Bærum kommune utførte høsten 2010 en arbeidsmiljøundersøkelse i. Etter det opplyste ble undersøkelsen utført på enhetsnivå og ikke sendt ut fra den enkelte enhet. Det skal være over 200 slike enheter i kommunen, hvorav de minste utgjør 10-12 personer. En representant for selskapet Teamwork hadde laget undersøkelsen, samlet inn opplysninger, gjorde dem forståelige og vurdert resultatet. Resultatene av undersøkelsen var etter det opplyste ment å være et utviklingsverktøy i en prosess ved den enkelte enhet med henblikk på å styrke et godt og effektivt arbeidsmiljø.
Kommunal rapport klaget til ombudsmannen over Fylkesmannen i Oslo og Akershus stadfestelse 29. juli 2011 av Bærum kommunes avslag på innsyn i resultatene av kommunens arbeidsmiljøundersøkelse. Klageren anførte at saken ikke hadde vært tilstrekkelig opplyst, og at meroffentlighetsvurderingen var mangelfull og tuftet på feiltolkning av sentrale hensyn.
Fylkesmannen redegjorde etter henvendelser herfra for sitt syn på saken og klageren kom med merknader.
Ved avslutningen av saken uttalte ombudsmannen:
«1. Fylkesmannen kom til at de aktuelle dokumentene kunne unntas etter regelen i offentlighetsloven 19. mai 2006 nr. 16 § 14 første ledd, som lyder slik:
«Eit organ kan gjere unntak frå innsyn for dokument som organet har utarbeidd for si eiga interne saksførebuing.»
Det går frem av Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) Om lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova) side 131, for så vidt gjelder vurderingen av når en ekstern oppdragstaker skal regnes som en del av det aktuelle organet:
«Om ein person som er mellombels knytt til eit organ, f.eks. for å utføre eit utgreiingsoppdrag, skal reknast som ein del av organet eller som ein ekstern oppdragstakar, vil avhenge av ei konkret vurdering. Dersom personen er tilsett som arbeidstakar i organet, vil vedkommande alltid måtte reknast som ein del av organet. Dersom det er tale om eit oppdragstilhøve, vil dette avhenge av arten til oppdraget, mandatet og kva grad av fortrulegheit og internt samarbeid med organet som det er lagt opp til.»
Rettleiar til offentleglova punkt 7.2.2 gir også retningslinjer for denne vurderingen der det fremgår at dersom de aktuelle personene er «å rekne som oppdragstakarar, vil spørsmålet avhenge av kva slags oppdrag det er tale om, kva mandat personane har, kor lenge oppdraget skal vare, og om dei skal samarbeide tett med organet».
Fylkesmannen har sett hen til at «[d]et ligger i sakens natur at gjennomføringen av oppdraget krever stor grad av fortrolighet og nært samarbeid mellom oppdragstaker og oppdragsgiver», og etter en nærmere vurdering kommet til at Teamworks representant måtte være å anse som en del av kommunen i denne sammenheng. Videre kom fylkesmannen til at dokumentene var utarbeidet for organets saksforberedelse, de skulle brukes i kommunens arbeid med å bedre «medarbeiderskapet», og at dokumentene var interne idet de ikke var sendt ut av den enkelte enhet. Fylkesmannen har i brevene 6. desember 2011 og 24. januar 2012, etter å ha innhentet informasjon fra kommunen, redegjort nærmere for hvorledes samarbeidet med representanten i Teamwork har foregått, herunder er det opplyst at kommunen var delaktig i utformingen av spørsmålene og har kontrollert at de var tilpasset og relevante for den enkelte enhet. Det fremheves at «[d]ialog mellom oppdragsgiver og oppdragstaker … altså [er] påkrevd for å komme tettest på problemstillingen som ønskes undersøkt». På den annen side har fylkesmannen påpekt viktigheten av at samarbeidet ikke var for tett slik at det oppstod en fare for dårligere kvalitet på undersøkelsen ved at respondentene ikke våget å besvare spørsmålene ærlig. Kommunen har blant annet besvart fylkesmannens henvendelse slik:
«Vår ansvarlige for gjennomføring av medarbeiderundersøkelsen opplyser at det er en konkret, navngitt person i Teamwork som har kommunens medarbeiderundersøkelse som sin dedikerte oppgave. Han drøfter gjennomføringen (etter at konkurransen om dette er avgjort) med kommunens representant, og han innarbeider/tilpasser kommunens organisasjon i modellen. Svarene avgis digitalt, og det er vedkommende der som tar i mot disse. Han ser at programmet har fungert, og at de kommentarer som gis skriftlig (i tillegg til gjennomsnittlige tallkarakterer mv) er relevante. (Kommentarene genereres i utgangspunktet ut fra tallene, og vil være ulike ut fra hvilke spørsmål som er stilt.) Vedkommende dedikerte medarbeider kvalitetssikrer dette, før det samlede produkt (ett for hver enhet/tjenestested) gis kommunens representant.
…
Rent teknisk kunne antakelig Teamworks program vært kopiert til kommunens server og sendt ut derfra, etter at vedkommende dedikerte person i selskapet hadde gjort den samme tilpassing som nevnt over. Også den etterfølgende kvalitetssikring kunne vært gjort av vedkommende på en PC her. Det samme gjelder utskriftene.»
Vurderingen av om Teamworks representant i denne saken skal regnes som en del av kommunen må altså ta utgangspunkt i en konkret vurdering. På bakgrunn av fylkesmannens nærmere redegjørelse for samarbeidet mellom Teamworks representant og kommunen har jeg kommet til at representanten i denne saken blir å regne som en del av kommunen. Det er da særlig vektlagt at det synes å ha vært en tett dialog mellom Teamworks representant og kommunen for så vidt gjelder utformingen av spørsmålene i undersøkelsen og også til en viss grad når det gjelder tolkningen av resultatene. Jeg har lagt mindre vekt på kommunens opplysninger til fylkesmannen om at det var viktig å unngå et samarbeid som var for tett, ut fra den opplyste begrunnelsen om hensynet til å oppnå best mulig kvalitet på undersøkelsen. Det er fremholdt at det kunne være en fare for at respondentene ikke ville være ærlige dersom Teamworks representant ikke ble oppfattet som nøytrale. Distansen mellom Teamworks representant og kommunen er på dette punktet således begrunnet i et saklig hensyn direkte knyttet til innholdet i oppdraget, som neppe får avgjørende betydning for vurderingen etter offentlighetsloven § 14 første ledd.
Det er etter dette ikke funnet rettslig grunnlag for å kritisere fylkesmannens vurdering av de aktuelle dokumentene som organinterne, jf offentlighetsloven § 14 første ledd.
2. Offentlighetsloven § 11 lyder slik:
«Når det er høve til å gjere unntak frå innsyn, skal organet likevel vurdere å gi heilt eller delvis innsyn. Organet bør gi innsyn dersom omsynet til offentleg innsyn veg tyngre enn behovet for unntak.»
Om meroffentlighetsvurderingen heter det i Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) Om lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova) side 129 at:
«Ved vurderinga av om ein skal gi meirinnsyn, skal ein på den eine sida vurdere om dei omsyna som ligg til grunn for unntaksføresegna gjer seg gjeldande i det aktuelle tilfellet. Dersom dei ikkje gjer det, bør ein gi innsyn. Sjølv om omsyna gjer seg gjeldande, må ein så vurdere kva omsyn som taler for å gi innsyn. I denne vurderinga vil ein kunne sjå på formålsføresegna i § 1, og på dei konkrete omsyn som gjer seg gjeldande i det enkelte tilfellet. Dersom omsyna som taler for innsyn veg tyngre enn behovet for unntak, bør ein gi innsyn.»
Etter offentlighetsloven § 29 skal et innsynskrav vurderes «konkret og sjølvstendig», og i forvaltningsloven 10. februar 1967 § 17 er det gitt uttrykk for et generelt prinsipp om forvaltningens plikt til å sørge for sakens opplysning som gjelder også utenfor forvaltningslovens anvendelsesområde, jf. for eksempel ombudsmannens årsmelding for 2008 side 374 (Somb-2008-96) med videre henvisninger. Rammene for prinsippet er gjengitt i denne uttalelsen:
«Det vil være avgjørende for ivaretakelse av utredningsplikten at sakens dokumenter undersøkes og opplysningene kontrolleres, slik at en reell og selvstendig behandling av saken blir sikret. Det er også egnet til å svekke borgernes tillit til offentlig forvaltning, dersom saker behandles uten at det gjøres en selvstendig kontroll av opplysningene.»
Det er imidlertid slik at det ikke kan oppstilles like strenge krav utenfor som innenfor anvendelsesområdet til § 17.
Fylkesmannens vurderinger har vært knyttet til en enkelt rapport fra en av enhetene i kommunen som eksempel, og fylkesmannen har ikke vært orientert om hvilken enhet den aktuelle rapporten var hentet fra. For så vidt gjelder fylkesmannens avgjørelse etter offentlighetsloven § 14 første ledd, om interne dokumenter, var det neppe nødvendig å gjennomgå alle de over 200 rapportene for å besørge tilstrekkelig opplysning av saken. Det stiller seg imidlertid annerledes når det gjelder meroffentlighetsvurderingen etter offentlighetsloven § 11. Det må kunne legges til grunn, noe også fylkesmannen i brevet 6. desember 2011 hit som et utgangspunkt synes å være enig i, at meroffentlighetsvurderingen vil kunne falle forskjellig ut for de ulike enhetene i kommunen. For eksempel vil allmennhetens interesse kunne være større i spørsmål som gjelder sentrale, ledende enheter i kommunen, sammenliknet med mindre enheter. Fylkesmannen har imidlertid i det ovennevnte brevet hit hevdet at det ikke var nødvendig med gjennomgang av mer enn én rapport som eksempel på bakgrunn av at:
«[D]et er påvist så store skadevirkninger ved å gi innsyn i dokumentene, uavhengig av enhetens størrelse og nivå, at innsyn ikke bør gis på nåværende tidspunkt. Som et sentralt verktøy i arbeidet med ”medarbeiderskap” er det av stor betydning for kommunens enkelte tjenestesteder å kunne bruke resultatene fra medarbeiderundersøkelsen. Dette gjelder også for kommunens større og ledende enheter.»
Det er neppe rettslig adgang til på denne måten å innskrenke utredningsplikten eller kravet til en konkret og selvstendig vurdering slik det fremgår av offentlighetsloven. I utgangspunktet skulle meroffentlighetsvurderingen vært gjort i tilknytning hvert enkelt av de over 200 dokumentene det dreier seg om. Det er mulig at utredningsplikten og kravet til en konkret og selvstendig vurdering også ville vært oppfylt dersom vurderingen for eksempel hadde vært knyttet opp mot grupper av dokumenter som var hensiktsmessig inndelt, gjerne ut fra enhetenes plassering i kommunen.
Jeg er på bakgrunn av dette kommet til at det er grunn til kritikk av fylkesmannens meroffentlighetsvurdering idet den knytter seg til bare én rapport, ut fra den begrunnelse at dette ikke har vært tilstrekkelig for oppfyllelse av utredningsplikten og kravet til en konkret og selvstendig vurdering.
På bakgrunn av det ovenstående har jeg ikke grunnlag for å undersøke den meroffentlighetsvurderingen som er foretatt for så vidt gjelder det konkrete dokumentet som fylkesmannen fikk oversendt fra kommunen, og som også er det dokumentet som har vært fremlagt for ombudsmannen. Årsaken til dette er at det ikke var kjent for fylkesmannen, og heller ikke er kjent her, hvilken enhet i kommunen det konkrete dokumentet er hentet fra. På bakgrunn av utgangspunktet om at meroffentlighetsvurderingen kan falle ulikt ut for de ulike enhetene i kommunen, er det således ikke mulig for meg nå å ta stilling til fylkesmannens meroffentlighetsvurdering.
Etter dette bes fylkesmannen om på nytt å foreta en meroffentlighetsvurdering som i tråd med det som fremkommer ovenfor under punkt 2 ivaretar utredningsplikten og kravet til en selvstendig og konkret vurdering av de aktuelle dokumentene. Jeg ber om å bli orientert om utfallet av den fornyede behandlingen. For øvrig har jeg ingen merknader til fylkesmannens vurdering av dokumentene som organinterne.»
Etter flere forespørsler til kommunen, fikk fylkesmannen oversendt samtlige rapporter, med unntak av noen rapporter utarbeidet opp mot enkelte av kommunalsjefene. Fylkesmannen foretok en ny meroffentlighetsvurdering av de oversendte rapportene og kom til at det kunne gis innsyn i de samlede rapportene for hvert tjenesteområde, mens det ikke var grunnlag for merinnsyn i rapporter fra lavere nivå, som enhetsnivå og avdelingsnivå.
Ombudsmannen konkluderte med at fylkesmannens nye meroffentlighetsvurdering av de oversendte dokumentene oppfylte kravet til selvstendig og konkret vurdering. Under forutsetning av at fylkesmannen fulgte opp kommunens oversendelse av de manglende rapportene, lot ombudsmannen saken bero med dette.