Sakens bakgrunn
Trondheim kommune ga i vedtak 10. mai 2023 tillatelse til opprettelse av ny grunneiendom til boligformål på eiendom gnr. X bnr. Y. Vedtaket ble påklaget av advokat A på vegne av flere naboer. I klagen ble det blant annet gjort gjeldende at kommunens tolkning av reguleringsplanen var uriktig, og at de inntegnede tomtegrensene og bygningssymbolene i plankartet var rettslig bindende.
Eiendommen er omfattet av reguleringsplan r0607 – Sverresmyr – del av Cecilienborg –Folkemuseet for Trondheim og Trøndelag, vedtatt 10. juli 1961 i medhold av lov om bygningsvesenet av 1924 (bygningsloven (1924)). Til planen følger det bestemmelser, hvor også bygningsvedtektene for Trondheim by- og bymark fra 1928 er gjort bindende.
Plankartet har inntegnede tomtegrenser og bygningssymboler (se Figur 1). Det er ikke gitt en tegnforklaring til disse elementene i det opprinnelige plankartet, ut over at bygningssymbolene er markert som henholdsvis «villabebyggelse» og «eksisterende bebyggelse». Disse elementene er heller ikke direkte nevnt i reguleringsbestemmelsene.
I vedtak 21. desember 2023 stadfestet Statsforvalteren i Trøndelag kommunens vedtak. Statsforvalteren kom etter en tolkning av reguleringsplanen til at den ikke har en tilstrekkelig klar hjemmel om forbud mot opprettelse av ny grunneiendom (tomtedeling). Det samme gjelder for antall hus som kan tillates på hver tomt. I vurderingen la Statsforvalteren blant annet vekt på at planen mangler tegnforklaring til de inntegnede tomtegrensene og bygningssymbolene, samt at Statsforvalteren ikke fant holdepunkter i planen ellers som tilsier at tomtegrensene eller bygningssymbolene skal forstås som rettslig bindende.
I vedtak 4. januar 2024 stadfestet Statsforvalteren i Trøndelag kommunens vedtak om rammetillatelse for oppføring av en enebolig på den nyopprettede eiendommen.
I brev 15. januar 2024 klaget advokat A på vegne av fire naboer Statsforvalterens vedtak inn for ombudet. I klagen ble det blant annet gjort gjeldende at Statsforvalteren har feiltolket Sivilombudets uttalelse 21. januar 2022 (SOM-2021-2112), og at Statsforvalteren har sett bort fra en rekke tolkningsmomenter som taler for at de inntegnede tomtegrensene og bygningssymbolene er rettslig bindende. Klagerne mente også at Statsforvalterens vedtak bygger på en uriktig forståelse av reglene i bygningsloven (1924).
Etter en gjennomgang av saksdokumentene og klagen til ombudet, fant vi grunn til å undersøke saken nærmere.
Våre undersøkelser
I undersøkelsesbrev herfra 11. april 2024 spurte vi Statsforvalteren i Trøndelag om å redegjøre nærmere for sin forståelse av ombudets uttalelse 21. januar 2022 (SOM-2021-2112), og hvilken betydning Statsforvalteren mener uttalelsen har for planer vedtatt etter bygningsloven av 1924. Statsforvalteren svarte i brev 30. april 2024 at de etter ombudets uttalelse har lagt til grunn at det ikke nødvendigvis er tilstrekkelig at tomtegrenser er tegnet inn i plankartet, og at rettsvirkningene av inntegnede tomtegrenser må være tilstrekkelig klare for å kunne innebære et forbud mot opprettelse av nye eiendommer. Selv om reguleringsplanen er vedtatt etter bygningsloven (1924), pekte Statsforvalteren på at ombudets uttalelse er en påminnelse om at det må foreligge en klar og entydig hjemmel for å tillate inngrep i borgernes eierrådighet, slik at legalitetsprinsippet må være førende for hva planen angir av arealutnyttelse.
Statsforvalteren ble videre bedt om å redegjøre nærmere for sin forståelse av flere tolkningsmomenter. Vi ba Statsforvalteren redegjøre for sin tolkning av bygningsvedtektenes krav om «godkjent tomtedeling for kvartalet og for kvartaler som naturlig hører sammen med det» i § 23 bokstav b, c og d punkt 1, og om kommunens tidligere praksis har ansett reguleringskartets tomtegrenser som bindende. Vi spurte om kommunens tidligere praksis kan kaste lys over hva som var kommunens intensjon med planen. Vi spurte også Statsforvalteren om kommunen ved sin praktisering av planen har ansett bygningssymbolene som rettslig bindende, og om det finnes holdepunkter i plandokumentene om at kravet i reguleringsplanen § 2 om at bebyggelsen skal være «åpen», innebærer noen begrensninger for utbyggingen av området.
Statsforvalteren svarte at ved tolkningen av bygningsvedtektene § 23 punkt 1, har Statsforvalteren lagt vekt på at en språklig forståelse av ordlyden ikke gir uttrykk for at tomtegrensene er bindende. Statsforvalteren viste i den forbindelse også til at tomtegrensene ikke er beskrevet i planens tegnforklaring. Statsforvalteren mente at tidligere praksis kan ha betydning for tolkningen, men at ordlyd og fraværet av bestemmelser, samt legalitetsprinsippet veier tyngre i denne saken. Statsforvalteren viste til at bygningsvedtektene inneholdt avstandsbestemmelser, samt angivelse av hvor stor brøkdel av en tomt som kunne bebygges. Dersom bygningssymbolene skal anses bindende, vil dette gi et dobbelt sett med regler. Statsforvalteren kunne ikke se at planens § 2 om «åpen bebyggelse» gir en klar og entydig hjemmel som gir bygningssymbolet rettsvirkning om byggelinje.
I brev 10. mai 2024 sendte tiltakshaver inn sine kommentarer til saken.
Klagernes advokat kom i brev 27. mai 2024 med merknader til Statsforvalterens svar. På vegne av klagerne ble det anført at dersom det tolkes inn et krav om at det må fremgå av en planbestemmelse dersom en tomtegrense som vist i kart skal anses bindende, blir resultatet det motsatte av hva legalitetsprinsippet er ment å sikre. Statsforvalterens tolkningsresultat innskrenker reguleringsplanens rettsvirkning og naboenes rettigheter. Advokaten anførte videre at ordlyden i punkt 1 i bygningsvedtektene § 23, som var rettslig bindende for de områder vedtektene omfattet, foreskriver rettslig bindende tomtelinjer. Det ble vist til at formålet med å vedta rettslig bindende vedtekter etter bygningsloven (1924) § 2 var å fastsette «orden i bebyggelsen», og at det dermed ikke gir mening dersom en skal kunne fravike tomtedelingsplanen. Advokaten mente også at kommunens praksis viste at planens tomtegrenser har blitt ansett som bindende.
Når det gjaldt spørsmålet om bygningssymbolene begrenser utbyggingen i planområdet, anførte advokaten at Statsforvalteren har foretatt en innskrenkende tolkning av bygningsloven (1924) § 26 bokstav i nummer 3 uten at det er grunnlag for en slik tolkning. Etter klagernes syn har hussymbolene i plankartet funksjon som byggelinjer, som angir begrensninger for bebyggelsens utstrekning på den enkelte tomten. Klagerne mente at bestemmelsen i bygningsvedtektenes § 23 b, c og d punkt 2 ikke er i motstrid med de inntegnede bygningssymbolene, men at denne bestemmelsen utfyller bygningssymbolene som viser byggelinjen. Klagerne viste også til at kommunens praksis viser at byggelinjene historisk har blitt tolket som bindende.
Klagernes kommentarer ble oversendt til Statsforvalteren 4. juni 2024. Statsforvalteren har ikke inngitt ytterligere merknader til saken.
Sivilombudets syn på saken
1. Innledning
Saken gjelder tolkning av reguleringsplan r0607 – Sverresmyr – del av Cecilienborg –Folkemuseet for Trondheim og Trøndelag. De sentrale spørsmålene er om de inntegnede tomtegrensene og de inntegnede bygningssymbolene på plankartet, er rettslig bindende, slik at fravikelser fra disse krever dispensasjon.
Uttalelsen punkt 2 omhandler de rettslige utgangspunktene for tolkningen, herunder forholdet til legalitetsprinsippet (punkt 2.1) og adgangen til å inntegne forbudsvirkninger direkte i plankartet etter bygningsloven (1924) (punkt 2.2). Spørsmålet om planen inneholder bindende tomtegenser blir behandlet i punkt 3, og spørsmålet om de rettslige virkningene av bygningssymbolene blir behandlet i punkt 4.
2. Rettslige utgangspunkter for tolkningen
2.1 Statsforvalterens forståelse av legalitetsprinsippet
Innledningsvis finner ombudet grunn til å knytte noen bemerkninger til Statsforvalterens bruk av legalitetsprinsippet og forholdet til ombudets uttalelse 21. januar 2022 (SOM-2021-2112).
Utgangspunktet er at en tiltakshaver har krav på å få innvilget en søknad om tillatelse til et tiltak, dersom tiltaket er i tråd med bestemmelsene i plan- og bygningsloven med forskrifter og kommunens planer for området, jf. plan- og bygningsloven § 21-4. Dette er et utslag av eierrådigheten og legalitetsprinsippet. Legalitetsprinsippet er lovfestet i Grunnloven § 113 og bestemmer at inngrep i eierrådigheten bare kan gjøres i form av bestemmelser i eller i medhold av lov.
Legalitetsprinsippet innebærer også at forbud mot en bestemt utnyttelse av en eiendom må fremgå av en tilstrekkelig tydelig hjemmel. På plan- og bygningsrettens område kan det imidlertid ikke generelt legges til grunn at det gjelder et særskilt strengt klarhetskrav. Selv om et forbud i en reguleringsplan må ha en forankring i planen, er det som utgangspunkt nødvendig å også trekke slutninger fra andre relevante rettskildefaktorer ved tolkningen av planen. Det er følgelig ikke nok å se hen til hva som direkte fremgår av plankartet eller eventuelle planbestemmelsers ordlyd – både plankartet og bestemmelsenes ordlyd må tolkes, og også andre tolkningsfaktorer må vurderes når det skal avgjøres om et forbud i en reguleringsplan er tilstrekkelig klart, se blant annet ombudets uttalelser 21. januar 2022 (SOM-2021-2112) og 30. august 2023 (SOM-2022-5348).
Ombudets uttalelse 21. januar 2022 (SOM-2021-2112), som Statsforvalteren spesielt viser til, gjaldt et spørsmål om en reguleringsplan, som var vedtatt etter plan- og bygningsloven (1985), inneholdt rettslig bindende tomtegrenser, slik at opprettelse av ny grunneiendom i planområdet ville være forbudt. Ombudet kom til at plan- og bygningsloven (1985) § 26 innebar et krav om at en plans tomteinndeling måtte være fastsatt som en «bestemmelse» for å være rettslig bindende, slik at inntegninger i plankartet ikke i seg selv er tilstrekkelig. Ombudet skrev at «[u]avhengig av hvordan og hvor i reguleringsplanen bestemmelsen fremgår, innebærer legalitetsprinsippet at denne bestemmelsen må være tilstrekkelig klar for at den kan hjemle et forbud mot fremtidig opprettelse av ny grunneiendom».
Slik ombudet leser Statsforvalterens vedtak, legges det samme utgangspunktet til grunn for vurderingen i denne saken; altså at det må foreligge en tilstrekkelig klar «bestemmelse» i reguleringsplanen for at inntegnede tomtegrenser skal være rettslig bindende. Den aktuelle reguleringsplanen er imidlertid vedtatt som en byplan etter bygningsloven (1924). Utgangspunktene som gjaldt etter plan- og bygningsloven (1985) kan dermed ikke uten videre legges til grunn. Hvorvidt planen fastsetter bindende tomtegrenser må vurderes ut ifra en tolkning av planen og rettstilstanden som gjaldt etter bygningsloven (1924). Statsforvalteren har derfor tatt et galt rettslig utgangspunkt for sin vurdering av om den planen saken her gjelder inneholder et forbud mot tomtedeling.
2.2 Adgangen til å inntegne forbudsvirkninger direkte i plankartet etter bygningsloven (1924)
Før ombudet tolker reguleringsplanen som saken her gjelder, er det nødvendig å reise spørsmålet om hvilken adgang det var etter bygningsloven (1924) til å fastsette forbudsvirkninger i en byplan ved å tegne linjer, symboler eller lignende inn i plankartet.
I gjeldende plan- og bygningslov er det planens arealformål og planbestemmelsene som er gitt rettsvirkninger, jf. plan- og bygningsloven (2008) § 12-4 andre ledd. Plankartet er derimot ikke i seg selv tillagt rettsvirkninger etter loven. Tilsvarende fremgikk det av plan- og bygningsloven (1985) § 26 at det nærmere innholdet i planen måtte fremgå av «bestemmelser om utforming og bruk av arealer og bygninger i reguleringsområdet».
Bygningsloven (1924) virker imidlertid ikke å gjøre et slikt skille mellom plankartet og bestemmelsene. I lovens § 31 første punktum står det kun at «[g]odkjent byplan er straks bindende for alle byggeforetagender innenfor byplanens område». Videre fulgte det av bygningsloven (1924) § 24 at «[b]yplanen består av de nødvendige plantegninger med høideangivelser og de særskilte vedtekter som skal gjelde for området».
I forarbeidene til bygningsloven (1965), NUT 1960:2 Utkast til lov om bygningsvesenet, var det i § 22 andre ledd foreslått en definisjon av reguleringsplan som tilsvarte bygningsloven (1924) § 24. På side 78-79 står det følgende om bestemmelsen:
«Bestemmelsens annet ledd angir – på samme måte som § 24 i loven – at reguleringsplanen består av de nødvendige kart og tilfelle de særskilte reguleringsvedtekter som skal gjelde for strøket. (…) I vedtektene blir tatt med supplerende bestemmelser om forhold som ikke fremgår av kartet og som det ikke er hensiktsmessig å inntegne på dette, uten at det her er noe prinsipielt og skarpt skille.»
Den foreslåtte bestemmelsen i § 22 andre ledd ble ikke tatt inn i bygningsloven (1965), men Kommunal- og arbeidsdepartementet skriver i Ot.prp. nr. 1 (1964-1965) på side 87 at reglene i komitéutkastets § 22 andre ledd «svarer til § 24 i loven av 1924».
Slik ombudet forstår systemet i bygningsloven (1924), var det altså en noe større adgang til å regulere forhold med bindende virkning kun ved inntegning i plankartet, enn det er etter de senere plan- og bygningslover. Hva inntegnede linjer eller symboler i plankartet faktisk fastsetter og om det har forbudsvirkninger, må imidlertid fastsettes etter en tolkning av planen. Videre vil bygningslovens regler på tidspunktet for fastsetting av planen vil ha betydning for tolkingen. Det har derfor betydning hva bygningsloven (1924) bestemte om adgangen til bindende regulering av tomtedeling og blant annet bygningenes størrelse, antall og plassering.
3. Inneholder planen bindende tomtegrenser?
3.1 Rettslige utgangspunkter – adgangen til å fastsette delingsforbud i byplaner etter bygningsloven (1924)
Ombudet vurderer først hvilken adgang det var etter bygningsloven (1924) til å fastsette bindende tomtegrenser, i betydningen forbud mot tomtedeling, i byplanene.
Hva det kunne fastsettes bestemmelser om i en byplan sto i bygningsloven (1924) § 23. Bestemmelsen var imidlertid ikke uttømmende. Både bygningsloven § 26, som inneholdt hensyn som skulle tas ved reguleringen, og § 40 om kommunens ekspropriasjonsrett, inneholdt bestemmelser som forutsatte at byplanen kunne omfatte mer enn det som var uttrykkelig nevnt i § 23, se Emil Stang, «Norsk bygningsrett» (1943) side 103, hvor følgende fremgår:
«Hva byplanen skal omfatte er foreskrevet i § 23, men denne paragraf er i virkeligheten ikke uttømmende.»
Selv om § 23 ikke var uttømmende, er det likevel ikke klart at bygningsloven (1924) ga adgang til å fastsette et forbud mot deling av eiendom med bindende virkning gjennom byplanene, slik gjeldende plan- og bygningslov § 12-7 og plan- og bygningsloven (1985) § 26 gjør for reguleringsplaner. Etter sin ordlyd synes ingen av alternativene i lovens §§ 23 eller 26 å omfatte, eller forutsette, en adgang til å fastsette bindende tomtegrenser. Se her også Emil Stang, «Norsk bygningsrett» (1943), som skriver på side 112 at
«[b]yplanen omfatter ikke tomtereguleringer, skjønt denne er en viktig del av byens hele regulering. Bygningsloven gir ingen regler for hvordan tomteregulering skal foregå, men den gir kommunen ved visse høve rett til å ekspropriere hele strøk eller enkelte tomter for å kunne fremme en hensiktsmessig tomteregulering. Se § 35, jfr. §§ 36, 37, 39 og 41».
Bygningsloven (1924) synes å legge opp til at visse former for tomteregulering kunne fastsettes etter andre bestemmelser enn §§ 23 og 26. Lovens § 35 andre ledd åpnet for tomteregulering i forbindelse med et strøks regulering. Etter bestemmelsen var «grunneierne pliktige til å avstå til kommunen den ubebyggede grunn som behøves til tomtenes innbyrdes regulering». Bestemmelsen ga altså kommunen adgang til å ekspropriere ubebygd grunn og legge opp en hensiktsmessig tomteinndeling i forbindelse med et strøks regulering. Bygningsloven § 35 gjelder slik en adgang til å foreta tomteregulering i bestemte situasjoner. Ombudet kan imidlertid ikke se at bestemmelsen ga en generell adgang til å fastsette bindende tomtegrenser i byplanen.
Så vidt ombudet kan se, er § 58 den eneste bestemmelsen i bygningsloven (1924) som direkte ga adgang til å nekte fradeling av eiendommer. Bestemmelsen oppstilte blant annet et forbud mot fradeling der det ville oppstå forhold som strider mot loven eller der gjennomføringen av byplan eller tomteregulering ville hindres eller vanskeliggjøres. Bygningsloven (1924) § 58 omhandler ikke hva som kunne bestemmes i byplanen, men ga en selvstendig hjemmel til å nekte fradelinger som blant annet ville vanskeliggjøre gjennomføringen av byplanen. Bestemmelsen bygger dermed på en forutsetning om at byplanen kunne inneholde bindende reguleringsbestemmelser som fradeling kunne hindre eller vanskeliggjøre. Bestemmelsen kan altså ikke forstås som en hjemmel for å fastsette et forbud mot fremtidig deling av eiendommer i byplanene.
Da bygningsloven (1924) ble avløst av bygningsloven av 1965, ble «tomteinndeling» innført som et forhold som kommunen kunne gi bestemmelser om i en reguleringsplan etter § 26 nr. 1 bokstav c. Hva som ligger i begrepet «tomteinndeling» og forholdet til bygningsloven (1924) er imidlertid ikke nærmere kommentert i forarbeidene. Forarbeidene til 1965-loven gir derfor ikke tydelige holdepunkter for om det ble innført nye regler om hva det kunne fastsettes bestemmelser om i en reguleringsplan, eller om § 26 nr. 1 bokstav c var ment som en kodifisering av gjeldende rett.
Etter en gjennomgang av bestemmelsene i bygningsloven (1924) finner ombudet ingen hjemmel som direkte omhandler en adgang til å fastsette forbud mot fradeling i byplanen. Etter § 2 første ledd kunne det imidlertid ved kommunal vedtekt «fastsettes sådanne lempninger eller skjerpelser i lovens bestemmelser som under hensyn til ildsikkerhet, orden i bebyggelsen eller for sundhetsvesenets skyld eller av andre grunner anses ønskelig». Ordlyden kan indikere at kommunene i medhold av § 2 hadde en vid adgang til å innføre bestemmelser i vedtektene. Bestemmelser om tomteregulering, herunder et delingsforbud, kan tenkes å være i samsvar med at det etter § 2 kunne innføres lempinger eller skjerpelser av hensyn til blant annet «orden i bebyggelsen».
I Ot.prp. nr. 30 (1923) på side 5 står det følgende om denne adgangen:
«Det må overensstemmende med den nugjeldende ordning være lovens forutsetning at der ved vedtekt som utferdiges i henhold til bygningsloven, kun kan treffes bestemmelse om forhold som ligger innenfor den i loven optrukne ramme. Der er således ikke gitt bystyrene nogen selvstendig lovgivningsmyndighet, men kun en adgang til ‑ med departementets approbasjon innen visse i loven angivne grenser å treffe nærmere regulerende bestemmelser efter forholdene på de forskjellige steder.»
Forarbeidene synes å presisere at adgangen til å fastsette vedtekter ikke er så vid som ordlyden tilsier, og at bestemmelsene må ligge innenfor lovens ramme. Det fremstår ikke klart hvor langt adgangen etter § 2 til å fastsette vedtekter går. Forarbeidene kan forstås slik at vedtektenes innhold måtte ligge innenfor bygningslovens bestemmelser om hva kommunene kunne bestemme i plan. Eventuelt kan forarbeidene forstås slik at det også var en viss adgang til å fastsette vedtekter som lå innenfor lovens ramme på et mer overordnet nivå.
Som gjennomgangen viser, finner ombudet ingen tydelig hjemmel i bygningsloven (1924) som ga adgang til å fastsette forbud mot fradeling i byplanen. Samtidig er det uklart hvor vid adgang kommunene hadde til å fravike lovens generelle bestemmelser i vedtektene fastsatt etter bygningsloven (1924) § 2. På bakgrunn av lovens bestemmelser lest i sammenheng, lovens forarbeider og tilgjengelig litteratur, kan ombudet ikke utelukke at loven skulle forstås å gi hjemmel til å fastsette et forbud mot tomtedeling i byplanen. Ombudet har ikke funnet grunn til å ta endelig stilling til spørsmålet, da ombudet uansett ikke har funnet grunn til å be Statsforvalteren gjøre en ny vurdering, se under i punkt 3.2.
3.2 Tolkning av reguleringsplanen
Ombudet ser her nærmere på spørsmålet om den reguleringsplanen saken gjelder må tolkes slik at de inntegnede tomtegrensene i plankartet er rettslig bindende. Ombudet har i vurderingen forutsatt at byplanen lovlig kunne omfatte et delingsforbud.
Etter bygningsloven (1924) § 20 var det i utgangspunktet krav til en «fullstendig byplan» for ethvert sted der loven gjaldt. Dette kunne fravikes ved at bystyret søkte departementet om å unnta hele eller deler av byen. Slik ombudet forstår bygningslovens system, var en ordinær fremgangsmåte å fastsette generelle vedtekter for hele byen, som deretter ble fulgt opp av særskilte reguleringer for de enkelte strøkene. Dette synes å være gjort i denne saken, ved at reguleringsbestemmelsene punkt 11 gjør de generelle Vedtektene for Trondheim by og bymark (1928) bindende for planområdet.
I klagen til ombudet er det særlig vist til Vedtektene for Trondheim by og bymarks bestemmelser til planen for 4de sone, som den aktuelle eiendommen er omfattet av. I § 23 bokstav b, c og d punkt 1 står det at «[i] denne sone må ingen tomt bebygges før der foreligger en av bygningsrådet godkjent tomtedeling for kvartalet og for kvartaler som naturlig hører sammen med det».
Klagerne har anført at den tomteinndelingen som bestemmelsen sikter til er gjennomført ved de inntegnede tomtegrensene på plankartet. Klagerne har også gjort gjeldende at denne tomteinndelingen må ha vært ment å være bindende for fremtiden. Det er i denne sammenheng argumentert med at det ikke gir mening at bystyret skulle vedta en overordnet bestemmelse om at det i forstadsområder skulle være en tomtedelingsplan før utbygging av området kunne finne sted, men at det så skulle det være fritt frem å fravike denne tomtedelingsplanen senere.
Ut ifra det ombudet kan se av plandokumentene, er ikke denne bestemmelsen nærmere kommentert i forbindelse med vedtakelsen av reguleringsplanen. Heller ikke i Vedtektene for Trondheim by og bymark er det redegjort nærmere for bestemmelsen. Det er dermed uklart for ombudet hva intensjonen med bestemmelsen var. En mulig forståelse kan være at den skulle sikre at kommunen hadde mulighet til å foreta en tomteinndeling etter bygningsloven § 35 andre ledd ved regulering av nye områder. Etter denne bestemmelsen kunne kommunen beslutte at grunneierne skulle avstå ubebygd grunn til kommunen i forbindelse med tomtereguleringen. En hensiktsmessig tomteinndeling ville dermed bli vanskeliggjort om tomtene i planområdet allerede var bebygd. Om formålet var at bestemmelsen også skulle innebære et delingsforbud for fremtiden, er imidlertid mer uklart. Slik ombudet ser det, hadde det vært naturlig å omtale dette i større grad i forbindelse med vedtakelsen av planen, dersom planen skulle omfatte et delingsforbud.
Ombudet er ikke enig med klagerne i at det ikke gir mening om kommunen skulle lagt opp til en tomteinndeling som ikke senere skulle være bindende. Eventuelle senere søknader om fradeling måtte i tilfelle behandles etter bygningsloven § 58, som blant annet ga kommunen adgang til å nekte fradeling i de tilfeller hvor gjennomføring av byplan eller tomteregulering ville hindres eller vanskeliggjøres. Kommunen hadde dermed i alle tilfeller adgang til å hindre visse tomteinndelinger som ville gå på akkord med den tiltenkte utformingen av området.
Ombudet bemerker likevel at flere endringsplaner i området er begrunnet med ønske om endret tomtedeling, blant annet r0607e vedtatt i 1961, r0607g vedtatt i 1967, r0607h vedtatt i 1962 og r0607k vedtatt i 1986. Enkelte av disse tomteinndelingene synes å være vedtatt som endringer av reguleringsplanen, noe som kan tale for at kommunen i ettertid har forstått planen slik at de inntegnede tomtegrensene skulle være bindende. Flere av de nevnte planendringene synes imidlertid også å ha vært begrunnet med et ønske om endret arealformålsgrense, og det er dermed noe uklart for ombudet hvorvidt kommunen mente at en endring av tomtegrensene i seg selv ville utløst krav om planendring. Ettersom det gjelder et begrenset antall planendringer, som ikke er utfyllende begrunnet, finner ikke ombudet at disse sakene gir uttrykk for en klar forståelse av spørsmålet om bindende tomtegrenser fra kommunens side.
Etter en tolkning av reguleringsplanen i sammenheng med Vedtektene for Trondheim by og bymark finner ikke ombudet tilstrekkelige holdepunkter for at de inntegnede tomtegrensene i plankartet er rettslig bindende. I lys av legalitetsprinsippet har ombudet dermed kommet til at det ikke er tilstrekkelig klart at planen omfatter et forbud mot deling av tomtene. På bakgrunn av dette finner ombudet ikke grunn til å be Statsforvalteren gjøre en ny vurdering på dette punktet.
4. Inneholder planen bindende bygningssymboler?
4.1 Rettslige utgangspunkter
Spørsmålet er om de inntegnede bygningssymbolene i plankartet angir bebyggelsens plassering og eventuelt utnyttingsgrad med bindende virkning, slik at avvik krever dispensasjon.
Etter bygningsloven (1924) § 23 var det adgang til å fastsette bestemmelser om bebyggelsens plassering i byplanen. I bokstav a fremgikk det at «[b]yggelinjer faller sammen med gatelinjen forsåvidt ikke anderledes bestemmes». Videre kunne det etter bokstav b treffes bestemmelser om «bebyggelsens karakter (åpen eller tett), bygningens avstand til nabogrensen og i hvilken utstrekning den indre del av kvartalene skal kunne bebygges».
Loven åpnet altså for to hovedmåter å regulere bebyggelsen på, åpen eller tett. Ved åpen bebyggelse skulle det i utgangspunktet være en viss avstand fra hus til nabogrense og mellom husene innbyrdes. Ved tett bebyggelse skulle tomtene bygges helt til nabogrensen, se her omtalen i Emil Stang, «Norsk bygningsrett» (1943) side 106.
Bygningsloven § 23 bokstav b åpnet også for å regulere forholdet mellom bebygd og ubebygd grunn. Etter § 26 bokstav i kunne dette bestemmes på følgende måter:
«1. Ved avstandsbestemmelser for de enkelte bygninger.
2. Ved bestemmelse om hvor stor brøkdel av hver enkelt tomt skal kunne bebygges.
3. Ved byggelinjer i det indre av kvartalene. I forbindelse hermed kan der treffes bestemmelse om felles innkjørsel.»
4.2 Tolkning av reguleringsplanen
Så vidt ombudet kan se, er det ikke gitt tegnforklaringer til de inntegnede bygningssymbolene i plankartet. De er heller ikke direkte omtalt i planbestemmelsene.
I den aktuelle reguleringsplanen er det i § 2 bestemt at bebyggelsen skal være «åpen i parkmessige omgivelser». Både klagerne og Statsforvalteren har lagt til grunn at begrepet «åpen» sannsynligvis er benyttet i samsvar med 1924-lovens terminologi. Ut over dette har Vedtektene for Trondheim by og bymark følgende bestemmelser til § 23 b-c-d, 4de sone. Villamessig – åpen – bebyggelse, i punkt 2:
«Ingen tomt må bebygges med mer enn 1/3 av arealet innenfor den regulerte byggelinje. Er den regulerte bredde mellem byggelinjene over 20 m. medregnes det overskytende areal til tomten.
Ved bebyggelse av tomt, som ikke støter til regulert gate, avgjør bygningsrådet hvad som skal regnes for regulert byggelinje.
Ingen bygning må ha større grunnareal enn 250 m2 eller opføres nærmere nabogrense enn 1/4 av bygningens frontlinje mot samme.
Minste avstand mot nabogrense er 4 m. Det er dog tillatt å opføre 2 bygninger inn til en felles grenselinje med felles brandvegg, når deres samlede areal ikke overstig 250 m2.»
Slik ombudet forstår Statsforvalteren, mener Statsforvalteren at planen ikke inneholder inntegnede byggelinjer, slik at reglene i Vedtektene for Trondheim by og bymark uttømmende regulerer utnyttingsgrad og plassering av bygninger innenfor planområdet. Statsforvalteren har argumentert med at dersom bygningssymbolene skal forstås som krav til bindende plassering, vil det gjelde et dobbelt sett med regler som regulerer bygningenes plassering.
Klagerne har på sin side anført at bestemmelsen i vedtektene ikke er i motstrid med de inntegnede bygningssymbolene, men at bygningssymbolene i plankartet utfyller disse reglene. Klagerne har vist til bygningsloven § 26 bokstav i nr. 3, som sa at forholdet mellom bebygget og ubebygget areal kunne fastsettes ved byggelinjer i det indre av kvartalene. Klagerne har argumentert med at det var vanlig å tegne inn bebyggelse på kartene som byggelinjer. I denne sammenheng er det blant annet vist til forarbeidene til bygningsloven, Ot.prp. nr. 30 (1923) på side 11-12:
«I henhold til komiteens utkast skal på plantegningene angis ‘hvorledes bebyggelsen er tenkt utformet’. Det er imidlertid ikke forutsetningen at disse tegninger (d.v.s. av bebyggelsens ‘utforming’) skal være bindende på samme måte som byplanen for øvrig. (…) Da planene forutsettes utarbeidet av sakkyndige, går man imidlertid ut fra at planene i stor utstrekning vil inneholde anvisning til bebyggelsens utforming. Vesentlige avvikelser fra disse anvisningene vil i tilfelle kunne hindres efter bestemmelsen i § 124.»
Etter klagernes syn innebærer dette at selv om vist bebyggelse i kart ikke var ment å være bindende for utformingen av bebyggelsen, hadde den inntegnede bebyggelsen funksjon som byggelinjer.
Slik ombudet leser forarbeidene til bygningsloven, er det vanskelig å trekke en slutning om at inntegnede bygningssymboler generelt var ment å forstås som byggelinjer. Uttalelsene synes heller å gi utrykk for at inntegnede bygningssymboler på plankartet som det generelle utgangspunkt ikke var ment å være bindende. Ombudet finner det heller ikke tilstrekkelig dokumentert at det var en utbredt praksis for å inntegne byggelinjer i form av bygningssymboler etter bygningsloven (1924), slik klagerne viser til. Ombudet har derfor ikke holdepunkter for å legge en slik forståelse til grunn.
Etter bygningsloven § 23 bokstav a var utgangspunktet at byggelinjer faller sammen med gatelinjen. Unntak fra dette krevde særskilt regulering i plan. Ut fra det ombudet kan se av reguleringsplanen og forarbeidene til denne, er spørsmålet om byggelinjer eller bindende plassering ikke eksplisitt omtalt. Enkelte uttalelser i blant annet byplanrådets vedtagelse av planen 16. februar 1960 og i innstillingen fra byplankontoret, kan imidlertid tyde på at de inntegnede bygningssombolene var ment å ha rettsvirkninger, men uttalelsene kan også forstås slik at de i første rekke omhandler forholdet mellom hva som skulle reguleres til bebyggelse og hva som skulle reguleres til friareal.
Videre finner ombudet det vanskelig å trekke slutninger ut fra kommunens praksis i ettertid. Slik området er utbygget i dag, ser bebyggelsen ikke ut til å følge bygningssymbolene i plankartet. Ut ifra historiske bilder av området, virker det imidlertid som det i tiden etter vedtakelsen av planen i større grad ble bygget ut i tråd med planens bygningssymboler. Om dette innebar at kommunen anså bygningssymbolene som rettslig bindende, er imidlertid uklart. Ut ifra den fremlagte dokumentasjonen finner ikke ombudet tilstrekkelige holdepunkter for dette.
På denne bakgrunn finner ikke ombudet tilstrekkelige holdepunkter for at de inntegnede bygningssymbolene var ment å være rettslig bindende, enten som byggelinjer eller på annen måte. I lys av legalitetsprinsippet har ombudet dermed kommet til at det ikke er tilstrekkelig klart at disse symbolene innebærer forbudsvirkninger. Ombudet finner derfor ikke grunn til å be Statsforvalteren gjøre en ny vurdering på dette punktet.
5. Avsluttende merknader
På bakgrunn av gjennomgangen finner ombudet ikke grunn til å be Statsforvalteren gjøre en ny vurdering av saken.
Ombudet vil likevel bemerke at reguleringsplanens alder og uklare innhold har gjort tolkningsspørsmålene krevende å ta stilling til. Reguleringsplaner skal sikre forutberegnelighet og gi innbyggerne anledning til å orientere seg om hvilke krav som gjelder i planområdet. Det er derfor uheldig hvis planen ikke samsvarer med den reelle utviklingen av området eller hvis det er uklart hvilke krav til utbygging planen faktisk oppstiller.
Etter ombudets syn har den aktuelle reguleringsplanen et tydelig behov for oppdatering. Et slikt oppdatert informasjons- og beslutningsgrunnlag vil klargjøre rammene for eventuelle fremtidige utbygginger og for søknader om endringer av eksisterende bebyggelse innenfor planområdet. Planen virker i dag å være vanskelig å benytte som styringsdokument. Kommunen synes også å mene dette. I vedtaket 10. mai 2023 har kommunen uttalt at «vedtektene ble vedtatt 95 år siden og egner seg lite som styringsverktøy for dagens utvikling».
Som gjennomgangen har vist, medfører planen mye tolkningstvil og liten grad av forutberegnelighet. Dette skyldes blant annet at planen er basert på et regelverk som ligger hundre år tilbake i tid og som er vanskelig tilgjengelig i dag. I utgangspunktet er oppdatering av reguleringsplaner en oppgave som ligger til kommunen. Ombudet minner likevel om at Statsforvalteren etter plan- og bygningsloven § 3-2 fjerde ledd skal påse at kommunene oppfyller plikten til planlegging etter loven og skal veilede kommunen i arealplanleggingen.
Konklusjon
Sivilombudet er kommet til at Statsforvalteren har tatt et galt utgangspunkt for tolkningen og anvendelsen av legalitetsprinsippet ved å legge til grunn rettstilstanden som gjaldt etter plan- og bygningsloven (1985), i stedet for bygningsloven av 1924.
Ombudet mener likevel at det ikke er tilstrekkelige holdepunkter for at de inntegnede tomtegrensene og bygningssymbolene i plankartet er rettslig bindende. Ombudet finner derfor ikke grunn til å be Statsforvalteren om å foreta en ny vurdering av saken.
Saken har reist betydelig tolkningstvil på grunn av reguleringsplanens alder og uklare innhold, og plangrunnlaget for området har behov for oppdatering. Ombudet minner derfor om at Statsforvalteren skal påse at kommunene oppfyller plikten til planlegging.
Statsforvalteren bes merke seg ombudets vurderinger i uttalelsen for fremtidige saker.