Sakens bakgrunn
Foretak A og foretak B fikk i august 2013 konsesjon til fire vindkraftverk på Fosen, fire vindkraftverk i snillfjordområdet, tilknytningsledninger for vindkraftverkene og sentralnettledning over Fosen.
Under detaljprosjekteringen så foretakene behov for enkelte justeringer i tilknytningsnettverket. De søkte derfor om konsesjon til endrede mastetyper, linjetverssnitt og transformatorytelser, forlenging av en jordkabel, samt justering av ledningstraseene Straum—Hofstad og Hubakken—Åfjord. Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) ga konsesjon til endringene.
Naturvernforeningen C påklaget endringskonsesjonen og anførte at endringen medførte at flere boliger ble liggende i elektromagnetiske felt med stråling over utredningsgrensen på 0,4 mikrotesla. NVE mente at foreningen ikke hadde rettslig klageinteresse og avviste klagen.
Foreningen påklaget avvisningsvedtaket. Olje- og energidepartementet (OED) fant i likhet med NVE at foreningen ikke hadde rettslig klageinteresse og stadfestet NVEs vedtak. Departementet begrunnet avvisningen slik:
«Departementet konstaterer at klagen utelukkende gjelder forhold som ikke angår allmenne interesser av naturvern- eller miljømessig karakter. Etter departementets oppfatning er spørsmålet om enkeltboliger ligger over eller under utredningsgrensene ikke et forhold som omfattes [av] Cs formål.»
Foreningen klaget til ombudsmannen.
Undersøkelsene herfra
Ombudsmannen besluttet å undersøke saken nærmere og ba departementet redegjøre for sitt syn på spørsmålet om rettslig klageinteresse. Blant annet ba ombudsmannen departementet utdype betydningen av foreningens formål.
Til spørsmålet svarte OED blant annet:
«Etter departementets oppfatning har spørsmålet om enkeltbygg utsettes for elektromagnetiske felt over eller under utredningsgrensen ingen virkninger for de interesser C har som formål å verne. Det må også legges vekt på at elektromagnetiske felt ikke er definert som forurensning etter forurensningsloven, jf. forurensningsloven § 6.
Spørsmål om elektromagnetiske felt angår derfor i utgangspunktet den enkelte grunneier …
Departementet vil i den forbindelse vise til Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer (2011) s. 501, hvor det fremgår at det tradisjonelt legges betydelig vekt på nærhet i den interessen som klager har til klagegjenstanden. Dette innebærer at klageren ikke kan kreve klagen behandlet dersom den er fremsatt for å ivareta andres interesser. Etter departementets oppfatning er grunneierne som blir berørt av magnetfelt nærmere til å ivareta disse interessene, og dette trekker også i retning av at C ikke har rettslig klageinteresse.»
Videre svarte OED:
«Departementet vil for ordens skyld bemerke at Statens strålevern legger til grunn at det ikke er dokumentert noen negative helseeffekter ved eksponering for elektromagnetiske felt under 200 mikrotesla (μT). Ifølge Statens strålevern kan verdiene rett under en 420 kV kraftledning komme opp i 15-20 mikrotesla. 420 kV spenningsnivå er, med unntak for et fåtall anlegg knyttet til utenlandsforbindelsene, det høyeste som benyttes i transmisjonsnettet i Norge.»
Ombudsmannen spurte også om det var andre forhold som var til hinder for at foreningen kunne ha rettslig klageinteresse. OED svarte blant annet:
«Etter departementets oppfatning kan det stilles spørsmål ved om foreningen har rettslig klageinteresse i et så stort geografisk omfang som navnet på foreningen tilsier. I forbindelse med avvisning av foreningens klage på utvidelse av et vindkraftverk på Hitra, ba departementet om oversendelse av vedtekter og medlemsliste. C ville ikke gi departementet medlemslisten og henviste til personvernhensyn. Foreningen kunne likevel opplyse at foreningen den gang [i 2012] hadde 51 medlemmer, hvor et flertall kommer fra Rissa og noen er utflyttede fosninger …
Departementet mener i alle tilfeller at medlemstallet er lavt sammenlignet med det geografiske området. Fosen har et samlet areal på 3 446 kvadratkilometer og omtrent 25 000 innbyggere.»
Videre svarte OED:
«Basert på dokumentasjonen foreningen har sendt inn konstaterer departementet at oppslutningen om årsmøtet synes å være liten, med 9 fremmøtte medlemmer på årsmøtet for 2017. Departementet har også fått oversendt regnskapet for 2016, som viser en inntekt på 2150 kr. Det tilsier at en begrenset andel av de oppgitte medlemmene betaler kontingent hvis den veiledende frivillige satsen på 100 kr. per medlem legges til grunn.»
Foreningen innga merknader til OEDs svar som OED fikk anledning til å kommentere.
OED og foreningen har i svaret på undersøkelsene vist til andre saker foreningen har påklaget. Disse sakene inngår ikke i behandlingen her.
Ombudsmannens syn på saken
Spørsmålet er om naturvernforeningen C har rettslig klageinteresse i en konkret sak om endring av tidligere konsesjonsgitte nettanlegg på Fosen.
Rettslig utgangspunkt
Etter forvaltningsloven § 28 første ledd første punktum kan et enkeltvedtak påklages av en part eller annen med rettslig klageinteresse i saken. Det følger av forarbeidene at «rettslig klageinteresse» skal motsvare «rettslig interesse» i den tidligere tvistemålsloven § 54, jf. Ot.prp. nr. 38 (1964-65) s. 99. Av Bernt, Norsk Lovkommentar (Gyldendal rettsdata), note 762 til forvaltningsloven, fremgår det at rettspraksis om tvisteloven § 1-3 nr. 2, § 1-4 og tvistemålsloven § 54 følgelig vil være relevant i anvendelsen av forvaltningsloven § 28 første ledd. I juridisk teori er det presisert at adgangen til å påklage et forvaltningsvedtak i hvert fall ikke skal være snevrere enn anledningen til å reise søksmål, jf. blant annet Woxholth, Forvaltningsloven (5. utg. 2011), s. 498.
At organisasjoner og foreninger kan ha rettslig klageinteresse i saker som ikke direkte berører organisasjonen eller noen av medlemmene, er klart. Av tvisteloven § 1-4 første ledd følger at foreninger kan reise søksmål om forhold som det ligger innenfor organisasjonens formål og naturlige virkeområde å ivareta. Rt. 2003 s. 833 (30) gjaldt spørsmålet om Folkeaksjonen Stopp Regionfelt Østlandet har rettslig interesse i å begjære midlertidig forføyning med krav om stans av igangsatte anleggsarbeider på det planlagte Regionfelt Østlandet. Høyesterett tok der følgende utgangpunkt:
«Spørsmålet om organisasjonen har rettslig interesse i å fremme begjæringen om midlertidig forføyning, vil bero på en nærmere vurdering av om den har rimelig grunn til å kreve at spørsmålet blir prøvd av domstolene. Som redegjort for i NOU 2001: 32A side 193 Rett på sak bind A med henvisning til rettspraksis, har det vært en betydelig rettsutvikling de seneste tiår når det gjelder organisasjoners adgang til å anlegge søksmål med krav som ikke direkte gjelder organisasjonens egne rettigheter og plikter. Dette er blant annet begrunnet med behovet for rettslig kontroll med den offentlige forvaltning. Men forutsetningen er at organisasjonen ut fra formål, virksomhet og representativitet har tilstrekkelig tilknytning til søksmålet.»
Hvorvidt en organisasjon har rettslig klageinteresse, må altså avgjøres etter en helhetlig vurdering der det er sentralt om klagegjenstanden omfattes av organisasjonens formål og virksomhet. Medlemstall og representativitet skal også spille inn.
Formål og virksomhet
Utgangspunktet for vurderingen av formålet vil være vedtektene, jf. Schei m.fl., Tvisteloven kommentarutgave (2. utg. 2013), s. 57 og Backer, Rettslig interesse for søksmål, skjønn og klage (1984), s. 153. Formålsbestemmelsen må imidlertid suppleres med og ses i lys av organisasjonens faktiske virksomhet, jf. blant annet Rt. 2003 s. 833 (35). Av rettspraksis følger at Høyesterett ikke har anvendt kravet til formål strengt. I Rt. 1992 s. 1618 var spørsmålet blant annet om Framtiden i våre hender kunne reise søksmål om allmennhetens rett til erstatning for utgifter til å gjenopprette miljøet etter forurensning. Selv om foreningen primært var en livsstilsbevegelse som arbeidet for global rettferdighet og bekjempelse av fattigdom, kom Høyesterett til at sammenhengen mellom virksomheten og naturvern var tilstrekkelig til at det forelå rettslig interesse. I Rt. 2003 s. 833 (35) uttalte Høyesterett uttrykkelig at det ville være for snevert kun å se hen til formålsbestemmelsen. Også organisasjonens faktiske virksomhet må vektlegges. «Døgnflueaktige» aksjonskomiteer og ad hoc-organisasjoner som er etablert for å fremme et søksmål, vil normalt ikke ha rettslig klageinteresse, jf. Schei m.fl., Tvisteloven kommentarutgave, (2. utg. 2013), s. 57, jf. Rt. 2003 s. 833 (41).
OED fant at hvorvidt enkeltboliger blir eksponert for elektromagnetisk stråling, faller utenfor foreningens formål. Ifølge departementet berører spørsmålet ikke interesser av naturvern- og miljømessig karakter, men angår kun de aktuelle grunneierne.
Foreningens formål er nedfelt i vedtektene § 1:
«C vil arbeide for å verne naturen og sikre livsmiljøet slik at menneskelig virksomhet ikke overskrider tålegrenser i naturen.
C vil arbeide for et samfunn der menneskene lever i harmoni med naturen. Dette er et samfunn hvor livsgrunnlaget og livsmangfoldet er sikret for framtidige generasjoner, og hvor naturens egenverdi legges til grunn for arbeidet med å øke menneskers respekt for og kjærlighet til liv og landskap.»
Formålet er generelt utformet og vil kunne omfatte en rekke aktiviteter. Det har imidlertid en klar side mot natur- og miljøvern. Samtidig vil det å «sikre livsmiljøet slik at menneskelig virksomhet ikke overskrider tålegrenser i naturen» etter ordlyden kunne omfatte arbeid for å begrense skadelig stråling i boligområder, også stråling som potensielt kan være helseskadelig. Det samme kan det å «arbeide for et samfunn hvor livsgrunnlaget og livsmangfoldet er sikret for framtidige generasjoner». Dette trekker i retning av at klagegjenstanden faller inn under formålsbestemmelsen. Den generelle ordlyden gjør det likevel vanskelig å avgjøre sikkert om arbeid mot elektromagnetisk stråling over utredningsgrensen omfattes.
Spørsmålet skal imidlertid – som nevnt – også vurderes i lys av foreningens faktiske virksomhet, jf. blant annet Rt. 2003 s. 833 (35). Foreningen har opplyst at den tidligere har påklaget og fått behandlet flere saker om elektromagnetisk stråling. Opplysningen er underbygget med henvisning til konkrete klagesaker. Elektromagnetisk stråling synes i så fall å være en integrert del av foreningens arbeidsområde, noe som taler mot å avvise klagen med begrunnelse i at klagegjenstanden ligger utenfor foreningens formål og virksomhet. Det er også et moment at Høyesterett ikke har anvendt kravet til formål strengt, jf. Rt. 1992 s. 1618 og Rt. 2003 s. 833. Videre har foreningen eksistert siden 2010. Det er altså ikke snakk om en ad-hoc-organisasjon som er opprettet i forbindelse med denne vindkraftutbyggingen. Ut fra de foreliggende opplysningene synes dermed klagegjenstanden i denne saken å være omfattet av foreningens formål og virksomhet.
I svaret på undersøkelsene herfra anførte OED at endringskonsesjonen har minimale konsekvenser for natur og miljø. OED fremholdt at selv om det følger av St.prp. nr. 66 (2005-2006) s. 64 at man bør unngå å plassere bygg i magnetfelt med stråling over 0,4 mikrotesla, er det ikke dokumentert negative helseeffekter av stråling under 200 mikrotesla. Departementet viste også til at elektromagnetisk stråling ikke er definert som forurensning i forurensingsloven.
Hvorvidt strålingen er skadelig for mennesker og miljø, er imidlertid et spørsmål som gjelder sakens realitet. I vurderingen av om det foreligger rettslig klageinteresse, skal man bygge på klagerens pretensjoner om de faktiske forhold, jf. Schei m.fl., Tvisteloven kommentarutgave (2. utg. 2013), s. 51-52, Rt. 2006 s. 209 (15) og Rt. 2006 s. 220 (18). Det er derfor vanskelig å se at virkningen av strålingen er avgjørende i spørsmålet om rettslig klageinteresse. Ombudsmannen kan heller ikke se at det er støtte i rettskildene for at spørsmålet skal avgjøres ut fra forurensingslovens definisjoner.
OED har også gjort gjeldende at foreningen ikke har rettslig klageinteresse fordi økt stråling kun angår de aktuelle grunneierne. Det er imidlertid sikker rett at organisasjoner kan ha rettslig klageinteresse i saker som ikke direkte berører organisasjonens eller enkeltmedlemmenes interesser dersom kravet til formåls- og virksomhetstilknytning, medlemstall og representativitet ellers er oppfylt.
I vedtaket avgjorde departementet spørsmålet om rettslig klageinteresse uten å se hen til ordlyden i vedtektenes formålsbestemmelse og uten å vurdere foreningens faktiske virksomhet. Etter ombudsmannens syn er dette mangler ved departementets vedtak.
Medlemstall og representativitet
Rettslig klageinteresse skal også avgjøres ut fra medlemstall og representativitet. Begge deler må ses i sammenheng med organisasjonens geografiske nedslagsfelt. For eksempel vil en lokalforening bare ha rettslig interesse i saker som faller innenfor foreningens stedlige arbeidsområde, jf. Backer, Rettslig interesse for søksmål, skjønn og klage, 1984 s. 158. Kravet til medlemstall vil likevel være relativt mindre for en lokalforening enn for en landsdekkende organisasjon. Dersom en lokalforening har tilknytning til en landsdekkende organisasjon, vil tilknytningen til en viss grad kunne bøte på lavt medlemstall. Representativitet må også vurderes i lys av blant annet hvem det påklagede vedtaket angår, og om alle interesserte har mulighet for å slutte seg til organisasjonen. Det er likevel ikke et krav at organisasjonen representerer flertallsinteressene på stedet, jf. Schei m.fl., Tvisteloven kommentarutgave (2. utg. 2013), s. 58.
Justisdepartementets lovavdeling har i noen konkrete saker vurdert betydningen av medlemstall og representativitet. Klagesaken «Gamle Drøbak», 1989/73 E, gjaldt rivning av en 200 år gammel trebygning i Drøbak sentrum. Lovavdelingen kom til at foreningen hadde rettslig klageinteresse fordi saken falt inn under hensynene foreningen skulle ivareta. Om uttalelsen skrev Backer i Rettslig interesse for søksmål, skjønn og klage (1984), s. 155 at et medlemstall på 250 var uproblematisk hensett til det begrensede geografiske området saken gjaldt. I en klagesak om skjenkebevilling i Volda, 645/79 E, derimot, fant Lovavdelingen at foreningen ikke hadde tilstrekkelig representativitet, og viste særlig til at det dreide seg om en liten losje uten at det var godtgjort at den er representativ for en større del av befolkningen på stedet. Selv om det geografiske nedslagsfeltet var avgrenset og selv om lokalforeningen var tilsluttet en landsomfattende forening, skrev Backer at medlemstallet på 21 var lovlig lite og viste blant annet til at det var tre andre avholdsforeninger på stedet.
I en klagesak om overføringslinjen Kvænangen-Alta var klager et lokallag av Norges Naturvernforbund med 10 medlemmer, Kvænangen Naturvernlag. Inge Lorange Backer skrev i Rettslig interesse for søksmål, skjønn og klage (1984), s. 156 at for en «frittstående forening måtte et medlemstall på 10 uten tvil være for lite, selv om det bare var vel 1800 innbyggere i kommunen», men la til at tilknytningen til en landsomfattende organisasjon i noen grad kunne bøte på dette. En annen klagesak gjaldt skogsveibygging i Oslomarka (Vidvangen-saken). Klager var foreningen Oslomarkgruppa med 50 medlemmer. Om denne saken skrev Backer på s. 156 at et medlemstall på 50 i seg selv «neppe burde gi grunn til avvisning».
Departementet har i svar på undersøkelsene herfra anført at foreningen ikke har tilstrekkelig representativitet i området klagen gjelder. OED viste til at medlemstallet på 50 er lavt hensett til den samlede befolkningen og geografiske utstrekningen i området. Videre viste OED til at foreningens inntekt i 2016 var kr. 2150, noe som ifølge OED tilsier at kun få medlemmer betalte den frivillige kontingenten på 100 kroner.
Foreningen har med henvisning til personvern ikke villet utlevere medlemslisten, men har opplyst at ca. 30 prosent av medlemmene bor utenfor Rissa. I brev 8. mai 2012 til OED skrev foreningen at den da hadde 51 medlemmer hvorav flertallet kommer fra Rissa, og at noen var utflyttede fosninger.
Fosen-området er ifølge OED 3446 kvadratkilometer stort og har ca. 25 000 innbyggere. De berørte boligene befinner seg i henhold til klagen på Roan, Hubakken, Mælan, Arnvika og Mørre, som alle er et godt stykke unna Rissa. Sammenholdt med den geografiske utstrekningen og det samlede innbyggertallet i området, fremstår vel 50 medlemmer noe lavt, særlig i lys av at det ikke er fremkommet holdepunkter for at noen av medlemmene bor i området som berøres av endringskonsesjonen. Selv om det fremgår av vedtektene at foreningen samarbeider med Norges Naturvernforbund, er den likevel ikke en lokalforening av en landsomfattende organisasjon, noe som generelt sett kan bøte på lavt medlemstall. Ombudsmannen viser til saken om skjenkebevilling i Volda der Inge Lorange Backer skrev at 21 medlemmer var for lite, selv om det var snakk om et begrenset geografisk område med kun 6000 innbyggere. Ombudsmannen viser også til klagesaken om overføringslinjen Kvænangen-Alta der Inge Lorang Backer uttalte at for en frittstående forening var 10 medlemmer uten tvil for lavt, selv om det kun var 1800 innbyggere i kommunen. Innbyggerantallet i denne saken er betydelig større. Slik saken er opplyst for ombudsmannen, synes foreningen ikke å ha tilstrekkelig representativitet i området som berøres av endringskonsesjonen – heller ikke blant dem som eventuelt rammes direkte av stråling. Vilkårene for rettslig klageinteresse er da ikke til stede.
Ombudsmannen understreker likevel at nærmere kjennskap til medlemsmassen kunne ha gitt grunnlag for en annen konklusjon.
Ombudsmannen har etter dette funnet grunn til å la saken bero med departementets redegjørelse om representativitet i svaret på undersøkelsen herfra.