• Forside
  • Uttalelser
  • Sak om enkeltvedtak og klageadgang ved avslag på arbeidsrettede tiltak

Sak om enkeltvedtak og klageadgang ved avslag på arbeidsrettede tiltak

Spørsmålet om lovligheten av Navs praksis med å nekte klageadgang på avgjørelser om avslag på og stans i arbeidsrettede tiltak har vært tatt opp av eget tiltak, jf. ombudsmannsloven § 5.

Jeg er kommet til at avgjørelser om avslag på og stans i arbeidsrettede tiltak er enkeltvedtak og at saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kapittel IV til VI får anvendelse. Bestemmelsene om blant annet partsinnsyn, skriftlighet, begrunnelse, klagerett og dekning av sakskostnader skal derfor følges i disse sakene.

I arbeidsmarkedsloven er det gjort enkelte unntak fra forvaltningslovens saksbehandlingsregler om enkeltvedtak, som begrenser partsrettighetene i andre brukeres saker om arbeidsrettede tiltak. Forvaltningslovforskriften gjør unntak fra begrunnelsesplikten og klageretten for opptak til arbeidsmarkedskurs regulert i forskrift om arbeidsrettede tiltak § 7-1 annet ledd. Disse unntakene fra forvaltningslovens regler gjelder klart definerte sakstyper og saksbehandlingsregler, og kan ikke gi rettslig grunnlag for Navs generelle praksis.

 

Oppfølging

Sakens bakgrunn

Ombudsmannen mottar jevnlig henvendelser fra brukere som mener at Navs praksis med å nekte klageadgang på avgjørelser om avslag på eller stans i arbeidsrettede tiltak etter forskrift om arbeidsrettede tiltak (tiltaksforskriften) må være lovstridig. Klageadgang gis bare på avgjørelser som innvilger eller pålegger tiltak.

På bakgrunn av disse henvendelsene er det funnet grunn til å undersøke det rettslige grunnlaget for Navs praksis på dette området nærmere. Saken er tatt opp med Arbeidsdepartementet av eget tiltak og på generelt grunnlag, sivilombudsmannsloven § 5.

Arbeidsrettede tiltak gis til personer som står uten arbeid og som trenger hjelp til å komme i arbeid igjen. Dette kan blant annet gjelde personer som har sluttet i arbeid på grunn av svekket arbeidsevne og mottar arbeidsavklaringspenger. Tiltak som gis skal etter forskrift om arbeidsrettede tiltak § 1-3 være «nødvendig og hensiktsmessig for at deltakeren skal skaffe seg eller beholde inntektsgivende arbeid.»

Det er mange forskjellig typer tiltak. Noen eksempler fra forskrift om arbeidsrettede tiltak er arbeidsavklaring, arbeidsrettet rehabilitering, praksisplass i ordinære bedrifter, lønnstilskudd, arbeid i vernet bedrift og behandlingstilbud til personer med lettere psykiske og sammensatte lidelser.

Navs praksis strekker seg tilbake til perioden da de arbeidsrettede tiltakene ble forvaltet og administrert av Aetat, hadde betegnelsen arbeidsmarkedstiltak og var regulert i arbeidsmarkedsforskriften. Det har visstnok aldri blitt praktisert noen klagerett på avslag på tiltak etter arbeidsmarkedsloven eller den tidligere sysselsettingsloven.

Frem til 1. mars 2010 ble imidlertid avgjørelser om tiltak under attføring etter folketrygdlovens dagjeldende kapittel 11 behandlet som enkeltvedtak med klagerett. For å kunne motta ytelsen attføringspenger måtte man få et attføringstiltak. Avgjørelse om hvorvidt et attføringstiltak var «nødvendig og hensiktsmessig» for å beholde eller skaffe høvelig arbeid, jf. dagjeldende § 11-6, ble behandlet etter reglene i folketrygdloven, og kunne klages inn til overordnet forvaltningsorgan og ankes videre inn for Trygderetten.

Ved endringene i folketrygdloven som trådte i kraft 1. mars 2010 ble ytelsene rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad avløst av ytelsen arbeidsavklaringspenger (aap). Disse lovendringene førte til at også (attførings)tiltak tilkjent personer som tidligere ville mottatt attføringspenger, men som fra 1. mars 2010 fikk aap, ble regulert i en ny tiltaksforskrift til arbeidsmarkedsloven. Denne tiltaksforskriften regulerer nå alle arbeidsrettede tiltak, uavhengig av eventuelle ytelser etter folketrygdloven. Den tidligere praksis med ikke å anse avslag på arbeidsmarkedstiltak etter arbeidsmarkedsforskriften som enkeltvedtak er videreført for alle tiltak som er regulert i den nye tiltaksforskriften.

Undersøkelsene herfra

Arbeidsdepartementet har redegjort for hvilke avgjørelser på tiltaksområdet som etter Navs praksis regnes som enkeltvedtak med klageadgang. Departementet har også redegjort for hvilke hensyn som begrunner Navs praksis, og for sitt syn på det rettslige grunnlaget for denne. Redegjørelsen omfatter avgjørelser om tiltak, avgjørelser om tilleggsytelser etter folketrygdloven kapittel 11 og avgjørelser om tilleggsytelser etter forskrift om arbeidsmarkedstiltak kapittel 10 (fra 1. januar 2014 er sistnevnte regler avløst av reglene i den nye forskriften om tiltakspenger m.v.).

De sentrale delene av departementets redegjørelse er inntatt nedenfor.

Om rettsutviklingen uttaler departementet:

«I løpet av de siste tiårene har stadig flere av beslutningene i offentlig tjenesteproduksjon blitt ansett som enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand, blant annet som følge av Sivilombudsmannens uttalelser og betraktninger i juridisk litteratur. Tidligere ble det trukket et skille mellom pengeytelser og naturalytelser, slik at det førstnevnte ble ansett som enkeltvedtak, mens det ikke uten videre gjaldt naturalytelser, dvs tjenester, jf. Eckhoff: Forvaltningsrett, 4. opplag fra 1992.

Arbeidsdepartementet har av denne grunn vært opptatt av hvilken status de arbeidsrettede tiltakene har. Da disse tiltakene/tjenestene er svært forskjellige og sammensatte, redegjør vi nedenfor for særtrekk som har betydning for denne saken. Vi gjør innledningsvis oppmerksom på at Ot.prp. nr. 62 (2003-2004) i sin tid vurderte spørsmål knyttet til tiltakene og til enkeltvedtaksbegrepet og partsbegrepet. Departementet har lagt de vurderingene som ble gjort i proposisjonen til grunn, samtidig som brukernes innflytelse i prosessen er styrket, se nærmere nedenfor.»

Generelt om arbeidsrettede tiltak uttaler departementet:

«Forskrift om arbeidsrettede tiltak fra 11. desember 2008 erstatter den tidligere forskriften om arbeidsmarkedstiltak og er hjemlet i lov om arbeidsmarkedstjenester fra 10. desember 2004. Arbeidsrettede tiltak er ikke et mål eller et gode i seg selv, men et virkemiddel for å nå det egentlige målet som er å få eller beholde et arbeid. Tiltaket som settes inn, må være nødvendig og hensiktsmessig for å nå dette målet. Prinsippene for arbeidsrettede tiltak som ble utmeislet av Sysselsettingsutvalget i 1992, går blant annet ut på at en tiltaksdeltaker skal være disponibel for arbeid også under tiltaket. Det skal lønne seg å gå over i jobb, og tiltaket skal ha begrenset varighet. Forskriften omfatter både tiltak for arbeidsledige og for personer med nedsatt arbeidsevne. I 2010 ble de tre tidligere stønadskapitlene i folketrygdloven om rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad slått sammen til det nye kapitlet om arbeidsavklaringspenger, folketrygdloven kapittel 11. Tiltak etter folketrygdlovens tidligere kapittel om attføringspenger ble da tatt ut av folketrygdloven og flyttet inn i forskriften om arbeidsrettede tiltak. Ytelser etter folketrygdloven finansieres som overslagsbevilgning, mens arbeidsrettede tiltak er rammefinansiert.

Forskriften om arbeidsrettede tiltak har en meny av tiltak som kan benyttes i tiltaksarbeidet når det anses hensiktsmessig, men etaten er ikke forpliktet til å benytte alle tiltakene som fremgår der. Med unntak av visse skiller mellom arbeidssøkere og personer med nedsatt arbeidsevne, sier ikke forskriften noe om hvilke tjenester /tiltak persongrupper har eller skal ha tilgang til. Forskriften har ikke vilkår på individnivå for enkeltpersoners adgang til de ulike tiltakene, og tiltakene er ikke en tjeneste man har rettskrav på.

Tiltakene er, og skal være, et sekundært virkemiddel etter at formidling til arbeid er forsøkt. Det er samfunnsøkonomisk ulønnsomt å anvende tiltak overfor personer som kan og bør finne arbeid selv. De fleste arbeidsledige finner jobb selv gjennom informasjonssystemer på Nav-kontoret, hos arbeidsgivere eller ved hjelp av ulike nettsider. Det er ikke aktuelt å sette inn tiltak for kortere ledighetsperioder. Departementet er opptatt av at tiltakenes rolle som arbeidsmarkedspolitisk virkemiddel ikke svekkes. Det innebærer bl.a. at det er gitt en prioritert tilgang til tiltak for utsatte grupper på arbeidsmarkedet, slik som innvandrere, ungdom, langtidsledige og personer med nedsatt arbeidsevne som er under 30 år. Prioriteten er begrunnet i disse gruppenes svakere posisjon på arbeidsmarkedet.

De arbeidsrettede tiltakene og øvrige tjenester er myndighetenes inngrep for å justere negative utslag av markedet som arbeidsledighet og mer langvarig «utenforskap» gjennom utstøting på grunn av helseplager. Gjennom aktive, arbeidsrettede tiltak skal den enkeltes muligheter på arbeidsmarkedet styrkes og faren for varig frafall fra arbeidslivet reduseres. Hvilket tiltakstilbud som er tilgjengelig, varierer betydelig mellom de lokale arbeidsmarkedene. Det har sammenheng med markedenes bedrifts­ og næringsstruktur og at sammensetningen av arbeidsledige og personer med nedsatt arbeidsevne varierer.

Tiltakene skjer i hovedsak ikke i Arbeids- og velferdsetatens egen regi, men etaten samarbeider med ordinære virksomheter, skjermede virksomheter, skoleverket og kursarrangører for å gjennomføre tiltak. Statlige budsjettmidler til arbeidsrettede tiltak dimensjoneres ut ifra forventet utvikling i ledighet og antall personer med nedsatt arbeidsevne som har behov for arbeidsrettet bistand. Ofte skjer det opptrapping av aktive virkemidler i nedgangskonjunkturer, mens tiltaksnivået reduseres noe i oppgangskonjunkturer.»

Om avgjørelser om stans av tiltak sier departementet:

«Tiltaket varer i den fastsatte tiltaksperioden. En årsak til avbrudd kan være at tiltaksdeltakeren får tilbud om arbeid. Det skjer ikke stansing av tiltaket fra etatens side, men det hender at brukeren selv avbryter eller uteblir fra et tiltak, uten at årsaken er nytt arbeid. Når Nav-kontoret får informasjon om at en bruker ikke har møtt, takket nei eller har avbrutt et tildelt tiltak, skal denne informasjonen følges opp og brukeren kontaktes. Årsaken til at tiltaket ikke kan gjennomføres skal kartlegges og videre tiltaksgjennomføring vurderes. Dersom utfallet blir at tiltaksgjennomføringen avsluttes, kan det få konsekvenser for ytelser til livsopphold som forutsetter en tiltaksgjennomføring. Det fattes ikke vedtak om stans i tiltaket som sådan, men det fattes vedtak om stans av livsoppholdsytelsen, … .»

Departementet opplyste også at det fattes vedtak og gis klageadgang ved tildeling av eller avslag på de tilleggsytelser etter forskrift 10. februar 2010 nr. 152 om tilleggsstønader etter folketrygdloven kapittel 11, og etter forskrift om arbeidsmarkedstiltak kapittel l0.

Det rettslige grunnlag for Navs praksis med å nekte klageadgang på avslag eller stans i tiltak ble forklart slik:

«Tildeling av og avslag på livsoppholdsytelser og tilleggsstønader er enkeltvedtak etter forvaltningsloven.

Det følger av arbeids- og velferdsforvaltningsloven (Nav-loven) § 14 a andre ledd, at en arbeidsevnevurdering kan påklages til nærmeste overordnede organ eller til det organet som Arbeids- og velferdsdirektoratet bestemmer. Klageorganet i Arbeids- og velferdsetaten er Nav Klageinstans som har kompetansen til å prøve «alle sider av saken», jf. forvaltningsloven§ 34 andre ledd.

Aktivitetsplanen, som Sivilombudsmannen nevner i brevet, omtales ikke av Nav-loven som et vedtak. Forarbeidene beskriver den som et “arbeidsverktøy” med den begrunnelsen at aktivitetsplanen ikke i seg selv skal utløse en rett til de tiltakene og aktivitetene som beskrives i planen, jf. Ot.prp nr. 4 (2008-2009) s. 56. Ifølge forarbeidene skal det kunne klages på at det ikke er utarbeidet en aktivitetsplan, men ikke på innholdet i planen. Det er Arbeids- og velferdsetaten som har ansvaret for at aktivitetsplanen blir utarbeidet, jf. Nav-loven § 14a fjerde ledd.

Ot.prp. nr. 62 (2003-2004) om lov om arbeidsmarkedstjenester omtalte bedriftsintern opplæring (BIO) der enkeltvedtaksbegrepet er gjennomført i etatens interne rutiner, og det er klageadgang på vedtakene. Dette tiltaket retter seg primært mot en bedrift som søker om midler til opplæring, ofte som et alternativ til oppsigelse og ledighet. Der treffes det innvilgelses- eller avslagsvedtak. Beslutninger om arbeidsmarkedskurs (AMO) ble tidligere sett på som enkeltvedtak. Arbeidskontorene fattet da vedtak om opptak til kursene bl.a. etter en utlysningsordning. Fordi en klageadgang ville være uhåndterlig, ble det gjort et unntak fra klageadgangen for disse vedtakene i forvaltningslovsforskriften § 33.

Det er gjort nødvendige avgrensinger og presiseringer i arbeidsmarkedsloven § 16 som har betydning for anvendelsen av forvaltningslovens saksbehandlingsregler. Dette gjelder avgrensing av partsbegrepet i en personkrets som er vanskelig å definere, men der flere kan være interessert i samme tjeneste. En arbeidsgivers avgjørelser på Arbeids- og velferdsetatens vegne om inntak på tiltak i arbeidsgiverens regi og opphør av tiltaksforholdet, regnes ikke som enkeltvedtak. Det er også presisert at Arbeids- og velferdsetatens beslutninger overfor en tiltaksarrangør ikke regnes som enkeltvedtak. Tiltaksarrangører kan ha en sterk økonomisk interesse i få tildelt midler.

Tildeling av tiltak skjer etter en vurdering av hvert enkelt individs behov, muligheter og forutsetninger og ikke etter om enkeltpersoner oppfyller visse lov- eller forskriftsfestede vilkår. Når det er truffet en beslutning om å tildele et tiltak skjer dette i form av et vedtak. Det er gitt klageadgang på dette vedtaket.

Et vedtak om innvilgelse av, avslag på eller stans i arbeidsavklaringspengene er et enkeltvedtak som kan påklages. Folketrygdloven§ 11-6 setter som vilkår for rett til arbeidsavklaringspenger at vedkommende

l) får aktiv (medisinsk) behandling eller

2)deltar på et arbeidsrettet tiltak eller

3)etter å ha prøvd aktiv behandling og eller arbeidsrettet tiltak fortsatt anses å ha en viss mulighet for å komme i arbeid, og får oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten.

Vurderingen av om vedkommende har et krav på arbeidsavklaringspenger kan dermed være avhengig av et vedtak om tildeling av tiltak. Hvis ikke vedtak om arbeidsrettet tiltak foreligger (når punkt l eller 3 over ikke er aktuelle), har den enkelte ikke et rettskrav på arbeidsavklaringspenger. Se Trygderettens bemerkninger om dette i ankesakene nr. 13/00832, 13/01642 og 13/01311. Det er tiltak eller mangel på tiltak som er avgjørende. Avslag på eller stans i et tiltak kan i praksis ikke påklages, fordi den personen tiltaket retter seg mot ikke kan sees som part i saken. Det er Arbeids- og velferdsetaten som er ansett som part ovenfor tiltaksarrangør. Dermed blir et avslag på eller stans i tiltaket ikke ansett som et enkeltvedtak som kan påklages etter forvaltningslovens § 28. I de tilfellene vedkommende har fått avslag på krav om arbeidsavklaringspenger med begrunnelse i at det ikke er gitt tiltak, vil altså overprøvingen i Nav Klageinstans og Trygderetten bli begrenset.

Arbeidsrettede tiltak er rammestyrt og et knapphetsgode. Arbeidsdepartementet mener at det er svært viktig at fleksibilitet i virkemiddelbruken i arbeidsmarkedstjenestene opprettholdes. En klageinstans som skal «prøve alle sider av saken», vil kun vurdere en konkret sak og trenger ikke forholde seg til helheten i virkemiddelbruken slik Nav-­kontoret er nødt til å gjøre. Ressurser kan bindes opp i tiltak og til enkeltpersoner på en måte som ikke gir en optimal utnyttelse av de samlede ressursene. Dette kan igjen føre til skjevheter og «urettferdigheter» ved at noen får mer tilrettelegging og oppfølging enn de strengt tatt behøver, og andre får for lite. Det lokale skjønnet og den lokale kunnskapen om arbeidsmarkedet kan også være avgjørende for å komme frem til hvilket tiltak som har best nytteverdi i det konkrete tilfellet.

Arbeidsdepartementet vil også vise til at det er ordninger for uformelle klager i Arbeids­ og velferdsetaten ved at det er opprettet en egen enhet, Nav Serviceklager. Brukere som ikke er fornøyde med hjelpen de har fått, kan henvende seg til denne enheten. Dersom det skulle fattes avslagsvedtak i alle tilfelle der en bruker ikke får tildelt et spesifikt ønsket tiltak, vil dette etter Arbeidsdepartementet syn føre til en uhensiktsmessig vedtaksproduksjon og klagerettigheter som i mange tilfelle er til liten nytte for den enkelte. Dette vil trekke for store ressurser fra etatens arbeid med å følge opp brukerne. Det er også et åpent spørsmål hvorledes tildelingen skal organiseres dersom Nav-kontoret må holde av tiltaksplasser på grunn av en kraftig økning av klagesaker.»

Arbeidsdepartementet ble også bedt om å gi sitt syn på om det kan være grunn til å skille mellom forskjellige typer tiltak, og i så fall redegjøre for hvilke typer tiltak som eventuelt bør eller skal forvaltes gjennom enkeltvedtak med klageadgang. Det ble spesielt spurt om tiltaket «ordinær utdanning». Departementet svarte:

«Arbeidsdepartementet mener denne vurderingen må være basert på generelle og gjennomgående trekk ved de arbeidsrettede tiltakene, da innholdet i de enkelte tiltakene vil være i forandring over tid.

Sivilombudsmannen stiller spørsmål om hvorledes departementet vurderer tiltaket «ordinær utdannelse» i forhold til enkeltvedtaksbegrepet.  Det er lærestedene selv som treffer vedtak om opptak til studiet, men en studieplass kan etter omstendighetene godkjennes som et arbeidsrettet tiltak, jf. forskrift om arbeidsrettede tiltak kapittel 7.

Arbeidsdepartementet mener at dette tiltaket prinsipielt ikke er i en annen stilling enn de andre arbeidsrettede tiltakene.

Tiltaket «ordinær utdannelse» ble i 2010 flyttet fra folketrygdlovens tidligere kapittel om attføringspenger til forskriften om arbeidsrettede tiltak. Tiltaket ordinær utdannelse var nært knyttet til stønaden attføringspenger da dette var regulert i folketrygdloven. Grunnen til at tiltaket ble flyttet var et ønske om større fleksibilitet og individuell tilpasning i virkemiddelbruken også for personer med nedsatt arbeidsevne. Når ytelser og tjenester gis med overslagsbevilgning, som i folketrygdloven, betyr det at «potten» aldri blir tom. Ytelser og tjenester er da en rettighet den enkelte brukeren har når vedkommende oppfyller de lovfestede vilkårene. Rammefinansierte ytelser og tjenester er ikke på samme måte en rettighet, men tildeles etter en prioritering, jf. punkt 2.»

Mitt syn på saken

1. Hovedregelen er at forvaltningsloven gjelder for Navs virksomhet, jf. folketrygdloven § 21-1. Vurderingen av om det foreligger klageadgang på avgjørelser om avslag på eller stans av arbeidsrettede tiltak må derfor ta utgangspunkt i om de aktuelle avgjørelsene er å regne som enkeltvedtak etter definisjonen i forvaltningsloven § 2. Avgjørelser som er enkeltvedtak kan påklages, se forvaltningsloven § 28. Unntak fra klageadgangen må enten ha hjemmel i særlovgivningen eller i forskrift med hjemmel i forvaltningsloven § 28 siste ledd. Om det er klageadgang på arbeidsrettede tiltak avhenger dermed av 1) om de aktuelle avgjørelser om arbeidsrettede tiltak er enkeltvedtak og 2) om det foreligger unntak fra klageretten som omfatter de aktuelle avgjørelsene. En eventuell klageadgang gjelder den som er part i den saken avgjørelsen gjelder.

2. Etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a) og b) er et enkeltvedtak en «avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter » til en eller flere bestemte personer. Alle avgjørelser som stifter, opphever eller begrenser en rettighet eller en plikt anses som «bestemmende for rettigheter eller plikter». Det avgjørende er om selve «avgjørelsen» er bestemmende for om en plikt eller rettighet foreligger. Også i de tilfellene hvor tilkjenning av en nærmere bestemt rettighet er underlagt forvaltningens frie skjønn – slik at ingen i utgangspunktet har noe rettskrav på å få den aktuelle rettigheten – vil en avgjørelse være et enkeltvedtak såfremt en tilkjenning innebærer at det stiftes en ny rettighet. Det vises til følgende utdrag fra Eckhoff/Smith Forvaltningsrett, 9. utg., 2010, s. 275:

«Det trenger ikke være tale om en «rettighet» som forvaltningen har plikt til å gi når betingelsene er oppfylt (f.eks. alderstrygd eller advokatbevilling). Også når avgjørelsen i større eller mindre grad beror på skjønn (f.eks. i valget mellom flere kompetente søkere til én bevilling), vil jo utfallet være «bestemmende» for om den enkelte part (for eksempel søkeren) får eller ikke får en rettighet. Og behovet for den type av garantier for god saksbehandling mv. som fvl. kan gi, er særlig stort i situasjoner der det ikke på forhånd er klart om man har (eller vil få) en «rettighet» eller en «plikt».»

Spørsmålet om avgjørelser om et arbeidsmarkedstiltak skal tildeles er enkeltvedtak ble vurdert av Justisdepartementets lovavdeling i en uttalelse 24. januar 1991. I uttalelsen heter det:

«Forvaltningsloven (fvl) § 2 første ledd bokstav a stiller som et vilkår for at en avgjørelse skal anses som et «vedtak», at den er «bestemmende for rettigheter eller plikter». Det avgjørende er altså om selve avgjørelsen er bestemmende for rettigheter eller plikter for private personer. En avgjørelse vil f eks være «bestemmende» for en «rettighet» dersom den stifter et rettsforhold som gir den private part en rett han eller hun ikke tidligere hadde. Dersom en avgjørelse om at et arbeidsmarkedstiltak skal nyttes, har den virkning som beskrives i utredningen på side 61 – «har man først oppnådd plass på et tiltak så har man vel også et krav på å få gjennomføre det, med mindre det dukker opp et jobbtilbud som er høvelig» – antar vi at en avgjørelse av om tiltaket skal nyttes eller ikke, er «bestemmende for rettigheter» for den som avgjørelsen rettes mot. På samme måte mener vi at når en plass på et tiltak automatisk utløser krav på visse økonomiske ytelser, vil en avgjørelse av om en person gis en slik plass, være «bestemmende for rettigheter» for personen, jf fvl § 2 første ledd bokstav a.

Vi kan derfor ikke slutte oss til utredningen når den ved drøftelsen av rettighetsbegrepet i fvl § 2 første ledd bokstav a gjennomgående tar utgangspunkt i om regelverket for arbeidsmarkedstiltakene i seg selv gir en søker en rettighet eller ikke. Heller ikke kan vi slutte oss til utredningens antakelse (på side 68) om at når en plass på et tiltak automatisk utløser et krav på økonomiske ytelser, er avgjørelsen av om en person skal få en plass, ikke «bestemmende for rettigheter» for personen det gjelder.

Vi kan heller ikke slutte oss til utredningen når den ved drøftelsen av om en avgjørelse er «bestemmende for rettigheter», sondrer mellom tiden før og etter at midler til det tiltak det søkes om, er brukt opp. Selv om regelverket for et arbeidsmarkedstiltak i seg selv ikke er av den art at en søker kan kreve en avgjørelse i en bestemt retning, kan de avgjørelser som treffes bestemme rettsstillingen til søkeren. Dette gjelder også om et enkeltvedtak i søkerens disfavør begrunnes med at budsjettet er oppbrukt. Et slikt avslag vil altså kunne være gjenstand for klagerett. En annen sak er at eventuelle klager i slike tilfeller vil kunne være nokså enkle å behandle.»

Lovavdelingens uttalelse gjaldt arbeidsmarkedstiltak etter sysselsettingsloven fra 1947. Denne loven er nå opphevet, men det syn som Lovavdelingen ga uttrykk for er også av interesse for arbeidsrettede tiltak etter dagens arbeidsmarkedslov. Lovavdelingen skiller ikke mellom avgjørelser om avslag og avgjørelser om innvilgelse. Det er retten til å gjennomføre et innvilget tiltak – ikke plikten til å gjøre det – som synes å være avgjørende for lovavdelingens konklusjon. Uttalelsen drøftet ikke om tildeling av arbeidsmarkedstiltak var å regne som «utøving av offentlig myndighet». Lovavdelingen synes å ha forutsatt at dette vilkåret var oppfylt.

3. Tildeling av rett til enkelte typer naturalytelse har tradisjonelt blitt regnet som servicevirksomhet, og ikke som utøving av offentlig myndighet. Særlig på helseområdet er det eksempler på det, som innleggelse på vanlig sykehus. Som Arbeidsdepartementet også påpeker har utviklingen imidlertid gått i retning av å begrense disse unntakene fra behandlingsreglene i forvaltningsloven, og lovregulere ytelsesområder hvor det er særskilt behov for unntak.

4. Spørsmålet om ansettelse i en arbeidsmarkedsbedrift var å anse som «utøving av offentlig myndighet» ble vurdert av lovavdelingen i en uttalelse 11. mai 1989. Uttalelsen gjaldt avgjørelser bedriften selv tok, men synspunktene er også relevante når tiltak tildeles direkte fra Nav. I uttalelsen drøftes hvorvidt de synspunktene som har begrunnet at avgjørelser om sykehusinnleggelse ikke regnes som enkeltvedtak også må gis betydning for ansettelser i vernede bedrifter. Lovavdelingen konkluderte slik:

«I forhold til vedtak om ansettelse ved en arbeidsmarkedsbedrift vil vi i denne forbindelse peke på at etter regelverket for arbeidsmarkedsbedriftene pkt 4.3 skal inntak skje etter en vurdering av «medisinske, psykologiske, sosiale og yrkesmessige opplysninger». Vi viser også til opplysningen i stortingsmeldingen om at opptak på spesialskoler tradisjonelt har vært regnet som enkeltvedtak.

Etter dette må man kunne si at de viktigste argumentene for å anse slike ansettelser som utøvelse av offentlig myndighet, er at bedriftens hovedformål – attføring – må ansees som et offentlig anliggende, at ansettelsen innebærer vedtak om tildeling av offentlige midler gjennom lønnsrefusjonsordningen, og at inntaket skjer ut fra sosiale og yrkesmessige, ikke bare medisinske kriterier.

De viktigste motargumentene er at denne typen virksomhet i prinsippet også kan drives av private institusjoner, at selve ansettelsen i og for seg er privatrettslige virkemidler, og at de ansatte deltar i en produksjon som i sin art ikke adskiller seg fra det som utføres i ordinære bedrifter.

Konklusjonen gir seg ikke selv i dette tilfelle. Lovavdelingen er likevel tilbøyelig til å se beslutninger om ansettelser i arbeidsmarkedsbedrifter som utøving av offentlig myndighet, og dermed som enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand.»

5. I dag er en arbeidsgivers avgjørelser om inntak på arbeidsmarkedstiltak unntatt fra forvaltningslovens regler om enkeltvedtak etter bestemmelsen i arbeidsmarkedsloven § 16 annet ledd annet punktum. De anførte argumenter i ovennevnte uttalelse for å anse ansettelser i arbeidsmarkedsbedrifter som utøving av offentlig myndighet er imidlertid også relevante for vurderingen av avgjørelser om tildeling av andre typer arbeidsrettede tiltak, for eksempel for «rene» opplæringstiltak uten direkte sammenheng med et ansettelsesforhold i en arbeidsmarkedsbedrift. For slike tiltak er de motargumentene lovavdelingen peker på i hovedsak uten relevans. Den tvilen lovavdelingen gir uttrykk for gjør seg derfor ikke gjeldende her.

Jeg er ikke kjent med hvorfor synspunktene i de to nevnte uttalelsene fra lovavdelingen ikke synes å ha blitt fulgt opp verken i tidligere Aetats praksis eller i Navs saksbehandlingspraksis knyttet til avslag og stans i tiltak.

6. Spørsmålet om avgjørelser om arbeidsmarkedstiltak etter arbeidsmarkedsloven er enkeltvedtak ble omtalt i forarbeidene til den gjeldende arbeidsmarkedsloven, Ot. prp.nr.62 (2003-2004) punkt 7. I punkt 7.1 heter det om bakgrunnen for proposisjonens forslag om innføring av enkelte unntak fra forvaltningsloven:

«Annerledes er det med avgjørelser og aktiviteter knyttet til bruken av arbeidsmarkedstiltakene. Slike aktiviteter og avgjørelser har tidligere i liten utstrekning vært betraktet som enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand.

Det har imidlertid skjedd en bevisstgjøring vedrørende innholdet i enkeltvedtaksbegrepet, herunder i juridisk teori og praksis, som viser at begrepet er mer omfattende enn tidligere lagt til grunn. Videre har nye oppgaver og ansvarsområder blitt lagt til Aetat gjennom 1990-tallet uten at det har vært fokus på forvaltningslovens anvendelsesområde.

Endel av de avgjørelser etaten tar i forbindelse med tjenester som ytes til arbeidsledige, er nok i dag å anse som enkeltvedtak i henhold til forvaltningsloven. For eksempel vil avgjørelser om inntak på arbeidsmarkedstiltak ofte være å anse som enkeltvedtak.

Den faktiske og rettslige situasjonen på dette feltet er imidlertid ikke tilstrekkelig avklart slik departementet ser det. I arbeidet med forslaget til ny lov har departementet derfor sett nærmere på de ulike virkemidlene i arbeidsmarkedspolitikken i forhold til forvaltningslovens regler om enkeltvedtak.»

Departementet la således her til grunn at avgjørelser om inntak på arbeidsmarkedstiltak ofte er å anse som enkeltvedtak. Synspunktet er gjentatt i punkt 7.2, tredje avsnitt, uten noen uttrykkelig reservasjon for avgjørelser om avslag. På den andre siden opplyses, som Arbeids- og velferdsdirektoratet tidligere har påpekt, følgende i punkt 7.3.1:

«Fordi forvaltningen av arbeidsmarkedstiltak ikke foretas etter søknadsordninger, treffes det i dag ikke noe vedtak om avslag overfor registrerte arbeidsledige som ikke får tilbud om plass på tiltak»

7. I proposisjonens punkt 7.3.1 drøftes om det er behov for å begrense hvem som er parter i vedtak om innvilgelse av tiltak. Spørsmålet er om brukere som ikke har fått tilbud skal regnes som parter når en annen bruker har fått innvilget et tiltak de selv ønsket. Usikkerhet om dette synes å være grunnen til at departementet fremmet forslag om den bestemmelsen som nå er inntatt i arbeidsmarkedsloven § 16 første ledd, og som begrenser hvem som er parter i vedtak om tilkjenning eller tilbud på tiltak.

Det ser imidlertid ut til at Arbeidsdepartementet – til tross for at det i proposisjonens punkt 7.2 ble gitt uttrykk for usikkerhet om omfanget av virkeområdet for enkeltvedtaksbegrepet – likevel forutsatte at den generelle praksisen med ikke å treffe vedtak om avslag på tiltak kunne fortsette uten endringer i regelverket. I proposisjonen er det ikke gitt noen nærmere begrunnelse for et slikt standpunkt. Det pekes bare på at forvaltningen av tiltak «ikke foretas etter søknadsordninger».

Det kan ikke være avgjørende for om en avgjørelse i brukers disfavør er et enkeltvedtak at det praktiseres en søknadsordning. Aktuelle tiltaksdeltakere forventes å medvirke aktivt ved valg av aktuelle tiltak og vil kunne fremsette ønsker om spesifiserte tiltak. At det ikke foreligger en formalisert søknadsordning kan nok snarere sees som en konsekvens av at det ikke har vært praksis for å behandle avslag som enkeltvedtak enn som en begrunnelse for denne praksisen.

8. Departementet har i redegjørelsen pekt på at arbeidsrettede tiltak er rammefinansierte. Det betyr at det ikke er midler til å gi flere tiltak når budsjettmidlene er brukt opp. Finansieringsformen anføres som et argument mot å anse avslag på arbeidsrettede tiltak som enkeltvedtak med klageadgang. Selv om rammefinansieringen kanskje vil kunne komplisere klagesaksbehandlingen i enkelte tilfeller, er likevel valg av finansieringsform av liten betydning for den rettslige vurderingen etter forvaltningsloven § 2 b), hvor det avgjørende er innholdet i den enkelte avgjørelse. Se også siste setning i lovavdelingens uttalelse 24. januar 1991, inntatt på side 8 i denne uttalelsen.

9. Det er flere lov- og forskriftsbestemmelser som gjør unntak fra forvaltningslovens saksbehandlingsregler for avgjørelser om arbeidsrettede tiltak. I forvaltningslovforskriften er det gjort unntak fra klagerett og krav til begrunnelse for «vedtak» i sak om arbeidsmarkedskurs, og i arbeidsmarkedsloven § 16 er det gjort begrensninger i hvem som skal regnes som parter. Innføringen av disse unntaksbestemmelsene tilsier at avgjørelser om tiltak i utgangspunktet er omfattet av saksbehandlingsreglene om enkeltvedtak. Omfanget av unntakene kommer jeg nærmere tilbake til nedenfor.

10. Hvorvidt en avgjørelse faller inn under enkeltvedtaksdefinisjonen i forvaltningsloven er avgjørende for om de sentrale rettsikkerhetshetsgarantiene i forvaltningsloven kapittel IV til VI får anvendelse. Selv den faste forvaltningspraksis som foreligger i dette tilfellet kan vanskelig være tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag for å begrense sentrale rettigheter som krav på skriftlighet, partsinnsyn, begrunnelse og klagerett. Forvaltningspraksisen i denne saken gir derfor ikke noe rettslig grunnlag for en innskrenkende tolkning av enkeltvedtaksdefinisjonen i forvaltningsloven § 2.

11. Etter denne gjennomgangen er jeg kommet til at avgjørelser om avslag på arbeidsrettede tiltak og stans av arbeidsrettede tiltak må anses som enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2.

12. Særlig om tiltak som utløser rett til økonomiske ytelser etter andre regelverk

Tilkjennelse av arbeidsrettede tiltak kan utløse rett til arbeidsavklaringspenger (aap) etter folketrygdloven og/eller tilleggsytelser etter «forskrift om tilleggsstønader etter folketrygdloven kapittel ll». Tiltak kan også utløse rett til tilleggsstønader etter den nye forskrift om tiltakspenger m.v., som 1. januar 2014 avløste de nå opphevede reglene i forskrift om arbeidsmarkedstiltak kapittel l0.

Forholdet mellom tiltak og arbeidsavklaringspenger er blant annet regulert i folketrygdloven § 11-6. Etter siste lovendring i kraft 1. januar 2013 lyder denne bestemmelsen slik:

«§ 11-6. Bistand til å skaffe seg eller beholde arbeid

Det er et vilkår for rett til ytelser etter dette kapitlet at medlemmet for å skaffe seg eller beholde arbeid som han eller hun kan utføre

a) får aktiv behandling, eller
b) deltar på et arbeidsrettet tiltak, eller
c) etter å ha prøvd tiltak etter bokstavene a eller b fortsatt anses å ha en viss mulighet for å komme i arbeid, og får oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten.»

Ifølge forarbeidene til lovendringen 1. januar 2013, proposisjon 118L (2013 -14), pkt 3.3, se nedenfor, var formålet med denne endringen å presisere forholdet mellom tiltak og rett til aap. Før endringen hadde bestemmelsen overskriften «Behov for bistand til å skaffe seg eller beholde arbeid» og vilkåret i bokstav b) var «at medlemmet har behov for arbeidsrettede tiltak».

I Prop 118 L punkt 3.3 ble endringen begrunnet slik:

«Formålet med bistanden og oppfølgingen som mottaker av arbeidsavklaringspenger tilbys, er å sette vedkommende i stand til å skaffe seg eller å beholde et arbeid, som vedkommende kan utføre, dvs. å bedre evnen til å utføre et inntektsgivende arbeid. Departementet foreslår derfor at det i § 11-6 slås fast at bistanden skal ha som mål å gjøre brukeren i stand til å skaffe seg eller beholde arbeid som han eller hun kan utføre. Departementet ser at ordlyden i § 11-6 isolert sett kan tyde på at det er tilstrekkelig at brukeren har behov for bistand. Arbeidsavklaringspenger kan etter § 11-13 også gis i nærmere angitte perioder der en ikke deltar på tiltak. Det er likevel ikke meningen at en skal få ytelsen utover perioder der en faktisk blir prioritert til, og deltar på, tiltak. Departementet ønsker å tydeliggjøre dette. Det er heller ikke nok at personen får tilbud om et arbeidsrettet tiltak. Personen må i tillegg være i stand til å nyttiggjøre seg tiltaket. Departementet mener at også dette taler for at det bør presiseres at kravet er at personen faktisk deltar på et arbeidsrettet tiltak. Departementet foreslår at dette gjøres ved at det i § 11-6 bokstav b slås fast at en må delta på et arbeidsrettet tiltak. Departementet mener at endringene vil tydeliggjøre lovens formål og at dette vil kunne bidra til en mer ensartet praksis i Arbeids- og velferdsetaten.»

De endringene som her ble gjort i folketrygdloven § 11-6 innebærer i prinsippet at koblingen mellom tiltak og arbeidsavklaringspenger er tilnærmet den samme som tidligere gjaldt mellom attføringstiltak og ytelsen attføringspenger. For de som ikke faller innunder § 11-6 bokstav a) eller c) er tildelingen av tiltak en sentral forutsetning for å kunne få arbeidsavklaringspenger.

Trygderettens kjennelser i ankesakene 13/00832 og 13/01642, som departementet har vist til i sin redegjørelse hit, gjelder saker hvor Nav har omgjort vedtak om aap fordi et arbeidsrettet tiltak ikke ble videreført. Som følge av ovenfor nevnte lovendring 1. januar 2013 kunne ikke Trygderetten behandle det sentrale spørsmålet i disse sakene – om tiltak skulle gis eller videreføres – fordi dette ikke lenger er regulert i folketrygdloven.

Innføringen av arbeidsavklaringspenger, og ovennevnte endringer i folketrygdloven § 11-6, innebærer dermed at det som tidligere var ett av de sentrale vilkårene for en livsoppholdsytelse etter folketrygdloven – og som regelmessig ble gjenstand for Trygderettens prøving – etter dagens praksis ikke engang kan påklages til overordnet forvaltningsorgan.

Etter mitt syn er det imidlertid liten tvil om at flyttingen av bestemmelsene om tiltak fra folketrygdloven til forskrift om arbeidsrettet tiltak har liten betydning for den rettslige vurderingen av om avgjørelser om tiltak, som kan være bestemmende for brukers rett til aap, skal anses som enkeltvedtak. Spørsmålet om en nærmere bestemt avgjørelse er et enkeltvedtak må vurderes konkret i det enkelte tilfelle ut fra definisjonen i forvaltningsloven. Avslag på og stans av tiltak som får en så direkte konsekvens for brukers rett til en ytelse til livsopphold som i de ovenfor nevnte kjennelsene fra Trygderetten, må åpenbart anses som enkeltvedtak. Ved slike avgjørelser er det utvilsomt et klart behov for de rettsikkerhetsgarantiene som ligger nedfelt i saksbehandlingsreglene om enkeltvedtak.

13. Lov- og forskriftsbestemte unntak fra saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak

For enkelte av Navs avgjørelser om tiltak gjør arbeidsmarkedsloven 12. oktober 2004 nr. 76 § 16 og forvaltningslovforskriften 15. desember 2006 nr. 1456 § 21 e) og § 33 unntak fra forvaltningslovens saksbehandlingsregler om partsstatus, begrunnelse og klagerett.

Arbeidsmarkedsloven § 16 første ledd lyder:

«Flere som har behov for eller ønsker den samme tjenesten, regnes ikke som parter i samme sak, og kan ikke klage over at en annen har fått tjenesten.»

Etter ordlyden har en bruker som ønsker en nærmere bestemt type tiltak ikke partsstatus og således heller ikke klagerett i saker hvor andre er blitt tilkjent den aktuelle type tiltak. Ordlyden regulerer imidlertid ikke spørsmålet om en bruker er part i en sak om avslag på eget tiltaksønske, og om brukeren kan klage på avslag i egen sak. Som nevnt ovenfor synes forarbeidene å forutsette at avslag på tiltak ikke er et forvaltningsvedtak, men dette er ikke kommet til uttrykk i ordlyden. Forarbeidene tyder heller ikke på at det har vært meningen å regulere dette i arbeidsmarkedsloven § 16 første ledd, og bestemmelsen kan derfor ikke anses for å gjøre unntak fra partsrettighetene i «egen sak».

Etter forvaltningslovforskriften § 33 er det ikke klagerett «i saker som gjelder opptak til arbeidsmarkedsopplæring etter forskrift 20. desember 2001 nr. 1544 om arbeidsmarkedstiltak kapittel 4». Forskrift om arbeidsmarkedstiltak kapittel 4 ble opphevet 1. januar 2009, da bestemmelsene ble flyttet til kapittel 7 i forskrift om arbeidsrettede tiltak, uten at dette ble fulgt opp med endring av forvaltningslovforskriften § 33. Bestemmelsene i det opphevede kapittel 4 gjaldt både arbeidsmarkedskurs (§ 4-1 annet ledd) og ordinær utdanning (§ 4-1 tredje ledd), men forhistorien til bestemmelsen i forvaltningslovforskriften § 33 taler med tyngde for at unntaket for «arbeidsmarkedsopplæring» i forvaltningslovforskriften bare gjelder arbeidsmarkedskurs og ikke ordinær utdanning. Dette fordi inntil forvaltningslovforskriften trådte i kraft 1. januar 2007 var tilsvarende unntak inntatt i § 9 i den nå opphevde forskrift 16. desember 1977 om unntak fra og særregler om retten til å påklage enkeltvedtak. Etter ordlyden i den forskriften gjaldt unntaket uttrykkelig «arbeidsmarkedsopplæringskurs», og i statsrådsforedraget til forvaltningslovforskriften ble det lagt til grunn at § 33 skulle være en videreføring av tidligere regelverk. Dette tilsier at unntaket i § 33 bare gjelder arbeidsmarkedskurs, og ikke ordinær utdanning. Et slikt syn er også lagt til grunn av Arbeidsdepartementet i Ot.prp.nr.62 (2003-2004) punkt 7.2.

I forvaltningslovforskriften § 21 e), er vedtak i sak om arbeidsmarkedsopplæring unntatt fra begrunnelsesplikten etter forvaltningsloven § 24 første ledd. Denne bestemmelsen har en tilsvarende forhistorie som bestemmelsen i forskriften § 33, og også dette unntaket gjelder etter mitt syn bare for arbeidsmarkedskurs.

De unntakene fra forvaltningslovens saksbehandlingsregler som gjelder for Navs avgjørelser om avslag på eller stans i tiltak, synes derfor begrenset til kun å gjelde to typer saker:

  1. Arbeidsmarkedskursene regulert i tiltaksforskriften § 7-1 annet ledd og
  2. andre brukeres saker om arbeidsrettede tiltak.

Det bemerkes også at unntakene i forvaltningslovforskriften §§ 21 og 33 kun gjelder begrunnelse og klagerett, og at de øvrige saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak må følges ved innvilgelse eller avslag på arbeidsmarkedskurs.

14. Konklusjon

Jeg er kommet til at Navs avgjørelser om avslag på og stans i arbeidsrettede tiltak er å anse som enkeltvedtak.

Denne saken er tatt opp på generelt grunnlag. Undersøkelsene herfra har derfor basert seg på de mer alminnelige trekkene ved arbeidsrettede tiltak. Arbeidsrettede tiltak vil nødvendigvis kunne variere sterkt innholdsmessig. Vurderingen av om en nærmere bestemt avgjørelse (som gir avslag på eller stanser et nærmere bestemt arbeidsrettet tiltak) er et enkeltvedtak må derfor baseres på den enkelte konkrete avgjørelsens innhold.  Undersøkelsene herfra i denne saken gir således ikke grunnlag for å utelukke at enkelte spesielle typer tiltak kan ha en slik karakter at avslag eller stans ikke kan regnes som enkeltvedtak.

At avgjørelsene er enkeltvedtak innebærer at reglene i forvaltningsloven kapittel IV til VI får anvendelse. I tillegg til å gi klagerett setter disse bestemmelsene blant annet krav til saksforberedelse, partsinnsyn, skriftlighet, begrunnelse, klage og sakskostnader. Bestemmelsene må følges med mindre et av de begrensete unntakene i arbeidsmarkedsloven eller forvaltningslovforskriften kommer til anvendelse, jf. punkt 13 ovenfor.

Jeg ber etter dette Arbeidsdepartementet om i samarbeid med Arbeids- og velferdsdirektoratet å vurdere å endre etatens praksis. Dersom praksis ønskes videreført er det behov for å gi nye unntaksbestemmelser i særlovgivningen eller i forvaltningslovforskriften.

Arbeidsdepartementet bes om å gi en orientering om hva som vil bli gjort.

 

Forvaltningens oppfølging

Arbeids- og sosialdepartementet holdt ombudsmannen orientert om arbeidet med å legge til rette for en endring av praksis i tråd med ombudsmannens syn.

Fra 1. desember 2015 ble det gitt adgang til å klage på avgjørelser som gjelder avslag på og stans av arbeidsrettede tiltak. Departementet orienterte om at praksis var søkt innrettet slik at forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak skulle etterleves ved avslag på og stans av tiltak, og at det derfor var satt på vent å utrede eventuelle unntakshjemler. Informasjon til brukerne om klageadgangen står på Navs nettsted: nav.no

Ombudsmannen tok departementets orientering til etterretning og la til grunn at de Nav-ansatte fikk informasjon om endringen av Navs praksis slik at brukerne fikk rett veiledning. Han uttrykte at det var bra at Arbeids- og velferdsetaten hadde funnet en teknisk løsning som gjør at praksis blir i tråd med gjeldende rett. Ombudsmannen merket seg departementets orientering om at det i arbeidet med utviklingen av nye IKT-baserte verktøy var en bevissthet rundt hvilke beslutninger som kan ha betydning for enkeltpersoners rettigheter og plikter.