Sakens bakgrunn
Kommunal Rapport ba 24. august 2011 om innsyn i flere dokumenter hos Ruter AS (Ruter), blant annet en avtale inngått 23. mars 2004 mellom Sporveis-Annonsene AS (Sporveis-Annonsene) og JCDecaux Norge AS (JCDecaux) om drift og videreutvikling av reklamevirksomhet i kollektivtrafikken i Oslo, heretter omtalt som avtalen. Ruter ga delvis innsyn i avtalen 31. august 2011. Etter dette har Fylkesmannen i Oslo og Akershus også behandlet Kommunal Rapports klage over Sporveis-Annonsenes behandling av innsynsbegjæring i samme dokument. Kommunal Rapports henvendelse til ombudsmannen gjelder imidlertid Fylkesmannen i Oslo og Akershus klagebehandling av Ruters vedtak om innsyn i den aktuelle avtalen.
Kommunal Rapport påklaget 15. november 2011 Ruters avslag. Ruter oversendte saken 23. november 2011 til Fylkesmannen i Oslo og Akershus som dagen etter ba om en ytterligere redegjørelse fra Ruter. Fylkesmannen opphevet 19. desember 2011 Ruters vedtak og sendte saken tilbake for ny behandling.
Ruter fattet nytt vedtak 9. februar 2012, der tidligere vedtak om å unnta avtalens punkt 4.2, 6.2, 7.1-7.4, 7.6 og 10 ble opprettholdt. Etter klage ble saken 10. februar 2012 oversendt fylkesmannen. Fylkesmannen ba i e-post 15. februar 2012 Ruter om nærmere kommentarer til et av forholdene i saken. Redegjørelsen ble, etter korrespondanse mellom Ruter og fylkesmannen, gitt 6. mars 2012. Fylkesmannen fattet endelig vedtak 8. mars 2012 og stadfestet i det vesentlige Ruters vedtak. Ettersom noe av innholdet i de unntatte opplysningene hadde blitt allment kjent, ble Ruter bedt om å behandle innsyn i avtalens punkt 10, jf. 6.2 på nytt.
I brev 18. juni 2012 brakte Kommunal Rapport saken inn for ombudsmannen. Klagen gjaldt den delen av saken som ble endelig avgjort ved fylkesmannens vedtak 8. mars 2012.
Kommunal Rapport anførte bl.a. at saken ikke hadde vært behandlet etter gjeldende krav til saksbehandlingstid etter offentlighetsloven 19. mai 2006 nr. 16 § 32 tredje ledd. Det ble stilt spørsmål om fylkesmannen hadde adgang til å oppheve underinstansens innsynsavslag og sende det tilbake til ny behandling. Klageren fremholdt videre at de unntatte opplysningene ikke innholder taushetsbelagte opplysninger og at de dermed var unntatt «på feilaktig, og etter vårt syn, ulovlig grunnlag» og som følge av et «manglefullt faktagrunnlag».
Det fremgår at Kommunal Rapport i medhold av miljøinformasjonsloven 9. mai 2003 nr. 31 også har bedt om innsyn i den aktuelle avtalen hos JCDecaux. Begjæringen synes å ha blitt avslått. Da saken var til behandling i Klagenemnda for miljøinformasjon synes det videre som det var gitt innsyn i avtalen med unntak av punkt 6.2 og 7.1-7.6. Nemnda fattet vedtak 12. juni 2012 og la til grunn at de omhandlede punktene inneholder «informasjon det er av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til JCDecaux», jf. miljøinformasjonsloven § 17 første ledd bokstav c om taushetsplikt for forretningsforhold. Klagenemndas vedtak eller saksbehandling har ikke vært en del av min behandling av saken.
Undersøkelsene herfra
Etter en gjennomgang av klagen og de innhentede saksdokumentene fra fylkesmannen, herunder en usladdet versjon av avtalen, ble det funnet grunn til å undersøke enkelte sider av saken nærmere. Fylkesmannen ble bedt om å redegjøre for saksbehandlingen, herunder behandlingen etter opphevelsesvedtaket 19. desember 2011 og for adgangen til oppheve underinstansens vedtak i klagesaker etter offentlighetsloven. Klagerens anførsler om at det forelå uriktig forståelse av faktiske forhold og at saken ikke var tilstrekkelig opplyst da vedtaket ble fattet, ble også bedt kommentert. Taushetspliktspørsmålet ble også tatt opp, og fylkesmannen ble bedt om å redegjøre nærmere for vurderingen og vektleggingen av det offentliges interesser i saken, herunder om spørsmålet om innsyn kunne stille seg annerledes på et senere tidspunkt.
Fylkesmannen opplyste i svarbrevet at hun stilte seg «tvilende til om adgangen til å oppheve et vedtak er stengt ved behandlingen av innsynssaker». Dersom det var ønskelig med en slik innskrenkende tolkning av forvaltningsloven § 34 siste ledd ville dette fremgått direkte av loven. I de fleste saker var det imidlertid mest hensiktsmessig at klageinstansen tok endelig stilling til spørsmålet om innsyn, noe som var den vanlige fremgangsmåten i de sakene som lå til rette for det. Årsaken til at Ruters første vedtak 31. august 2011 ble opphevet var at begrunnelsen for avslaget var ufullstendig. Ettersom vesentlige sider av saken ikke hadde blitt vurdert var «det vanskelig for Fylkesmannen å vurdere lovligheten av vedtaket». Dessuten ble underinstansen ansett å ha mer kjennskap til den aktuelle avtalen og derved nærmest til å vurdere de ulike sidene av saken, herunder de konkurransemessige hensynene. Videre uttalte fylkesmannen at et nytt vedtak med en annen begrunnelse kunne være nyttig ved en eventuell ny klage.
I denne konkrete saken vedgikk fylkesmannen at den totale saksbehandlingstiden hadde «trukket ut i tid, noe som selvsagt er uheldig». Det ble deretter redegjort for behandlingen av klagen og hvordan fylkesmannen hadde fulgt opp Ruter.
Fylkesmannen mente at saken var tilstrekkelig opplyst på bakgrunn av Ruters ytterligere redegjørelse 6. mars 2012. Spørsmålet om innsyn hadde også vært forelagt leverandøren JCDecaux.
Det ble videre påpekt at den allmenne interessen var vurdert opp mot priser og betingelser i kontrakten og at den totale konsesjonsavgiften fra JCDecaux til Sporveis-Annonsene samt JCDecaux’ totale inntekter i ett år var offentlige. Fylkesmannen hadde forstått det slik at «[d]en totale inntekten reklamekontraktene gir, vil derfor være offentlig informasjon». Betingelsene i den enkelte kontrakten var derimot ikke offentlige, og slik fylkesmannen så det var dette ikke opplysninger som «i like stor grad var av offentlige interesse, som den totale reklameinntekten». Fylkesmannen erkjente at synet på om opplysninger er av konkurransemessig betydning å hemmeligholde, kan endre seg over tid. Dette måtte likevel vurderes i hver enkelt sak, og det ble påpekt at vurderingen av tiden i seg selv ikke er tilstrekkelig til å konkludere med at opplysninger ikke lenger er av konkurransemessig betydning. Den nye avtalen mellom Sporveis-Annonsene og Clear Channel om samme forhold hadde ikke betydning for den innsynsbegjæringen som ble fremsatt sommeren 2011, men den kunne ha betydning dersom det ble fremmet en ny innsynsbegjæring. Fylkesmannen hadde imidlertid ikke tilstrekklig opplysninger til å vurdere om de endrede forholdene gjorde at saken lå til rette for innsyn i de aktuelle opplysningene.
Fylkesmannens redegjørelse ble oversendt Kommunal Rapport som ikke hadde ytterligere merknader.
Mitt syn på saken:
1. Klageorganets adgang til å oppheve underinstansens vedtak etter offentlighetsloven
Et spørsmål i saken har vært hvorvidt offentlighetslovens regler om klagebehandling og saksbehandlingstid begrenser klageorganets adgang til å oppheve underinstansens vedtak og sende saken tilbake for ny behandling. Kommunal Rapport har blant annet anført at Justis- og beredskapsdepartementets uttalelse i rettlederen til offentlighetsloven på side 177 om at «[r]eglane om klagehandsaming i offentleglova skil seg noko frå det som elles følgjer av forvaltningslova, ved at dei omtala særreglane for klager etter offentleglova gjeld», taler for at kravene til den korte saksbehandlingstiden i innsynssaker medfører at klageinstansen ikke har anledning til å oppheve underinstansen vedtak og sende saken tilbake til ny behandling.
I følge offentlighetsloven § 32 tredje ledd gjelder «reglane i forvaltningsloven kapittel VI» i klagesaksbehandlingen i innsynssaker så langt de passer. Etter forvaltningsloven § 34 fjerde ledd har klageinstansen adgang til å oppheve det påklagede vedtaket og sende det tilbake til underinstansen for ny behandling. Ved vurderingen av om det skulle opprettes et eget klageorgan i innsynssaker, har Justis- og beredskapsdepartementet i Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) på side 104 uttalt følgende om klagebehandlingen og forholdet til forvaltningsloven:
«Ei ordning med utgangspunkt i det systemet som følgjer av forvaltningslova, medverkar og til å halde ved lag eit ryddig system utan ugrunna skilnader frå det systemet som gjeld for klagesaker generelt.»
Det må derfor kunne legges til grunn at det generelle utgangpunktet er at klagesaksbehandlingen etter offentlighetsloven i utgangspunktet skal være i samsvar med forvaltningslovens bestemmelser.
I Frihagen, Offentlighetsloven II (3.utg,) side 276, som riktignok omhandler den tidligere offentlighetsloven fra 1970 § 9 femte ledd, er det lagt til grunn at «klageinstansen [kan] annullere førsteinstansens avgjørelse slik at saken må vurderes på nytt». Denne muligheten for klageinstansen er også en forutsetning for uttalelsene i Ot.prp. nr. 4 (1981-1982) om lov om endringer i forvaltningsloven side 43 om hva klageinstansen kan pålegge underinstansen i de tilfellene der saken sendes tilbake igjen for ny behandling.
Kravet i offentlighetsloven fra 1970 om at klagen skal behandles uten ugrunnet opphold og forholdet til forvaltningsloven er uendret i den nye loven. I følge Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 153 er någjeldende § 32 tredje ledd i hovedsak en videreføring av gjeldende rett. Verken proposisjonen eller Justis- og beredskapsdepartementets rettleder inneholder en eksplisitt henvisning til forvaltningsloven § 34 fjerde ledd om klageorganets kompetanse. Denne bestemmelsen omtales heller ikke som en av de bestemmelsene som må vike for offentlighetslovens regler.
Kommunal Rapport synes å legge til grunn at Justis- og beredskapsdepartementets henvisning til forvaltningsloven § 34 andre ledd i rettlederen pkt. 10.3 må tolkes antitetisk, slik at fjerde ledd ikke gjelder i innsynssaker. Jeg kan ikke slutte meg til en slik tolkning. Kravet i offentlighetsloven § 32 tredje ledd om at klagesaker skal «avgjerast utan ugrunna opphald» innebærer at klageinstansen må forberede og fatte en avgjørelse innen meget kort tid. Det kan vanskelig legges til grunn at bestemmelsen begrenser klageinstansens formelle kompetanse til å oppheve underinstansen vedtak, dette selv om opphevelse vil kunne innbære at den totale tidsbruken vil kunne bli forlenget ved at underinstansen må behandle saken på nytt.
Forvaltningsloven og offentlighetsloven har samme krav til at saken skal avgjøres uten ugrunnet opphold. På side 177 i rettlederen er det videre vist til forvaltningsloven § 33 om saksforberedelsen i klagesaker, som hjemler adgang for klageinstansen til å pålegge underinstansen å foreta nærmere undersøkelser. Dette vil også kunne føre til en forlengelse av saksbehandlingstiden. Når det fremstår som uomtvistet at klageinstansen i saker etter offentlighetsloven har adgang til å pålegge underinstansen å foreta ytterligere undersøkelser, kan jeg ikke se annet enn at klageinstansen også har adgang til å oppheve underinstansens vedtak og sende det tilbake til ny behandling dersom dette etter en konkret vurdering er funnet mest hensiktsmessig. Dersom lovgiver ikke ønsket at klageinstansen skulle ha en slik adgang i saker etter offentlighetsloven, ville det, som fylkesmannen har uttalt, vært naturlig at dette gikk eksplisitt frem av loven.
Selv om jeg finner å kunne legge til grunn at klageinstansen har adgang til å oppheve underinstansen vedtak, bør fylkesmannen med utgangspunkt i kravet om at sakene skal behandles uten ugrunnet opphold foreta en konkret vurdering i hver enkelt sak med hensyn til hvilken behandlingsmåte som er mest hensiktsmessig. Et vesentlig moment i denne vurderingen bør være saksbehandlingstiden. Dersom klageinstansen opphever vedtaket, tilsier god forvaltningsskikk at underinstansens saksbehandling følges opp slik at saken får en rask avslutning.
Den aktuelle innsynsbegjæringen synes å ha reist vanskelige vurderinger av om den aktuelle avtalen inneholdt taushetsbelagte opplysninger etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2, som bl.a. vurderinger av markedssituasjonen på området for utendørsreklame og eventuelle endringer i pris. Ruters innsynsavslag ble ikke funnet tilstrekkelig begrunnet, og fylkesmannen fant det derfor nødvendig med ytterligere utredninger for å avklare om opplysningene var omfattet av taushetspliktsbestemmelsene i forvaltningsloven. Det kan vanskelig rettes kritikk mot at fylkesmannen opphevet vedtaket slik at Ruter kunne treffe ny avgjørelse på bakgrunn av fylkesmannens vurderinger og uttalelser.
Kommunal Rapport synes også å ha innvendinger mot at de selv måtte påklage underinstansens nye vedtak. En slik fremgangsmåte er i samsvar med offentlighetslovens klagesystem, og gir parten mulighet til å kommentere den nye begrunnelsen som foreligger.
Jeg har på denne bakgrunn ikke grunnlag for å kritisere at fylkesmannen 19. desember 2011 opphevet Ruters vedtak og sendte saken tilbake for ny behandling.
2. Kravene til sakens opplysning
Deler av klagen har omhandlet spørsmålet om saken var tilstrekkelig opplyst da fylkesmannen fattet sitt siste vedtak 8. mars 2012. At en sak skal være så godt opplyst som mulig ved klageinstansens behandling følger av offentlighetsloven § 32 tredje ledd, jf. forvaltningsloven § 33 femte ledd.
Disse bestemmelsene pålegger forvaltningen et selvstendig ansvar for sakens opplysning. Hva som ligger i dette må vurderes konkret i hver enkelt sak og tilpasses hensynet til rask saksbehandling og forsvarlig bruk av ressurser.
I en sak inntatt i ombudsmannens årsmelding for 1996 på side 91 (SOMB-1996-22) har jeg uttalt følgende om forvaltningens utredningsplikt ved vurderingen av om opplysninger er taushetsbelagt etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2:
«For å ta stilling til om dette er tilfelle, må det foretas en nærmere konkret vurdering av opplysningens innhold og karakter. Som nevnt vil ikke LKAB’s egen oppfatning av spørsmålet alene være avgjørende. Taushetspliktbestemmelsen har ikke til formål å beskytte bedriften mot enhver form for konkurranse eller strategisk ugunstig offentliggjøring av opplysninger. I tillegg kommer hensynet til de tilsatte og den betydning avtalen har for dem, samt allmennhetens behov for innsyn, inn som sentrale momenter ved vurderingen.»
Fylkesmannen har flere ganger bedt om ytterligere redegjørelser fra Ruter. Det fremgår av vedtaket 8. mars 2012 at fylkesmannen har vurdert innholdet i redegjørelsene samt vurderingene fra leverandøren JCDecaux før det ble konkludert med at det ikke forelå opplysninger som tilsa at innholdet måtte settes til side. Det må derfor legges til grunn at fylkesmannen har foretatt en selvstendig vurdering av redegjørelsene og begrunnelsene om hvorvidt opplysningene var av konkurransemessig betydning å hemmeligholde. Fylkesmannen har også vist til at det ikke forelå «opplysninger som tilsier at redegjørelsen for markedssituasjonen er uriktig».
Slik saken er opplyst, er det ikke funnet grunn til å rette avgjørende rettslig kritikk mot fylkesmannens standpunkt om at saken var tilstrekkelig opplyst da vedtaket ble fattet.
3. Innsynsspørsmålet
Fylkesmannen har i vedtak 8. mars 2012 delvis stadfestet Ruters vedtak 9. februar 2012 om delvis innsyn i avtalen 23. mars 2004 mellom Sporveis-Annonsene AS og JCDecaux Norge AS. Ettersom fylkesmannen ba Ruter vurdere innsyn i punkt 10, jf. punkt 6.2 på nytt, og Kommunal Rapport ikke har påklaget dette forholdet, vil ikke disse to punktene bli kommentert nærmere. Det vises her til at ombudsmannens kontroll med forvaltningen er etterfølgende.
Gjennomgang av dokumentene og Klagenemnda for miljøinformasjons vedtak 12. juni 2012 har ført til uklarhet om Kommunal Rapport har fått innsyn i avtalens 4.2 om reklameplasser stilt til disposisjon av øvrige. Det avgjørende for klageren er opplyst å være opplysningene i punkt 7.1-7.4 og 7.6 om økonomisk godtgjørelse og inntektsfordelingen mellom Sporveis-Annonsene og JCDecaux. Mine undersøkelser har derfor kun omhandlet de sladdede opplysningene i avtalens kapittel 7.
De sladdede punktene i avtalen er unntatt med hjemmel i offentlighetsloven § 13, jf. forvaltingsloven § 13 første ledd nr. 2 om taushetsbelagte opplysninger. Forvaltningslovens § 13 første ledd lyder:
«Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om:
1) noens personlige forhold, eller
2) tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningene angår.»
En avtale om trafikkreklame med Ruter vil nødvendigvis angå «drifts- og forretningsforhold». Spørsmålet er om de delene som er unntatt innsyn er av «konkurransemessig betydning å hemmeligholde».
Som jeg flere ganger har gitt utrykk tidligere, må det ved vurderingen av om opplysninger skal være taushetsbelagte, blant annet legges vekt på taushetspliktens formål og det aktuelle firmaets behov for og ønske om hemmelighold. Videre er offentlighet og innsyn spesielt viktig i saker som gjelder bruk av offentlige midler. Om de vurderingene som skal foretas har jeg i sak 2009/1960 (SOM-2009-1960) uttalt følgende:
«Vilkåret om at det må være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde opplysningen innebærer at det bare vil være taushetsplikt for opplysninger der en offentliggjøring av opplysningen vil kunne føre til økonomisk tap eller redusert gevinst for den som har krav på hemmelighold, se for eksempel uttalelse 4. april 2009 fra Justisdepartementets lovavdeling (JDLOV-2008-7049). Slike skadevirkninger kan for eksempel inntre dersom en konkurrent kan bruke den aktuelle opplysningen i egen virksomhet, for eksempel i egne salgs- eller produksjonsplaner. Det er ikke noe krav at andre kan bruke opplysningene på tilsvarende måte i egen næringsvirksomhet, det er nok at opplysningene etter sin art kan ha skadevirkninger, se Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer, 4. utgave 2006, side 255. Kravet om at det er offentliggjøringen som må kunne føre til økonomisk tap eller redusert gevinst for den opplysningen gjelder, tilsier at det ikke er taushetsplikt for opplysninger som er tilgjengelig eller alminnelig kjent andre steder. Dette følger også av ordlyden, ved at det må være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde opplysningen, jf. for så vidt også begrensningen i taushetsplikten i § 13 a nr. 3. Videre må det være en årsakssammenheng mellom offentliggjøringen og risikoen for et konkret økonomisk tap eller en redusert gevinst. Skadevirkninger som uansett ville inntruffet på grunn av ytre omstendigheter vil derfor normalt ikke kunne begrunne taushetsplikt, jf. JDLOV-2008-7049.
Formålet med reglene om taushetsplikt for næringsopplysinger er ikke å beskytte næringsvirksomhet mot enhver form for konkurranse eller mot offentliggjøring av alle opplysninger som kan ha uheldige eller ubehagelige konsekvenser for vedkommende virksomhet. Det må derfor avgrenses mot mindre sensitive næringsopplysninger, som altså ikke vil være omfattet av taushetsplikten. I tolkingen og anvendelsen av forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2, må det også ses hen til offentlighetsprinsippet, slik dette er kommet til uttrykk i Grunnloven § 100 femte ledd og offentlighetsloven § 3. Avtaler som det offentlige inngår med private virksomheter om kjøp av varer og tjenester innebærer bruk av offentlige midler, og det er generelt en offentlig interesse knyttet til opplysninger om slike avtaler. Der avtalene gjelder spørsmål av allmenn interesse, må dessuten private næringsvirksomheter i «vid utstrekning tåle å havne i offentlighetens søkelys», se JDLOV-1997-12176.»
Fylkesmannen har i vedtak 8. mars 2012 utførlig sitert fra Ruters begrunnelse for å unnta de aktuelle opplysningene og fra et notat fra advokatfirmaet Kluge om markedssituasjonen i sporveisannonsemarkedet. Fylkesmannen fremholder blant annet:
«Etter en konkret vurdering basert på sakens dokumenter, har Fylkesmannen ikke funnet opplysninger som må sette til side Ruters vurderinger om at de aktuelle opplysningene på nåværende tidspunkt kan utnyttes av konkurrenter i et lite marked der opplysningene vil kunne være av avgjørende betydning ved tildeling av kontrakt. Basert på Ruters redegjørelser i saken er det også Fylkesmannens syn at opplysningene i avtalen fortsatt er aktuelle i markedet på nåværende tidspunkt. Slik fylkesmannen ser det er det i denne saken tilstrekklig sannsynliggjort gjennom de forelagte redegjørelsene at innsyn vil kunne påføre virksomheten økonomiske tap dersom den blir allmenn kjent for dens konkurrenter.
—
Fylkesmannen ser at det kan være en viss allmenn interesse tilknyttet dokumentet, all den tid de aktuelle reklameinnretningene er plassert på offentlige steder. I dette konkrete tilfellet mener Fylkesmannen likevel at hensynet til offentlighet til en viss grad blir ivaretatt gjennom opplysninger om konsesjonsavgift og JCDs totale inntekter. Videre vil Fylkesmannen vise til at opplysninger som gjelder selve utformingen og vedlikeholdet av mediebærere og reklame ikke er unntatt innsyn. Det er denne delen av avtalen som i størst mulig grad påvirker allmennheten ved ferdsel og opphold på offentlige plasser der reklamen er plassert.»
Kommunal Rapport har i klagen vist til at det er «direkte motstrid mellom de opplysninger som Ruter og Fylkesmannen har lagt til grunn, om markedssituasjonen» for sitt vedtak og de faktiske forholdene. Videre er det vist til uttalelser inntatt i ombudsmannens sak 2010/65 der det fremgår at tiden fra det pristilbudet det ønskes innsyn i ble gitt til eventuell offentliggjæring, vil være av betydning for hvor sannsynlig det er at konkurrenter kan benytte seg av informasjonen i prissetting av andre kontrakter. I samme uttalelse ble det også vist til at «[h]vis det konkrete pristilbudet må anses å være ’skreddersydd’, basert på særegne kriterier fra oppdragsgivere» ville det også generelt være mindre grunn til å holde et pristilbud hemmelig.
Tidsmomentet kan være av betydning for spørsmålet om avtalevilkår kan sies å være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde i denne saken. Den aktuelle avtalen er fra 2004. Dette taler derfor isolert sett for at behovet for hemmelighold ikke lenger er til stede. Fylkesmannen synes imidlertid å ha lagt avgjørende vekt på den nær forestående konkurransen om ny avtale med Sporveis-Annonsene som var «så godt som identisk med den samme konkurransen som ble avholdt forut for den avtalen det er begjært innsyn i» og Ruters redegjørelse av markedssituasjonen for utendørsreklame. Klageren er uenig i disse vurderingene. Det synes å foreligge ulike oppfatninger av den faktiske markedssituasjonen. Det anføres bl.a. i klagen hit at «konkurrerende selskap, selv med fullt innsyn i kontraktene, ikke vil ha forutsetninger for å kunne dra nytte av opplysningene» og at innsyn ikke vil svekke konkurransen i det aktuelle markedet. Det vil kreve inngående kjennskap til det aktuelle markedet for at ombudsmannen skal kunne ta stilling til den uenighet som her råder, noe den juridiske saksbehandlingen her ikke er innrettet mot.
Det synes imidlertid å være på det rene at det i all hovedsak er to store aktører på markedet for denne typen utendørsreklame: JCDecaux Norge AS og Clear Channel Norge. Det følger blant annet av lovavdelingens uttalelse JDLOV-2008-7049 at avtalevilkår vil kunne være taushetsbelagt dersom vilkårene vil kunne ha relevans i senere konkurranser. I de tilfellene der det er to aktører som konkurrer om samme avtale, må det kunne legges til grunn at tidligere inngåtte avtalevilkår med en av partene vil kunne få betydning for nytt anbud og eventuelle nye konkurranseforhandlinger. Dette gjelder selv om prisene har endret seg, og selv om det er enkelte andre forhold som gjør at en konkurranse ikke er identisk med den tidligere. Selve prisstrukturen vil i seg selv kunne være konkurransesensitiv informasjon. De to aktørene synes å konkurrere om øvrige kontrakter innenfor samme marked, og kjennskap til avtalevilkår må man kunne anse som fordelaktig i forbindelse med øvrige anbud og kontraktsforhandlinger. Det at markedet for utendørsreklame i hovedsak består av to store aktører, er et moment som taler for at opplysninger om kontraktsvilkår og enkeltbetingelser kan ha større behov for hemmelighold sammenlignet med markeder der det er flere ulike aktører.
Som jeg ga uttrykk for i sak 2009/1960 må det ved tolkningen av taushetspliktsreglene i forvaltningsloven sees hen til offentlighetsprinsippet slik det er kommet til utrykk i Grunnloven § 100 femte ledd og offentlighetsloven § 1. Avtalen mellom JCDecaux og Sporveis-Annonsene gjelder en kommunal virksomhets inntjening og økonomisk godtgjørelse i en avtale med en privat part. Videre gjelder avtalen forhold som i stor grad påvirker offentligheten ved at den regulerer reklame på offentlige plasser. Dette siste momentet synes imidlertid å være ivaretatt ved at det skal være gitt innsyn i opplysninger om plasseringen og utformingene av mediebærerne og reklame.
Jeg har som nevnt tidligere inntatt det prinsipielle standpunktet at offentligheten bør ha innsyn i avtaler som forvaltningen inngår med private om utføring av tjenester for det offentlige. Dette synspunktet ble også lagt til grunn i sak inntatt i ombudsmannens årsmelding for 2007 på side 36 (SOMB-2007-3). Det må imidlertid kunne trekkes et visst skille mellom opplysninger som gjelder bruk av offentlige midler og opplysninger i en avtale med et privat firma om bruk av offentlig eiendom. I en slik avtale vil forvaltningsorganet utøve eierrådighet i motsetning til avtaler om utøvelse av offentlige oppgaver. Avtalebetingelsene i denne saken gjelder Sporveis-Annonsenes inntekter og ikke bruk av offentlige midler. Videre gjelder de unntatte opplysningene kun enkelte avtalebetingelser om økonomisk godtgjørelse. Resten av avtalen er offentlig, og etter det opplyste foreligger det også offentlig informasjon om årlige konsesjonsavgifter fra JCDecaux til Sporveis-Annonsene samt JCDecauxs totale inntekter. I sak 2009/1960, som gjaldt avtale om innkjøp av pandemivaksiner, la jeg til grunn at ettersom den totale kostnadsrammen for avtalen var kjent, ville dette i noen grad imøtekomme offentlighetens kontroll med avtalen. På bakgrunn av det som finnes av offentlig informasjon har jeg kommet til at det samme synspunktet gjør seg gjeldene i denne saken.
Slik saken nå er opplyst, har jeg etter en samlet vurdering ikke rettslige innvendinger mot at fylkesmannens vurderte de aktuelle opplysningene som taushetsbelagte da saken ble avgjort 8. mars 2012.
Fylkesmannen har i redegjørelsen hit uttalt at innsynsbegjæringen ble «vurdert på bakgrunn av de opplysninger som forelå på det tidspunktet innsyn ble vurdert», og at det ikke forelå «tilstrekkelig med opplysninger til å vurdere om det i denne konkrete saken forligger endrede forhold» som gjør at innsynsspørsmålet må vurderes annerledes. Dersom klageren mener at det nå foreligger endrede forhold som tilsier innsyn i de unntatte opplysningene, kan det fremsettes en ny innsynsbegjæring