Sakens bakgrunn
I årsavregning for folketrygdavgift 19. mars 2013 kom Nav Internasjonalt til at A var skyldig trygdeavgift for årene 2011 og 2012 med tilsammen kr 31 715. Avslutningsvis i avregningen ble det opplyst at det fra mars 2013 ville bli lagt inn et «tilleggstrekk» på kr 993 over 36 måneder for å dekke inn den skyldige avgiften. Avregningen er fulgt opp med månedlige trekk på kr 993 i As pensjonsutbetalinger. Disse trekkene kommer i tillegg til ordinært løpende forhåndstrekk av den til enhver tid gjeldende folketrygdavgift for A.
Undersøkelsene herfra
Advokat B henvendte seg hit på vegne av A. På bakgrunn av As klage på «tilleggstrekket» ble Arbeids- og velferdsdirektoratet, i brev herfra 13. januar 2014, bedt om å redegjøre for det rettslige grunnlaget for Nav Internasjonalts kompetanse til å foreta trekk i pensjonsutbetalingene til A, til dekning av angivelig skyldig trygdeavgift etter avgiftsoppgjør for tidligere år. Direktoratet ble også bedt om å gi sitt syn på hvilke saksbehandlingsregler som gjelder for Nav Internasjonalts fastsetting av trekk slike saker.
I samme brev ble det bedt om en beskrivelse av Nav Internasjonalts praksis for behandling av klager på trekk i pensjonsutbetalinger for skyldig avgift for tidligere år. I tillegg ble det bedt om en forklaring på hvorfor As klage på innkrevingen i hans sak ikke syntes å ha vært tatt til behandling.
Arbeids- og velferdsdirektoratet svarte følgende om grunnlaget for Nav Internasjonalts kompetanse til å foreta trekk av skyldig trygdeavgift:
«Ved flytting fra et EØS-land til et annet, med pensjon fra landet man flytter fra, er det EØS-forordningen som bestemmer hvilket land som har rett til å trekke trygdeavgift av pensjonen. Hjemmel finner man i Rådsforordningen 883/04 i artiklene 25 og 30. Forordningen 883/04 ble gjort gjeldende for EFTA-landene fra og med 1. juni 2012. I tidligere Rådsforordning 1408/71 framkom hjemmelen til å trekke trygdeavgift av pensjon av artiklene 28 og 33.
For personer som er skattepliktige til Norge krever skatteetaten inn trygdeavgift sammen med skatten (fellesinnkreving). For personer som er pliktige til å betale trygdeavgift, men ikke skattepliktige, kreves avgiften inn av Arbeids- og velferdsetaten. Ansvaret for innkrevingen er delegert fra direktoratet til NAV Internasjonalt.
I rundskrivet til EØS forordningen står det følgende (vår understrekning):
«Det er pensjonsenheten i Harstad som utbetaler pensjonen (lokalt ved fortsatt skatteplikt til Norge, ellers NAV Internasjonalt) og har rett til å gjøre fradrag i pensjonen for den trygdeavgift som pensjonisten skal betale etter norsk lovgivning, se forordningen artikkel 33. Avgiftssatsen vil være den samme som gjelder for pensjonister bosatt i Norge, det vil si «lav sats» etter folketrygdloven § 23-3 annet ledd nr. 1, jf forskrift til § 23-3 for ikke skattepliktige. Beskattes pensjonen i Norge, trekkes avgiften sammen med skatten.»
Fastsetting og innkreving av trygdeavgift for personer som ikke er skattepliktige til Norge reguleres av FOR-1997-04-30-389. Forskriften § 5 omhandler adgangen til å innkreve trygdeavgift og fastsette trekk (vår understrekning):
§ 5 Innkreving av trygdeavgift
Arbeids- og velferdsdirektoratet innkrever trygdeavgift etter de samme regler som for skatter bestemt og kan herunder pålegge arbeidsgiver å gjennomføre trekk i den ansattes lønn og annen arbeidsgodtgjørelse.
Dersom arbeidsgiveren ikke kan pålegges å gjennomføre trekk i lønn og annen arbeidsgodtgjørelse, kan Arbeids- og velferdsdirektoratet inngå frivillig avtale med arbeidsgiver om slikt trekk. Slikt trekk er bindende for medlemmet.
Bestemmelsen viser således til de samme saksbehandlingsregler som gjelder for innkreving av skatt («de samme regler som for skatter bestemt»). Videre kan det pålegges trekk «i den ansattes lønn og annen arbeidsgodtgjørelse». At skattebetalingsloven (sktb1) gjelder for betaling og innkreving av trygdeavgift fremgår også av lovens § 1-1 Virkeområde (vår understrekning):
1-1. Virkeområde
(1)Loven gjelder betaling og innkreving av skatte- og avgiftskrav.
(2) Med skatte- og avgiftskrav menes:
a) skatt på formue og inntekt og tonnasjeskatt etter skatteloven (formues- og inntektsskatt), skatt på formue og inntekt etter lov 29. november 1996 nr. 68 om skatt til Svalbard (svalbardskatt) og trygdeavgift etter folketrygdloven kapittel 23, herunder forskuddstrekk, forskuddsskatt og restskatt etter kapitlene 5 til 7 i loven her, samt krav på skatt fastsatt ved summarisk fellesoppgjør etter ligningsloven § 9-5 nr. 8
I Sktbl § 14-4 fremgår:
(1) Skatteoppkreverne og skattekontorene kan nedlegge utleggstrekk i hele landet for skatte og avgiftskrav som de har innkrevingsansvaret for.
Etter FOR-1997-04-30-389 har Arbeids- og velferdsetaten innkrevingsansvar for trygdeavgift for de persongruppene som omfattes av forskriften. En naturlig tolkning er at Arbeids- og velferdsetaten er innkrevingsmyndighet på linje med skatteoppkrever og skattekontor, og etaten har derfor hjemmel for å legge ned trekk på samme måte som andre innkrevingsmyndigheter, enten direkte i henhold til nevnte forskrift (FOR-1997-04-30-389) § 5 eller i henhold til skattebetalingsloven. Det er i alle tilfeller saksbehandlingsreglene etter skattebetalingsloven som vil gjelde for slik innkreving.
Oppsummert gjelder derfor følgende praksis: dersom pensjonisten skatter til Norge, vil trygdeavgiften bli innkrevet sammen med skatten. Ved skattefritak, vil NAV Internasjonalt kreve inn trygdeavgift. For de som har utbetalt pensjon fra Norge, vil trekket legges direkte i pensjonsutbetalingen. Dette gjøres av NAV Pensjon Harstad, etter oppgave fra NAV Internasjonalt. I de tilfellene hvor brukerne blir skyldig avgift fra tidligere år, legges dette inn som et tilleggstrekk.»
Om hvorfor As klage på tilleggstrekket ikke syntes å ha blitt tatt til behandling, skrev direktoratet:
«A søkte om EØS blankett E121 ved flytting til Spania fra 1. juli 2006. Vedtak datert 23. august 2006 ble sendt til adressen han oppga. I brevet ble han gjort kjent med plikten til å betale trygdeavgift og oppfordret til å informere NAV Internasjonalt ved endringer som kunne ha betydning for rettighetene/avgift. Han ble bedt om å levere ett eksemplar av blanketten til trygdemyndighetene i Spania for registrering. Godkjent E121 blankett ble så mottatt fra det spanske trygdekontor etter det.
I mars 2013 foretok NAV Internasjonalt endelig årsavregning for 2011 og 2012. Det ble da oppdaget at A hadde fått skattefritak fra 2011. Det hadde ikke blitt meldt til vårt kontor fra bruker selv eller skatteetaten. Vi sendte derfor brev til A hvor vi informerte om at vi la inn fast prosenttrekk, samt at skyldig avgift ville bli trukket med kr. 993 over en periode på 36 måneder.
Etter henvendelse fra A, har vi sendt melding om opphør av blankett E121 til trygdemyndighetene i Spania. De har godkjent dette, og løpende trekk av trygdeavgift er stanset fra 1. april 2013. Skyldig avgift fra 2011 og 2012 trekkes direkte fra pensjonsutbetalingen.
Vi har sendt ut en del informasjon om saken til Advokat B, senest 19. september 2013. Vedlagt følger kopi av utsendt informasjon.
Klager i NAV Internasjonalt sine saker oversendes til NAV Klageinstans. Klagen vil bli oversendt for behandling så snart som mulig.»
Advokat B har kommet med enkelte merknader til direktoratets redegjørelse.
Ombudsmannens syn på saken
Innkreving av folketrygdavgift er i utgangspunktet regulert i skattebetalingsloven, jf. denne lovens § 1-1 første og annet ledd. Eventuell innkreving som ikke er hjemlet i skattebetalingsloven eller andre særbestemmelser på skatte- og avgiftsområdet, må gjøres gjennom namsmyndighetene i tråd med reglene i tvangsfullbyrdelsesloven.
Skattebetalingsloven skiller klart mellom forskuddstrekk og utleggstrekk. Forskuddstrekk etter lovens kapittel 5 er løpende trekk i trekkpliktig inntekt som så vidt mulig skal tilsvare det beløp som skatten og trygdeavgiften ventes å ville utgjøre det året trekkene foretas, jf. § 5-2 første ledd. Utleggstrekk i lønn, pensjon m.v. er tvangsinnkreving av skyldig skatt og trygdeavgift fra skatteoppgjør for tidligere år, regulert i lovens kapittel 14 om tvangsinnkreving av skatte- og avgiftskrav.
Nav Internasjonalts innkreving av skyldig folketrygdavgift etter årsoppgjørene for 2011 og 2012, gjennom «tilleggstrekk» i As pensjonsutbetalinger for senere år, må anses å være tvangsinnkreving tilsvarende utleggstrekk som må følge tvangsfulbyrdelsesreglene i skattebetalingsloven kapittel 14 og tvangslovgivningen forøvrig. For at trekket skal være lovlig, må Nav Internasjonalt ha hjemmel i lov til å pålegge utleggstrekk.
Etter tvangsloven er det namsmyndighetene – namsmennene og tingrettene – som har myndighet til å tvangsfullbyrde krav. På begrensede områder er imidlertid tvangsmyndighet gitt til enkelte andre offentlige organer – da kalt særnamsmenn – etter bestemmelser i tvangsfullbyrdelsesloven eller særlovgivning. Som særnamsmenn regnes skatteoppkreverne, skattekontorene, Statens innkrevingssentral og Nav innkreving. Som utgangspunkt må det stilles strenge krav til lovhjemmel for å kunne utøve tvangsmyndighet som særnamsmann.
I årsavregningen fra Nav Internasjonalt, hvor A informeres om «tilleggstrekket», oppgis det ikke noen hjemmel for trekk. I redegjørelsen til ombudsmannen har imidlertid Arbeids- og velferdsdirektoratet pekt på tre hjemmelsgrunnlag:
1) bestemmelsene i EØS-forordning nr. 883 2004 artikkel 25 og 30 om hvilket land som har rett til å trekke trygdeavgift av pensjon,
2) skattebetalingsloven og
3) forskrift 30. april 1997 nr. 389, «om fastsettelse av pensjonsgivende inntekt, innkreving av avgift m.m. for medlemmer med inntekt som ikke blir skattlagt av norske skattemyndigheter»
EØS-forordning nr. 883 regulerer i utgangspunktet forholdet mellom medlemsstatene, og kan ikke i seg selv gi hjemmel for norske myndigheters tvangsinnkreving overfor private rettssubjekter. Forordningen har heller ikke bestemmelser som direkte regulerer tvangsinnkreving.
Skattebetalingslovens kompetansebestemmelse om utleggstrekk i § 14-4 første ledd gir skatteoppkreverne og skattekontorene myndighet til å «nedlegge utleggstrekk i hele landet for skatte- og avgiftskrav som de har innkrevingsansvaret for». Loven gir ikke noen slik myndighet til Arbeids- og velferdsetaten.
I forskrift 30. april 1997 nr. 389 om fastsettelse av pensjonsgivende inntekt, innkreving av avgift m.m. for medlemmer med inntekt som ikke blir skattlagt av norske skattemyndigheter, er det i § 5 gitt en bestemmelse om innkreving av trygdeavgift, som lyder:
«Arbeids- og velferdsdirektoratet innkrever trygdeavgift etter de samme regler som for skatter bestemt og kan herunder pålegge arbeidsgiver å gjennomføre trekk i den ansattes lønn og annen arbeidsgodtgjørelse.
Dersom arbeidsgiveren ikke kan pålegges å gjennomføre trekk i lønn og annen arbeidsgodtgjørelse, kan Arbeids- og velferdsdirektoratet inngå frivillig avtale med arbeidsgiver om slikt trekk. Slikt trekk er bindende for medlemmet.»
Bestemmelsen gjelder myndighet til å «innkreve» trygdeavgift. Rent språklig kan dette forstås slik at det også omfatter utleggstrekk for skyldig folketrygdeavgift. I så fall har Arbeids- og velferdsetaten samme myndighet til å nedlegge utleggstrekk som skatteoppkrever og skattekontor.
Forskrift 30. april 1997 nr. 389 er imidlertid hjemlet i folketrygdloven § 24-5, der departementet gis myndighet til å gi «forskrifter til utfylling og gjennomføring» av bestemmelsene i folketrygdlovens kapittel 24, som gjelder «saksbehandling i avgiftssaker m.m.». Kapittelet inneholder i hovedsak bestemmelser om fastsetting av trygde- og arbeidsgiveravgifter. Da den aktuelle forskriften ble gitt, var det i § 24-4 sjette ledd kun inntatt én bestemmelse om innkreving av folketrygdavgift. Den lød:
«Bestemmelsene i skattebetalingsloven skal gjelde for betaling og innkreving av avgifter til folketrygden såfremt ikke noe annet er bestemt. Lovgivningens øvrige bestemmelser om innkreving av skatt, herunder bestemmelsene om tvangsfullbyrdelse, foreldelse og preklusjon, gjelder på tilsvarende måte.»
Bestemmelsen ble tatt ut av folketrygdloven ved ikrafttredelsen av den nye skattebetalingsloven av 2005, da denne gjelder direkte for trygdeavgifter, jf § 1 annet ledd bokstav a).
At forskriften ble gitt til «utfylling og gjennomføring» av bestemmelsene i folketrygdlovens kapittel 24, et kapittel som ikke inneholdt bestemmelser om innkreving, ut over en generell henvisning til regler om innkreving av skatt, taler for at forskriften § 5 neppe kan være ment som en selvstendig hjemmel for tvangsinndrivelse ved utleggstrekk.
Forarbeidene til skattebetalingsloven omtaler ikke noen særnamsmannskompetanse hos Nav eller den tidligere Trygdeetaten. I Ot.prp.nr. 83 (2004-2005) punkt 18.1 vurderte imidlertid Finansdepartementet om Toll- og avgiftsetaten skulle gis særnamsmannskompetanse. Departementets drøfting av dette spørsmålet synes illustrerende for de avveiningene som må foretas før slik myndighet tildeles:
«Toll- og avgiftsetaten er ikke gitt særnamskompetanse for sine krav. I et bredere innfordringsperspektiv er det, etter departementets oppfatning, uheldig å spre namskompetansen på mange ulike organer. En ytterligere spredning kan føre til mindre oversikt og svekke debitors rettssikkerhet. Antallet krav som tvangsinnfordres på toll- og avgiftsetatens område, er også vesentlig mindre enn antallet krav som tvangsinnfordres av skattefogden og skatteoppkreverne. Behovet for selv å ha særnamskompetanse er derfor mindre for toll- og avgiftsetaten»
Etter dette kan ikke ombudsmannen se at forskriftens tildeling av myndighet til å innkreve trygdeavgift «etter de samme regler som for skatter bestemt», også skal forstås å omfatte tildeling av myndighet som særnamsmann etter skattebetalingslovens kapittel 14.
At fremgangsmåten i denne saken kan synes å være fast praksis hos Nav Internasjonalt, har ingen betydning for hjemmelsspørsmålet. Forvaltningspraksis kan ikke i seg selv hjemle særnamsmannmyndighet.
Ombudsmannen er derfor kommet til at Nav Internasjonalt hverken hadde hjemmel til å vedta eller gjennomføre utleggstrekk i As pensjonsutbetalinger.
Det er kritikkverdig at et forvaltningsorgan foretar uhjemlede utleggstrekk. Kritikkverdigheten forsterkes av at saksbehandlingsreglene i skattebetalingsloven ikke er fulgt. Det ble ikke fattet noe eget vedtak om utleggstrekk eller opplyst om adgangen til å bringe saken inn for tingretten etter reglene i tvangsfullbyrdelsesloven. Denne saken gir inntrykk av at det i saksbehandlingsrutinene hos Nav Internasjonalt ikke blir tatt forsvarlig og nødvendig hensyn til at reglene om plikt til å betale trygdeavgift, reglene om forhåndstrekk av trygdeavgift og reglene om tvangsinnkreving av trygdeavgift stiller ulike krav til forvaltningen av dem. Det gjelder både hvem som er tildelt kompetansen til å håndheve dem og kravene til saksbehandlingen. Det er derfor også grunn til bekymring for om Nav Internasjonalt har fulgt dekningslovens grunnleggende bestemmelse om beslagsfrihet for det som med rimelighet trengs til underhold av skyldneren og skyldnerens husstand, jf. dekningsloven § 2-7 annet ledd bokstav e).
Redegjørelsen fra direktoratet og øvrige opplysninger i saken tyder på at Nav Internasjonalts ileggelse av utleggstrekk i denne saken er i samsvar med fast praksis hos Nav Internasjonalt. Dersom dette er riktig anmodes Arbeids- og velferdsdirektoratet om å sørge for at denne praksisen opphører. Det løpende utleggstrekk i denne saken, og eventuelle andre uhjemlede utleggstrekk, bes følgelig stanset straks.
Direktoratet bes også om en vurdering av hvilken betydning hjemmelsmangelen bør få for allerede gjennomførte utleggstrekk i denne og øvrige saker.
Ombudsmannen ber om å bli orientert om hvordan Arbeids- og velferdsdirektoratet vil følge opp ombudsmannens merknader i denne uttalelsen.