Uttalelse
Slik ombudsmannen forstår arbeids- og velferdsforvaltningsloven (Nav-loven) § 14 a, har brukeren alltid rett til å klage på førsteinstansens’ konklusjon i en arbeidsevnevurdering, uavhengig av hvilket resultat arbeidsevnevurderingen har ført frem til, og uavhengig av om det i brukers sak også er gjort arbeidsevnevurdering med samme resultat tidligere. Gjennom en konkret klagesak her (sak 2014/1813) ble ombudsmannen oppmerksom på at denne forståelsen av Nav-loven § 14 a ikke er helt i samsvar med praksis i Nav. I den saken hadde Nav Laksevåg forklart Navs mer restriktive syn på brukers klagerett slik:
«For at NAV skal foreta en ny vurdering av bistandsbehovet, så må der foreligge vesentlige endringer i brukers situasjon. De nye opplysningene som ble fremlagt i ovennevntes sak ble vurdert av NAV ved utarbeidelse av ny arbeidsevnevurdering [21. mars 2014]. Dette endret imidlertid ikke bistandsbehovet og det ble derfor ikke utferdiget en ny 14-a. Arbeidsevnevurderingen er ikke et vedtak som gir klagerett. En kan imidlertid klage på § 14-a vedtaket (bistandsbehovet).»
Arbeids- og velferdsdirektoratet ble derfor bedt om en redegjørelse på generelt grunnlag for hvordan direktoratet mener Arbeids- og velferdsetaten skal forstå bestemmelsen om brukers klagerett i arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 14 a annet ledd.
I svarbrevet fra Arbeids- og velferdsdirektoratet het det:
«Arbeidsevnevurdering (AEV) i NAV har to formål. Det ene formålet er knyttet til NAV-loven § 14a, som sikrer brukers rett til å få sitt behov for bistand vurdert. AEV i denne forbindelse skal munne ut i et vedtak som kan påklages. Oppfølgingsvedtak etter AEV har fire mulige utfall; standardinnsats, situasjonsbestemt innsats, spesielt tilpasset innsats og varig tilpasset innsats. Innenfor disse innsatsgruppene vil NAV søke å gi en individuelt tilpasset tjeneste.
I tillegg til nevnte rettighetsbaserte formål er AEV et dynamisk verktøy i NAV sitt oppfølgingsarbeid. Dette innebærer at brukers arbeidsevne er gjenstand for en kontinuerlig vurdering under gjennomføring av tiltak og virkemidler. AEV bygger på en systematisk beskrivelse av brukers ressurser og barrierer sett i forhold til målet om arbeid. Når NAV-kontoret anvender AEV-verktøyet som ledd i den faglige brukeroppfølgingen trenger ikke dette resultere i et vedtak i rettslig forstand. Dette kan f.eks. være tilfelle når NAV-kontoret får ny informasjon om brukers helse, men uten at informasjonen vurderes å ha betydning for brukers innsatsgruppe.
Saksbehandlingsverktøyet Arena fungerer slik at det genereres et vedtaksbrev ved behovs- og arbeidsevnevurdering. Dersom vurderingen er gjort som ledd i den faglige brukeroppfølgingen, og utfallet ikke er endret i forhold til det som bruker tidligere er informert om, anser ikke NAV at det er gjort et nytt vedtak i saken. NAV ønsker å unngå at brukere mottar informasjon som de ikke ser hensikten med. Av den grunn er det ikke rutine å sende ut de automatisk genererte brevene, dersom de ikke inneholder ny informasjon av betydning for bruker.
Situasjonen er annerledes dersom en bruker ønsker å søke om AAP, og i den forbindelse fremlegger ny helsedokumentasjon. Da skal NAV-kontoret gjennomføre en AEV, og gjøre et § 14a-vedtak før søknad om AAP behandles.»
I avsluttende brev til Arbeids- og velferdsdirektoratet uttalte ombudsmannen
Nav-loven § 14a første og annet ledd lyder slik:
«Alle som henvender seg til kontoret, og som ønsker eller trenger bistand for å komme i arbeid, har rett til å få vurdert sitt bistandsbehov. Brukere som har behov for en mer omfattende vurdering av sitt bistandsbehov, har rett til å få en arbeidsevnevurdering. Brukeren skal få en skriftlig vurdering av
a) sine muligheter for å komme i arbeid
b) hva slags arbeid som skal være målet
c) behovet for bistand for å komme i arbeid
d) om, og eventuelt hvor mye, arbeidsevnen er nedsatt
e) hvilken type bistand som kan være aktuell for brukeren.
Vedtak etter første ledd kan påklages til nærmeste overordnede organ eller til det organ som Arbeids- og velferdsdirektoratet bestemmer.»
1. Ombudsmannen har merket seg opplysningene fra Arbeids- og velferdsdirektoratet om at Nav ikke bare bruker AEV til sitt rettighetsbaserte formål, men også benytter AEV som et dynamisk verktøy i det individuelle oppfølgingsarbeidet overfor bruker under gjennomføring av tiltak og virkemidler. En slik forskjelligartet bruk av AEV fremstår som uheldig. For at en slik praksis skal kunne anses lovlig og forsvarlig, må det settes klare begrensninger for i hvilke tilfeller AEV kan gjennomføres som rent internt oppfølgingsverktøy for Nav.
Et nødvendig vilkår for at AEV kan gjennomføres bare som internt oppfølgingsverktøy, bør være at Nav på det aktuelle tidspunktet faktisk har brukeren under løpende aktiv individuell oppfølging. Det er vanskelig å se at det vilkåret vil kunne være oppfylt hvis vurderingsgrunnlaget for en intern «oppfølgings-AEV» er et gjeldende § 14a-vedtak med «standard innsats» fra Nav som konklusjon. «Standard innsats» innebærer som kjent at Nav gjennom arbeidsevnevurderingen har kommet til «at det ikke er behov for å iverksette individuelle aktiviteter for at [brukeren] skal komme i arbeid», jf. direktoratets «retningslinjer for oppfølgingsvedtak i Nav» punkt 7.4.1.
2. I brevet hit angir direktoratet som eksempel på anvendelse av AEV-verktøyet som ledd i den faglige brukeroppfølgingen, at Nav-kontoret har fått ny informasjon om brukers helse, men uten at informasjonen vurderes å ha betydning for brukers innsatsgruppe. Direktoratet skriver også at «Nav ønsker å unngå at brukere mottar informasjon som de ikke ser hensikten med. Av den grunn er det ikke rutine å sende ut de automatisk genererte brevene, dersom de ikke inneholder ny informasjon av betydning for bruker.» I saker hvor bruker har klaget på innsatsgruppen i det gjeldende § 14a-vedtaket uten å vinne frem, må det reises spørsmål om det er forsvarlig av Nav å legge til grunn at bruker «ikke vil se hensikten med» å motta informasjon om gjennomført ny AEV, uten endret innsatsgruppe. Særlig vil det gjelde for tilfeller hvor bruker vitterlig har sendt Nav nye dokumenterte helseopplysninger eller lignende, jf ovenfor, i den hensikt å få vurdert gjeldende innsatsgruppe på nytt.
3. Arbeids- og sosialdepartementet har i samarbeid med Arbeids- og velferdsdirektoratet gjort det alminnelig kjent at Navs virksomhet skal legge til rette for reell brukermedvirkning. Den omfattende interne bruk av AEV uten klagerett for bruker, og uten å informere bruker om gjennomføring og utfall, som direktoratet redegjorde for i brevet hit 1. oktober 2014, er vanskelig å forene med Navs uttalte fokus på brukermedvirkning.
4. Utfallet av en AEV i henhold til Nav-loven § 14a vil i de fleste tilfelle ha helt avgjørende betydning for brukers rett til sykdomsrelaterte livsoppholdsytelser etter folketrygdloven. Etter det ombudsmannen er kjent med, stilles det ikke særskilte formelle faglige krav til saksbehandlere som gjennomfører AEV på Nav lokalkontor, eller til dem som overprøver gjennomførte AEV i Nav Klageinstans. Forsvarlig saksbehandling og god forvaltningsskikk tilsier derfor at Nav bør legge terskelen lavt for at bruker skal ha rett til revurdering av en tidligere arbeidsevnevurdering. Navs praksis med å gjennomføre «oppfølgings-AEV» uten klagerett for bruker, kan gi inntrykk av at Nav heller praktiserer en høy terskel for å ta opp tidligere AEV til åpen og reell revurdering etter anmodning fra bruker. Det er i så fall uheldig.
Oppsummering
Etter ombudsmannens syn må Arbeids- og velferdsetatens bruk av AEV som rendyrket dynamisk verktøy i oppfølgingsarbeidet, uten på noen måte å involvere eller informere bruker, begrenses til saker hvor bruker ikke har fremmet innsigelser til innsatsgruppen i det gjeldende § 14a-vedtaket. Når gjeldende AEV gjøres til gjenstand for ny vurdering i tilfeller hvor bruker ikke har vært enig i tidligere vedtatt innsatsgruppe, bør bruker gis klagerett på utfallet, selv om innsatsgruppen ikke er endret.