemmelser

For planer og tiltak som omfattes av bestemmelsene skal det tidligst mulig under forberedelsen av planen eller tiltaket utarbeides forslag til program for plan- eller utredningsarbeidet. Forslaget skal gjøre rede for formålet med planen eller søknaden, behovet for utredninger og opplegg for medvirkning. Forslag til program skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn.

Planforslag eller søknad med konsekvensutredning skal utarbeides på grunnlag av fastsatt plan- eller utredningsprogram og sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn.

Vedtak i saken med begrunnelse skal offentliggjøres. Av begrunnelsen skal det fremgå hvordan virkningene av planforslag eller søknad og innkomne uttalelser har vært vurdert, og hvilken betydning disse er tillagt ved vedtaket, særlig når det gjelder valg av alternativer.

Det skal i forbindelse med vedtaket vurderes og i nødvendig grad stilles vilkår med sikte på å overvåke og avbøte mulige negative virkninger av vesentlig betydning. Vilkårene skal fremgå av vedtaket.»

Krav til utredning av alternative plasseringer fremgår også av forskrift 1. april 2005 nr. 276 om konsekvensutredninger (konsekvensutredningsforskriften eller KU-forskriften). KU-forskriften § 5 fjerde og femte ledd lyder:

«Forslag til planprogram for overordnete planer skal avklare rammer og premisser og klargjøre formålet med planarbeidet. Planprogrammet skal være tilpasset omfanget av og nivået på planarbeidet og de problemstillinger planarbeidet er ment å omfatte. Programmet skal beskrive hvilke utbyggingsstrategier og alternativer som vil bli vurdert og antatte problemstillinger som vil bli belyst, herunder utredninger som anses nødvendige for å gi et godt beslutningsgrunnlag.

Forslag til plan- eller utredningsprogram for planer og søknader for tiltak skal gi en beskrivelse av planen eller tiltaket og antatte problemstillinger som vil bli belyst, og hvilke alternativer som vil bli vurdert. Forslaget skal redegjøre for hvilke forhold som er avklart i overordnet plan og hvilke utredninger som foreslås å inngå i planforslag eller søknad med konsekvensutredning, og hvilke metoder som vil bli benyttet. Forslag til plan- eller utredningsprogram for planer og søknader for tiltak skal inneholde kart som viser plan- eller tiltaksområdet og lokaliseringen av tiltaket innenfor dette.»

I KU-forskriften § 8 annet ledd heter det videre:

«Planforslag med konsekvensutredning for overordnede planer skal gjøre rede for planarbeidet og beskrive antatte virkninger av foreslåtte utbyggingsstrategier og arealdisponeringer, samt hvilke alternativer som er vurdert, jf. vedlegg II kolonne A.»

Plikten til å utarbeide planprogram fremgår av KU-forskriften § 5 første ledd og § 6 fjerde ledd. Sistnevnte bestemmelse lyder:

«Ansvarlig myndighet skal, på bakgrunn av forslaget og uttalelsene til dette, fastsette program for plan- eller utredningsarbeidet. Det skal redegjøres for innkomne uttalelser og hvordan disse er vurdert og ivaretatt i fastsatt program. Ved fastsettingen kan planmyndigheten gi retningslinjer for planarbeidet, herunder krav om vurdering av relevante og realistiske alternativer som skal inngå i planarbeidet, jf. plan- og bygningsloven § 27-1, § 20-1 og § 19-1.»

Til grunn for bestemmelsene i loven og forskriften ligger rådsdirektiv 85/337/EF, med endring i rådsdirektiv 97/11/EF. Som det fremgår, henger plikten til å utrede alternative plasseringer sammen med plikten til å foreta konsekvensutredninger, selv om det ikke er helt sammenfall. Som fremholdt av førstvoterende i en Høyesterettsdom inntatt i Rt. 2009 s. 661 (om den amerikanske ambassaden), er det ikke slik at enhver konsekvensutredning må inneholde en redegjørelse for alternativer, jf. dommens avsnitt 64-66. En slik plikt vil først og fremst foreligge innen rammen av det nevnte rådsdirektivet. Førstvoterende uttalte om dette: «Det bakenforliggende prosjektdirektivet fremstår – etter endringen ved rådsdirektiv 97/11/EF – som mer betingelsesløst når det i artikkel 5 nr. 3 heter at byggherren som et minimum skal gi en oversikt over de vesentlige alternativer som er undersøkt og de viktigste grunnene til det valget som er gjort.» For øvrig må «innholdet i utredningsplikten fastsettes av ansvarlig myndighet ut fra et faglig-politisk skjønn» – dommens avsnitt 64.

Hvorvidt det foreligger en lovpålagt plikt til å utarbeide konsekvensutredning eller ikke, er i praksis likevel et viktig spørsmål for vurderingen av om alternativer bør utredes eller ikke. Det var på denne bakgrunn fylkesmannen i brev fra mitt kontor 8. juni 2010 ble bedt om å vurdere hvordan plikten til å utarbeide konsekvensutredning måtte vurderes i denne saken. Fylkesmannen ble også bedt om mulig å angi hvilke(t) alternativ(er) i rådsdirektiv Rdir. 97/11/EF bilag 1 prosjektet eventuelt kommer inn under. I brev 13. august 2010 viste fylkesmannen til at det var «vanskelig … å gå nærmere inn på hjemmelsgrunnlaget for konsekvensutredningen som er utarbeidet i saken», fordi han hadde sendt utredningen fra seg. Han antok likevel at det var KU-forskriften § 4 bokstav f som hadde utløst kravet til utarbeidelse av konsekvensutredningen.

I brev 19. januar 2011 ble fylkesmannen igjen spurt om tiltaket/reguleringsformålet var av «en slik karakter at det forelå plikt til å utrede alternative plasseringer». Konsekvensutredningen ble da vedlagt brevet til fylkesmannen.

Spørsmålet synes fortsatt ikke å være besvart i fylkesmannens brev 14. februar 2011. Dette gjelder både om det forelå plikt til å konsekvensutrede tiltaket, og hvilke(t) alternativ(er) i rådsdirektiv Rdir. 97/11/EF bilag 1 prosjektet eventuelt kom inn under. Fylkesmannen viste kun til at det var utarbeidet en konsekvensutredning, og gikk deretter inn på en vurdering av hvilke krav som måtte gjelde for utredning av alternativ lokalisering i dette tilfellet.

Det er etter dette uklart hvorvidt fylkesmannen mener det forelå lovpålagt plikt til å konsekvensutrede tiltaket, og likeledes hvordan tiltaket skal vurderes etter rådsdirektiv Rdir. 97/11/EF.

Det er av flere grunner uheldig at fylkesmannen ikke har svart på de spørsmålene som er stilt herfra. For det første vanskeliggjør det undersøkelsen av saken. Spørsmålene forutsetter kunnskap om produksjonsforholdene ved tiltaket som det foreliggende skriftlige materialet i saken ikke synes å gi noe klart svar på. Selv om det prinsipielt ikke er noe i veien for at ombudsmannen på egen hånd innhenter nye faktiske opplysninger i den enkelte sak, vil dette oftest være utelukket av praktiske og ressursmessige grunner. For det andre vil det generelt kunne svekke tilliten til ombudsmannen dersom de henvendelser han gjør til forvaltningen, ikke blir tatt tilstrekkelig alvorlig. Ombudsmannen har som kjent ingen formell myndighet, og er avhengig av at det eksisterer et gjensidig tillitsforhold til de statlige og kommunale organer som han skal øve kontroll med. For det tredje er det vanskelig å se annet enn at også fylkesmannen som vedtaksorgan i den påklagede saken kunne hatt interesse av å undersøke spørsmålene nærmere.

Jeg må etter dette konstatere at det foreliggende saksmaterialet ikke er tilstrekkelig til med sikkerhet å konstatere om det planlagte industritiltaket er av en slik karakter at det faller inn under oppregningen i direktivet. Heller ikke spørsmålet om det forelå utredningsplikt etter reglene i plan- og bygningsloven kapittel VII-a og forskriften er det mulig for meg å ha noen bestemt mening om.

Nå er det ikke sikkert at dette er absolutt til hinder for å ta stilling til spørsmålet klagerne har reist om manglende utredning av alternativ plasseringer.  Uavhengig av spesialreglene i plan- og bygningsloven har forvaltningen en generell plikt til å utrede den enkelte sak «så godt som mulig», jf. forvaltningsloven § 17. Det kan derfor reises spørsmål om kommunestyret uansett burde skaffet til veie mer informasjon om hvilke alternativer som forelå, før vedtak ble truffet.

Også denne vurderingen må ta utgangspunkt i tiltaket og de følgene det vil kunne få for omgivelsene. I så måte er det av interesse at det faktisk er gjennomført en konsekvensutredning. Dette viser at forslagsstilleren selv har vurdert konsekvensene av planen som betydelige. Ved vurderingen av planarbeidet vil det for øvrig være nærliggende å se hen til reglene i plan og bygningsloven 1985 kapittel VII-a og KU-forskriften, ettersom de langt på vei gir uttrykk for «god utredningsskikk».

Plan og bygningsloven 1985 bestemmer § 33-2 at det «tidligst mulig under forberedelsen av planen eller tiltaket [skal] utarbeides forslag til program for plan eller utredningsarbeidet». Planprogrammet skal sendes på høring og offentlig ettersyn (forskriften § 9). Ved behandlingen og avgjørelsen i saken skal planmyndigheten «ta hensyn til konsekvensutredningen og uttalelsene til denne» – forskriften § 11. Så vidt jeg kan se, har planarbeidet i denne saken skjedd i samsvar med disse reglene.

Spørsmålet om hvor prosjektet skulle lokaliseres, synes naturlig nok å ha vært ansett som viktig. Askøy kommune har i brev hit 17. februar 2010 forklart at det har vært kontakt mellom administrasjonen i kommunen, gjennom næringssjefen, og C i forkant av planprogrammet, der ulike potensielle arealer ble vist frem. Det fremgår videre at det var C som besluttet at det var to aktuelle områder, X og Ø, og at disse ble utredet av Asplan Viak. Asplan Viaks rapport med sammenligning av disse områdene er datert 23. april 2007, og «sist lagret» 17. oktober 2007.

Vurderingen av ulike alternativer er omtalt i planprogrammet datert 19. november 2007, men i generelle vendinger. I punkt 4.2 opplystes at 12 ulike alternativer er vurdert. Det er også redegjort for hvilke evalueringskriterier som var benyttet. Evalueringskriteriene ble imidlertid ikke knyttet opp til de ulike alternativene, utover at «X definitivt [var] det området som tilfredsstilte alle evalueringskriterier».

Formannskapet i Askøy kommune vedtok 8. januar 2008 å fastsette forslag til planprogram revidert november 2007 for plan 271. Etter hva jeg har forstått, fulgte ikke Asplan Viaks rapport 23. april 2007/17. oktober 2007 med planprogrammet da formannskapet vedtok å fastsette planprogrammet.

Etter dette ble videre konsekvensutredning gjennomført, og Askøy kommunestyre vedtok reguleringsplanen 25. juni 2008. En representant i kommunestyret tok til orde for at alternativ plassering ikke var tilstrekkelig utredet, og at det fantes alternative lokaliteter for virksomheten til C også på Askøy. Reguleringsplanen ble imidlertid vedtatt med 34 mot 1 stemmer. Slik saken etter dette fremstår, må jeg legge til grunn at søkeren, C, har vurdert ulike alternative lokaliseringer basert på et sett evalueringskriterier. C synes imidlertid ikke å ha redegjort i planprogrammet for hvilke alternativer som er vurdert, og heller ikke hvordan disse konkret ble vurdert opp mot evalueringskriteriene. Trolig må det legges til grunn at også personer i kommuneadministrasjonen har vært kjent med ulike lokaliseringsalternativer og vurderingen av dem. Kommunestyret som var den ansvarlige myndigheten som skulle fastsette planprogrammet, fikk derimot kun redegjort for Cs konklusjon om at X var det alternativet ut av 12 vurderte, som best tilfredsstilte evalueringskriteriene.

Hensikten med forvaltningslovens krav om at saken skal være så godt opplyst «som mulig», er å sikre at forvaltningens avgjørelser blir truffet på et fullstendig og betryggende grunnlag. Dette grunnlaget må være til stede når vedtaket blir fattet. Det ligger i dette at det ikke er tilstrekkelig at «noen» i kommunen har kjent til opplysningene, dersom de ikke har blitt videreformidlet til, eller i det minste gjort tilgjengelige for, den instansen i kommunen som skal treffe vedtak. I denne saken var kommunestyret vedtaksorgan. Spørsmålet om saken var tilstrekkelig opplyst, avhenger dermed av hvilke opplysninger og hvilke dokumenter som ble lagt frem for styremedlemmene.

Det kan neppe kreves at alle opplysninger i enhver sak uavkortet tilflyter kommunestyret. En del av administrasjonens oppgaver er å tilrettelegge saken slik at den blir oversiktlig og håndterbar. I saken her var imidlertid spørsmålet om hvor anlegget burde ligge av sentral betydning – ikke bare for søkeren, men også for berørte grunneiere og lokalsamfunnet for øvrig. Jeg kan da ikke se annet enn at de ulike alternative lokaliseringene og vurderingene av dem, skulle vært fremlagt for kommunestyret.

Fylkesmannen har i svarbrevet hit 13. august 2010 som nevnt vist til at forvaltningen etter et slags forholdsmessighetsprinsipp i saksbehandlingen «etter omstendighetene helt eller delvis må slå seg til ro med den kartlegging og siling av alternative tomter som tiltakshaver allerede har gjennomført før planprosessen, og konsentrere utredningen om den eller de lokaliseringer som nå er aktuelle». Jeg antar at dette henspeiler til den nevnte høyesterettsdommen hvor førstvoterende ga uttrykk for liknende synspunkter. Jeg nevner for ordens skyld at dommen på dette punkt har vært kritisert i teorien, se Hans Chr. Bugge og Inge Lorange Backer: Forsømt konsekvensutredning av alternativer, inntatt i Lov og Rett 2010 s. 115 flg, der det på s. 122 heter:

«Etter vårt syn er det ikke forsvarlig – sett i lys av det formål som en konsekvensutredning skal tjene – å overlate valget av alternativer i hovedsak til tiltakshaveren selv, slik Høyesterett gir uttrykk for. Tiltakshaverens behov er ikke nødvendigvis bestemt én gang for alle. […] En tiltakshaver vil naturlig søke etter alternativer som er optimale, men også andre lokaliseringer som ikke er så konfliktfylte, kan være tilstrekkelige til å dekke primærbehovet».

O. J. Pedersen mfl., Plan og bygningsrett 2. utg., kommenterer også dommen, og skriver på s. 182:

«Overført til planprogramstadiet innebærer dette at utredning av alternativer bare kan sløyfes dersom det allerede på dette stadiet er forsvarlig å konkludere med at aktuelle alternativer ikke finnes. En slik konklusjon vil nok bare unntaksvis være forsvarlig.»

Jeg kan uansett vanskelig se at det som fremgår av Høyesteretts dom vil kunne gjøres gjeldende med styrke i saken her. Til det er forskjellene i tiltakenes art – henholdsvis et ambassadebygg og et industrianlegg – for store. Nærværende sak skiller seg ut også ved at C faktisk hadde fått utarbeidet en konsekvensutredning der lokaliseringsspørsmålet var et viktig tema, men uten at alternativene fremgikk av sluttproduktet. En slik unnlatelse er etter mitt skjønn verken i tråd med prinsippet om god forvaltningsskikk og den alminnelige utredningsplikten, jf. forvaltningsloven § 17, eller de mer spesielle reglene for konsekvensutredninger i plan- og bygningsloven (av 1985) kap. VII-a og KU-forskriften.

Spørsmålet synes for øvrig å være berørt i forarbeidene til den nye plan- og bygningsloven der det på side 254-255 i NOU 2003: 14 står følgende:

«Koplingen mellom planprogram (jf. § 1-8 andre ledd) og konsekvensutredning er viktig.  Konsekvensutredningen skal utarbeides på grunnlag av planprogrammet. Det skal gi en beskrivelse og vurdering av planens konsekvenser, herunder av aktuelle alternativer. Konsekvensutredningens innhold, omfang og detaljeringsgrad må tilpasses den aktuelle plantype og behov for avklaring. Grunnlaget for dette skal skaffes gjennom arbeidet med planprogrammet. Det er viktig å unngå dobbeltarbeid. Dersom det er foretatt konsekvensutredning ved tidligere eller overordnete planer for samme område, må dette tas i betraktning ved vurderingen av utredningsbehov.

Uttrykket «aktuelle alternativer» må ikke forstås for snevert. Alternativer til å bygge et område ut til et bestemt formål vil alltid være å bygge det ut til et annet formål, eller å la det forbli ubygget. Dette siste, som gjerne kalles «nullalternativet», vil nesten alltid være et alternativ som må utredes i arealplanleggingen. Men det skal ikke være nødvendig å utrede alternativer som ikke er aktuelle. Ofte vil det være nødvendig å utarbeide en mer detaljert plan for et område som grunnlag for behandling av enkeltsaker. Det vil derfor ikke være nødvendig for eksempel å utrede konsekvensene av en rekke forskjellige alternative bruk av et område innenfor et arealformål i en arealdel til kommuneplan. Den mer detaljerte konsekvensutredningen må heller foretas i forbindelse med arbeidet med områdeplan eller detaljplan og omfatte den arealbruken som da viser seg å bli aktuelt, og mulige alternativer til den. [mine uthevinger]»

Jeg mener at denne uttalelsen gir støtte for at det normalt bør kreves en beskrivelse og vurdering av alternativene som er vurdert, i planprogrammet. For at ansvarlige myndigheter skal kunne ta stilling til hvilke alternativer de eventuelt skal kreve videre utredning av, eller om de skal slå seg til ro med at kun én lokalisering blir utredet videre, må de ha et beslutningsgrunnlag. Det bør derfor foreligge en beskrivelse av hvilke alternativer som er vurdert, og hvordan disse er vurdert. Uten slik kunnskap, vil det være vanskelig for planmyndighetene å ta stilling til om det foreligger alternativer som ved nærmere undersøkelser vil kunne vise seg å være aktuelle, og følgelig om det bør kreves utredning av flere alternativer.

Kommunestyrets vedtak 25. juni 2008 ble opprettholdt av fylkesmannen som klageorgan 25. mars 2009. Som det fremgår, har jeg kommet til at saken ikke var tilstrekkelig opplyst da kommunestyret traff sitt vedtak. Fylkesmannen har lagt en annen oppfatning til grunn. Jeg vil ikke ha noen mening om hvor egnet andre alternativer enn X ville være. Det er imidlertid en mangel ved saksbehandlingen totalt sett at verken kommunestyret eller fylkesmannen synes å ha gått inn på disse alternativene. Mangelen er en saksbehandlingsfeil som det ikke kan utelukkes har innvirket på resultatet. Jeg har derfor kommet til at fylkesmannen nå i ettertid bør se nærmere på alternativene for å vurdere om utvidet drift på X var et valg myndighetene kan godkjenne.

Gjennomgangen av saken er med dette avsluttet, men jeg ber om å bli holdt orientert om hva fylkesmannen videre foretar seg.»

 

Forvaltningens oppfølging

Fylkesmannen tok saken til vurdering og ga utfyllende informasjon om saksbehandlingen og plasseringsalternativene. Ombudsmannen fant å kunne la saken bero med den forklaringen fylkesmannen nå hadde gitt.