Sakens bakgrunn
Klageren – A – hadde ved en rekke anledninger fått tillatelse til å besøke ektefellen som sonet en dom i Oslo fengsel. Besøkene ble gjennomført med kontrolltiltak i form av glassvegg. Etter at narkotikahund gjentatte ganger hadde markert for narkotika på henne, og fengselsmyndighetene anså at det forelå fare for at besøkene kunne misbrukes til å planlegge eller gjennomføre straffbare handlinger, trakk fengselet besøkstillatelsen tilbake. Etter klage vedtok Kriminalomsorgen region øst at A likevel skulle kunne besøke sin ektemann under kontrolltiltak. Det ble vist til at besøk hadde stor betydning for den innsatte, jf. straffegjennomføringsloven §31 fjerde ledd annet punktum. Etter at det trass i advarsler igjen ble markert av narkotikahund og funnet rester av cannabis i lommen og på kredittkortet til A, trakk fengselet tilbake tillatelsen til besøk i vedtak 14. januar 2016. Vedtaket ble påklaget, og Kriminalomsorgen region øst opprettholdt fengselets vedtak 18. februar 2016. Glassvegg ble ikke lenger ansett som et tilstrekkelig sikkerhetstiltak, blant annet fordi narkotika ville kunne gjemmes utenfor fengselet og smugles inn til andre innsatte. En anmodning 7. mars 2016 om å omgjøre vedtaket ble avslått av regionen 2. april 2016.
Klagen og undersøkelsen herfra
Advokatfullmektig B klaget til ombudsmannen på vegne av A 14. april 2016. Det ble anført at A allerede var ilagt kontrolltiltak med glassvegg, og at det derfor ville være umulig for henne å gi narkotika til innsatte. Det var heller ikke funnet narkotika av en slik mengde på henne at det kunne ha vært tale om forsøk på innsmugling; narkotikahunden markerte som følge av cannabisrester i jakken hennes. Hun hadde aldri forsøkt å smugle narkotika inn i fengselet. Det var ifølge advokatfullmektigen usaklig å legge vekt på at narkotika kunne legges igjen i eller utenfor fengselet.
Etter en gjennomgang av sakens dokumenter ble det funnet grunn til å undersøke enkelte sider av saken nærmere. I brev herfra 26. september 2016 ble Kriminalomsorgen region øst spurt om hva som var bakgrunnen for at de kontrolltiltakene som ble beskrevet i regionens vedtak 9. januar 2016, og eventuelt også bruken av narkotikahund, ikke lenger ble ansett å være tilstrekkelig for å hindre eventuell innsmugling. Det ble bedt opplyst hva som hadde endret seg i perioden mellom vedtaket 9. januar og det senere vedtaket 18. februar. Videre spurte ombudsmannen om regionen oppfattet funnet av cannabisrester som en indikasjon på at klageren forsøkte å smugle inn narkotika, eller om funnet kun indiserte hennes egen bruk av rusmidler. Ombudsmannen spurte deretter om det var andre forhold enn indikasjonene på klagerens egen cannabisbruk som tilsa at det var grunn til å tro at hun ville forsøke å smugle narkotika inn i fengselet.
Regionen ble deretter bedt om å redegjøre generelt for hva som skal til for at en rusmisbruker som regelmessig inntar narkotika, skal kunne besøke nærstående i Oslo fengsel. Ombudsmannen spurte om eget forbruk i seg selv kunne utelukke besøk til nær familie som barn eller ektefelle over lang til, og i så fall ble det bedt om en nærmere begrunnelse, herunder en vurdering av forholdet til retten til familieliv ifølge Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) artikkel 8.
I svarbrev 24. oktober 2016 forklarte regionen at vedtaket 9. januar bygget på en antakelse om at klagerens besøk i Oslo fengsel kunne bli misbrukt til planlegging eller gjennomføring av straffbar handling eller handlinger som kunne forstyrre ro, orden og sikkerhet, jf. straffegjennomføringsloven § 31 fjerde ledd første punktum. Bakgrunnen var blant annet at klageren var blitt markert på av narkotikahund ved flere anledninger, og at det derfor var grunn til å anta at hun ville ta med seg narkotika inn i fengselet. Hun ble likevel tillatt besøk med kontrolltiltak fordi besøket ble ansett å være av stor betydning for den innsatte, jamfør straffegjennomføringsloven § 31 fjerde ledd annet punktum. Glassvegg ble på det daværende tidspunktet ansett tilstrekkelig til å avverge at besøket ble misbrukt.
I vedtaket 18. februar vurderte regionen situasjonen slik at glassvegg ikke lenger var tilstrekkelig for å hindre at besøket ble misbrukt. En narkotikahund hadde igjen markert på klageren under et besøk 13. januar 2016, og det ble gjort funn av cannabisrester i jakkelommen og på kredittkortet hennes. Dette medførte forsterket mistanke om at klageren ville misbruke besøket til «planlegging eller gjennomføring av straffbar handling eller handlinger som ville kunne forstyrre ro, orden og sikkerhet». Regionen la vekt på at hun gjennom høsten og vinteren hadde fått flere advarsler på grunn av markering ved besøk, og at hun i forkant av det siste besøket ble gjort kjent med at hun måtte påregne visitasjon med narkotikahund. Til tross for dette ble det påvist cannabisrester i jakkelommen hennes.
Regionen viste til at innsmugling av ulovlige rusmidler er en stor utfordring for Kriminalomsorgen. Selv med kontrolltiltak som glassvegg vil det fortsatt kunne være mulig å få med seg narkotika inn i fengselet, for eksempel ved at det legges igjen i besøksavdelingen, muligens på toalettet, for deretter å bli bragt videre av noen andre. Besøk fra personer som har rusmidler på seg, vil derfor alltid innebære risiko for innsmugling, selv med kontrolltiltak.
Regionen viste til at det var begrenset tilgang på narkotikahund, og at de fleste besøk i fengsel derfor blir gjennomført uten tilstedeværelse og kontroll av hund. Videre viste regionen til at fengselet ikke har adgang til å visitere besøkende uten vedkommendes samtykke, noe som begrenser muligheten til å avdekke om den besøkende har med seg rusmidler inn i fengselet. Regionen viste til de uheldige virkningene av narkotika i fengsel, og til at det vil være svært uheldig og vanskelig for rusavhengige innsatte å avstå fra bruk av rusmidler dersom slike midler faktisk er å få tak i. Regionen påpekte at smugling av narkotika inn i et fengsel er straffbart, og funnene av cannabis var en indikasjon på at klageren jevnlig var i befatning med narkotika. Spesifikt mente regionen funnet under besøket 13. januar 2016 indiserte at hun forsøkte å ta med seg narkotika inn i fengselet, og dette til tross for flere advarsler gjennom høsten og vinteren.
Hvorvidt en rusmiddelmisbruker skal kunne besøke nærstående i fengsel, måtte avgjøres konkret ut fra vilkårene i straffegjennomføringsloven § 31 fjerde ledd. I utgangspunktet vil ikke eget rusmisbruk i seg selv være tilstrekkelig til å nekte besøk, og må ses sammen med de øvrige omstendighetene i saken, som den besøkendes straffehistorikk, innsattes fengslingsgrunnlag/dom/atferd i fengselet og den besøkendes atferd. Dersom den besøkende – som her – ved flere anledninger er blitt markert på av narkotikahund trass i gjentatte formaninger, kan det være grunn til å anta at besøket vil kunne bli misbrukt, selv med bruk av glassvegg. Det samme kan være tilfelle dersom den besøkende eksempelvis fremstår som ruset under besøket. Det ville bli foretatt en fornyet vurdering av muligheten for besøk etter at det hadde gått noe tid om det på nytt ble søkt.
Når det gjaldt EMK artikkel 8, viste regionen til at staten har en vid skjønnsmargin når det gjelder gjennomføring av straffedommer, og at ethvert fengselsopphold vil begrense kontakten med pårørende, familie, venner og andre så lenge straffen gjennomføres, jf. Ot.prp. nr. 5 (2000-2001). Kriminalomsorgen skal imidlertid legge til rette for at innsatte skal kunne opprettholde kontakten med familie og andre under straffegjennomføringen, blant annet gjennom brevveksling, telefonering, besøk, permisjon eller straffegjennomføring i hjemmet. Hensynet til å opprettholde kontakten med familie, venner og andre må veies opp mot sikkerhetsmessige hensyn i den enkelte sak. Dersom den domfelte gjennomfører straff i et fengsel med høyt sikkerhetsnivå, er utgangspunktet at alle besøk skal underlegges kontroll, og kontroll kan bare unnlates dersom sikkerhetsmessige grunner ikke taler mot det.
Regionen mente praktiseringen av regelverket ikke var i strid med retten til familieliv etter EMK artikkel 8. Det ble vist til at kontakten med familie også kan opprettholdes gjennom brevskriving og telefon, og at det ville kunne bli foretatt en ny vurdering etter at det hadde gått noe tid.
Regionens redegjørelse ble oversendt advokatfullmektigen, som ikke hadde noen kommentarer.
Ombudsmannens syn på saken
1. Innledning – rettslige utgangspunkter
Bestemmelser om innsattes rett til å motta besøk er gitt i straffegjennomføringsloven § 31. Bestemmelsens første og fjerde ledd lyder:
«§ 31 Besøk
Innsatte skal kunne motta besøk hvis ikke annet følger av denne bestemmelsen.
…
Kriminalomsorgen kan nekte besøk dersom det er grunn til å anta at besøket vil bli misbrukt til planlegging eller gjennomføring av straffbar handling, unndragelse av gjennomføringen eller handlinger som vil kunne forstyrre ro, orden og sikkerhet. Dersom besøket er av stor betydning for innsatte, og kontroll er tilstrekkelig for å avverge at besøket misbrukes til formål som nevnt i første punktum i dette ledd, bør besøket kontrolleres og ikke nektes.»
I første ledd slås det fast at innsatte i utgangspunktet har rett til å få besøk. Unntakene er regulert i bestemmelsens fjerde ledd, og nærmere forklart i Kriminalomsorgens retningslinjer punkt 3.34 der det blant annet heter:
«Det kreves ikke alminnelig sannsynlighetsovervekt (mer enn 50 %), men det må foreligge konkrete og troverdige opplysninger eller omstendigheter som gir grunn til å anta at et besøk vil bli misbrukt til planlegging eller gjennomføring av en straffbar handling, unndragelse av gjennomføringen eller handlinger som vil kunne forstyrre ro, orden og sikkerhet. En løs mistanke er ikke tilstrekkelig. Fengselet må for eksempel ha mottatt troverdige opplysninger om innsatte eller den besøkende eller foretatt egne observasjoner som gir grunnlag for en mistanke om slike handlinger under besøket. Mistanken trenger ikke være knyttet til en bestemt besøkende. Innsattes egen atferd eller generelle opplysninger kan være tilstrekkelig grunnlag for å nekte besøk.»
Det fremgår videre:
«Besøk fra personer som tidligere er dømt etter narkotikalovgivningen eller som på besøkstidspunktet gjennomfører straff, skal som hovedregel nektes. Det kan imidlertid gjøres unntak hvis det er av særlig betydning for innsatte å få besøk. Ved vurderingen skal det ses hen til om iverksettelse av kontroll gjør det forsvarlig å gjennomføre besøket, hvor lang tid som har gått siden den besøkendes domfellelse og det straffbare forholdets art. I tilfeller der det er gått mer enn 5 år fra domfellelsen og den besøkende ikke har vært innblandet i nye forhold, bør besøket som hovedregel ikke nektes, men gjennomføres med kontroll.»
Dersom besøk er av stor betydning for den innsatte og kontroll er tilstrekkelig for å hindre misbruk, skal besøket kontrolleres og ikke nektes.
Bestemmelser om besøk er også inntatt i De europeiske fengselsregler, som er vedtatt av Europarådets ministerkomité 11. januar 2006 REC(2006)2:
«24.2 Kommunikasjon og besøk kan underlegges restriksjoner og overvåkning i den grad det er nødvendig av hensyn til videre politietterforskning, opprettholdelse av ro og orden, sikkerhet og trygghet, forebygging av straffbare handlinger og beskyttelse av ofre for kriminelle handlinger, men slike restriksjoner, herunder spesifikke restriksjoner pålagt av en rettsmyndighet, skal tillate et akseptabelt minstemål av kontakt.
(…)
24.4 Besøksordningene skal være slik at innsatte kan opprettholde og utvikle familierelasjoner på en mest mulig normal måte.»
2. Kriminalomsorgens vurdering – er det «grunn til å anta» at besøket vil bli misbrukt?
Lovens vilkår for at Kriminalomsorgen skal kunne nekte besøk, er altså at det er «grunn til å anta» at besøket vil bli misbrukt til planlegging eller gjennomføring av straffbar handling, unndragelse av gjennomføringen eller handlinger som vil kunne forstyrre ro, orden og sikkerhet, jf. straffegjennomføringsloven § 31 fjerde ledd første punktum. I denne saken vil det primært være aktuelt å vurdere om det er «grunn til å anta» at klageren vil benytte besøket til å smugle narkotika inn i fengselet. Det har ikke vært anført at forhold ved den innsatte gir «grunn til å anta» at besøket vil bli misbrukt på måter som beskrevet i bestemmelsen.
På spørsmål herfra har Kriminalomsorgen region øst vist til at det ikke i seg selv er tilstrekkelig til å nekte besøk at den besøkende selv bruker narkotika. Hvorvidt besøk kan tillates eller ikke i slike tilfeller, avhenger ifølge regionen av en konkret vurdering etter straffegjennomføringsloven § 31. Så vidt ombudsmannen kan se, gir regionen her uttrykk for en korrekt rettsoppfatning. Det fremgår av Kriminalomsorgens retningslinjer at det som hovedregel er grunnlag for å nekte besøk av de som er dømt for brudd på narkotikalovgivningen. Klageren er ikke dømt for brudd på narkotikalovgivningen, og hennes bruk av narkotika vil ikke alene gi tilstrekkelig grunnlag for å nekte besøk. Så vidt ombudsmannen forstår, har regionen korrekt lagt også dette til grunn.
Som det fremgår av Kriminalomsorgens retningslinjer, krever straffegjennomføringsloven § 31 fjerde ledd mer enn en løs mistanke eller antakelse for å avslå besøk. Fengselsmyndighetene må kunne vise til konkrete holdepunkter for at besøket vil kunne bli misbrukt. Spørsmålet er om de forhold regionen har vist til, er tilstrekkelig konkrete og vektige.
Så vidt ombudsmannen skjønner, var det for klagerens vedkommende kun tale om kontrollerte besøk med glassvegg. Mulighetene for innsmugling av narkotika eller andre regelbrudd må vurderes ut fra denne forutsetning.
Regionen har pekt på at innsmugling av ulovlige rusmidler er en stor utfordring for Kriminalomsorgen. Ønsket om å holde fengslene mest mulig fri for ulovlige narkotiske midler, er naturlig nok et bærende hensyn bak besøkskontrollen i norske fengsler. Hensynet må anses varetatt gjennom dagens regelverk, som bygger på en avveining mellom fengslets behov for kontroll på den ene siden, og den innsatte og de pårørendes behov på den annen side. Noen særlig veiledning for vurderingen av om det er «grunn til å anta» at besøk vil bli misbrukt i det enkelte tilfelle, gir imidlertid dette hensynet ikke.
Regionen har videre pekt på at narkotikahund har markert på klageren flere ganger over en lengre periode, til tross for gjentatte advarsler. På spørsmål herfra har regionen konkludert med at disse markeringene er en indikasjon på at klagerens narkotikabruk ikke har vært sporadisk, men at hun bruker narkotika jevnlig. Ombudsmannen har ikke noe å bemerke til denne vurderingen.
Regionen mener videre at funnet under besøket 13. januar 2016 ikke bare var en indikasjon på klagerens bruk av narkotika, men på at hun forsøkte å ta med seg narkotika inn i fengselet. Til støtte for denne antakelsen blir det vist til de gjentatte advarslene hun hadde fått på grunnlag av markeringer ved besøk, og at hun før det siste besøket hadde fått uttrykkelig beskjed om at hun måtte regne med visitasjon med narkotikahund.
Det kan neppe være tvil om at klageren har vist liten evne til å følge regelverket og fengselets påpekninger, ved at hun gjentatte ganger møtte opp med klær som ikke var rene for narkotika. Fengselets beskrivelse av de faktiske forholdene på dette punkt er ikke bestridt. Hvorvidt funnet – i seg selv eller kombinert med klagerens atferd for øvrig – gir noe klart holdepunkt for at hun også forsøkte å smugle narkotika inn i anstalten, trenger imidlertid en nærmere forklaring som det er vanskelig å se at Kriminalomsorgen har gitt. Selv om det skulle være slik at misbrukere av narkotika generelt vil være mer tilbøyelige til å smugle stoff inn i fengselet enn ikke-misbrukere, kan – som regionen selv har pekt på – selv jevnlig misbruk av cannabis normalt ikke i seg selv utgjøre «grunn til å anta» at besøket vil bli misbrukt. Det må foreligge også andre momenter som styrker en slik mistanke.
Sivilombudsmannen har tidligere uttalt seg om kravet til Kriminalomsorgens vurdering i sak 2015/2568. I denne saken kom ombudsmannen til at regionens vurdering av om kontrolltiltak var tilstrekkelig, i liten grad så hen til andre forhold enn at besøkende generelt hadde mulighet til å komme i kontakt med andre innsatte, og at vurderingen derfor fremsto som mangelfull.
Kriminalomsorgens avgjørelse forutsetter at klageren til tross for advarsler om visitasjon med narkotikahund skulle forsøke å smugle inn narkotika på en slik måte som etterlot rester i lommene. Det er opplyst at det funnet som ble gjort etter visitasjon med hund, kun omfattet rester, og ikke en mengde som var egnet til innsmugling. Heller ikke funnet av stoffrester på klagerens kredittkort gir holdepunkter ut over et personlig forbruk. Det er derfor vanskelig å se at regionen har kunnet peke på konkrete omstendigheter som støtter opp om at det forelå et forsøk på innsmugling.
3. Konklusjon
Avgjørelsen om å nekte besøk fremstår etter dette som mangelfullt begrunnet. Også selve vurderingen som ligger til grunn for nektelsen synes å være mangelfull.
Den innsatte skal nå for lengst være løslatt, og det er derfor ikke aktuelt å be om at saken blir behandlet på nytt. Ombudsmannen ber likevel Regionen merke seg innholdet i denne uttalelsen og videreformidle den til de underliggende anstalter.