Sak om oppreisningsordningen for tidligere barnevernsbarn

Saken gjaldt tolkningen av Vedtekter for oppreisningsordningen for tidligere barnevernsbarn. Etter § 5 ellevte ledd kan det gjøres et skjønnsmessig fradrag i oppreisningssummen dersom søknaden gjelder «samme forhold» som det tidligere er utbetalt erstatning eller oppreisning for. X kommune mente denne bestemmelsen kom til anvendelse i sak om oppreisning etter overgrep og omsorgssvikt i et fosterhjem som kommunen hadde godkjent, da søkerne hadde mottatt oppreisning etter en tilsvarende ordning i Y kommune som følge av overgrep og omsorgssvikt under plassering på barnehjem i Y.

Ombudsmannen kom til at søknaden til X kommune ikke dreide seg om de «samme forhold» som det ble utbetalt oppreisning for av Y kommune, og at X kommune hadde lagt feil forståelse av vedtektene til grunn. Videre ga X kommunes saksbehandling grunn til kritiske merknader om forvaltningslovens bestemmelser om krav til sakens opplysning og vedtakets begrunnelse, og om habilitetsbestemmelsene i kommuneloven § 40 tredje ledd bokstav c.

 

Oppfølging

Søsknene A, B og C fremsatte våren 2010 søknad om kommunal oppreisning overfor Oppreisningsordningen for tidligere barnevernsbarn. Til grunn for søknaden lå overgrep og omsorgsvikt under fosterhjemsplassering godkjent av barneverntjenesten i X kommune. Fra tidligere var søsknene tilkjent oppreisning fra tilsvarende ordning i Y kommune, men da på bakgrunn overgrep og omsorgssvikt under opphold på barnehjem i Y.

Oppreisningsutvalget for ordningen innvilget i utgangspunktet oppreisning for alle tre søsknene, men det ble vist til vedtektenes § 11, hvoretter det kan gjøres et skjønnsmessig fradrag når søknaden gjelder samme forhold som det tidligere er utbetalt erstatning eller oppreisning for. Det ble lagt vekt på utbetalingen fra Y kommune, slik at oppreisningen ble satt til kr 0 for A og B, og kr 300 000 til C.

Etter klage fra søsknene over avkortningen foretok oppreisningsutvalget en ny vurdering der vedtakene ble opprettholdt. Sakene ble deretter oversendt kommunens klagenemnd, som ikke tok klagene til følge.

Søsknene brakte saken inn for ombudsmannen.

X kommune ble tilskrevet i brev herfra. Det ble vist til at det av klagenemndas vedtak ikke fremgikk noen begrunnelse for hvorfor klagen ikke ble tatt til følge. Det ble bedt om en nærmere redegjørelse for hvilke krav som kunne stilles til vedtakets begrunnelse i dette tilfelle og om begrunnelsen oppfylte kravene i forvaltningsloven § 25, jf. § 24.

Det ble herfra lagt til grunn at klagenemnda sluttet seg til oppreisningsutvalgets vedtak og innstilling, der det i begrunnelsen for at vederlaget ble avkortet, ble vist til vedtektenes § 5 ellevte ledd. Kommunen ble bedt om å redegjøre for hva som utgjorde «samme forhold». Avgrensningen mot hva som ikke var samme forhold, men der det likevel har vært aktuelt å utbetale erstatning eller oppreisning tidligere, ble bedt illustrert gjennom eksempler.

Videre ble det vist til at oppreisningsutvalget utarbeidet en innstilling ved oversendelsen til klagenemnda, hvor det blant annet ble uttalt følgende:

«Saken har vært undergitt grundig juridisk behandling av Sekretariatet og
Oppreisningsutvalget. I forbindelse med oppreisningsordningen har sekretariatet og utvalg hittil behandlet ca 100 saker etter gjeldende vedtekter.
Likebehandlingsprinsippet er derved ivaretatt.
(…)

Saken er imidlertid svært vanskelig, og det vites ikke å være behandlet tilsvarende sak ved øvrige oppreisningsutvalg»’

Kommunen ble bedt om å redegjøre for betydningen av praksis fra andre oppreisningsutvalg, og det ble bedt opplyst hvilke undersøkelser som ble gjort for å finne tilsvarende saker, og om utredningen anses i tråd med de krav som stilles i
forvaltningsloven § 17 til sakens opplysning. Det som kom frem i søsknenes klager om praksis i andre kommuner, ble det bedt om kommunens merknader til.

Det ble vist til at det blant sakens dokumenter ble oversendt et udatert dokument fra kommunen, der resultatet fra nemndas klagebehandling fremgikk. I dokumentet ble det vist til et vedlegg med tittel «Klage på vedtak om avkorting av vederlag – 3 søsken». Det ble bedt opplyst hvilket dokument det her ble referert til.

Videre ble det vist til at søsknene sammen med klagene hit hadde vedlagt kopi av brev til klagenemnda. Det ble bedt opplyst om disse brevene ble fremlagt for nemnda, og at det i så fall ble redegjort for årsaken til at kopi av brevene ikke fulgte med dokumentoversendelsen hit.
Kommunen svarte slik:

«1. Krav til begrunnelse

Når det gjelder klagenemndas begrunnelse for sitt vedtak bygger vedtaket i sin helhet på de vurderinger som ligger til grunn for administrasjonens forslag til vedtak.

I X kommune utarbeider klagenemnda ikke egen begrunnelse for de vedtak nemnda fatter. I de tilfelle hvor klagenemnda slutter seg til administrasjonens forslag til vedtak vil begrunnelsen følgelig i hovedsak være lik administrasjonens.

Undertegnede vurderer at en slik begrunnelse oppfyller kravene i fvl. § 25, jfr. § 24.
Når klagenemnda har fattet et vedtak skal saksfremlegget til klagenemnda vedlegges oversendelsesbrevet til klager. Kopi av saksfremlegget vedlegges.
Dette ble også gjort da Oppreisningsutvalget fattet sitt vedtak 01. mars 2011. Kopi av melding om vedtak (udatert) fra Oppreisningsordningen til søsknene vedlegges som bilag 1.

2. Tolkningen av Vedtekter for oppreisningsordningen for tidligere barnevernsbarn i Z fylke § 5 ellevte ledd.

Når det gjelder sivilombudsmannens anmodning om en nærmere redegjørelse for hva som utgjør “samme forhold” hvor det likevel skal ha vært aktuelt å utbetale erstatning eller oppreisning, belyst med eksempler, har verken klagenemnda eller undertegnede mulighet for å gi dette. [Disse sakene]er de første sakene som har blitt sendt til X kommune som klagesak fra Oppreisningsutvalget. X kommune har derfor ingen eksempler å sammenligne med.

3. Sakens opplysning, før vedtaket ble fattet, jf. forvaltningslovens § 17

Før politisk sak ble utarbeidet var undertegnede i kontakt med juridisk rådgiver D, ved Oppreisningsutvalget, i anledning saken(e). Undertegnede fikk etter anmodning oversendt vedtektene for oppreisningsordningen i Y kommune og vedtektene for “Stavangermodellen”. Oppreisningsordningen i Z fylke bygger på sistnevnte ordning.

Oppreisningsutvalget ble også av undertegnede å undersøke om tilsvarende saksforhold hadde blitt behandlet ved Oppreisningsutvalget i Z eller ved øvrige utvalg. Det ble opplyst at Oppreisningsutvalget i Z fylke ikke tidligere hadde behandlet noen sak med tilsvarende saksforhold, og at det ikke vites å være behandlet tilsvarende sak ved noe annet utvalg. Dette fremgår også av undertegnedes saksfremlegg til klagenemnda (Jnr. 11/2068 — 2).

Oppreisningsordningen i Z fylke, som bygger på “Stavangermodellen”, har ved sin behandling av oppreisningssakene lagt til grunn at det i disse sakene er et “tak” på kr. 725 000. Dette fremgår også av saksfremlegget til klagenemnda. Undertegnedes henvisning til likebehandlingsprinsippet i forvaltningsloven refererer seg til dette.
[Søsknenes]anke over avkorting brev av 13.03.11 og deres brev til
klagenemnda om forskjellig praksis i andre kommuner av 12.05.11 påså undertegnede at ble vedlagt saksfremlegget til klagenemnda. Kopi av disse brev vedlegges som bilag 2 og 3. (Bilagene har sort ramme fordi de ble scannet inn på saken som vedlegg til undertegnedes saksfremlegg.)

Kopi av søsknenes brev av 12.05.11 til klagenemnda ble også sendt D av
undertegnede. I klagenemndas møte 25.05.11 fikk klagenemnda først en generell orientering om oppreisningsordningen i Z fylke av juridisk rådgiver D, som på min anmodning møtte. Han redegjorde deretter for Oppreisningsutvalgets vurderinger i herværende sak. Klagenemnda var således kjent med [søsknenes] anførsler og med at det var forskjellige oppreisningsordninger i landet og også forskjellig praksis på landsbasis før nemnda fattet sitt vedtak.

Oppreisningsordningen for tidligere barnevernsbarn er som nevnt ikke lik i hele landet. Det er også flere kommuner som ikke har vedtatt en slik ordning. Dette forhold vil måtte føre til at ordningen på landsbasis vil kunne praktiseres forskjellig. Dersom det ikke praktiseres et “tak” på et bestemt beløp vil dette kunne føre til svært ulike resultater. Eksempel: Person 1 utsettes over en lang periode for omsorgssvikt på et barnehjem i én kommune og person 2 utsettes for omsorgssvikt på et barnehjem i en kommune og deretter for kortvarig omsorgsvikt i en annen kommune. Det kan neppe være riktig bruk av ordningen dersom sistnevnte barn skulle bli tilkjent dobbelt erstatning. I noen saker vil det kanskje også kunne være tale om flere enn to kommuner.

4. Sakens opplysning overfor ombudsmannen

Når det gjelder X kommunes oversendelse av sakens dokumenter til sivilombudsmannen tør det være åpenbart av “vedlegg av 13. mai 2011” er en feilskrift for 12. mai 2011.

Når det gjelder sivilombudsmannens spørsmål om brevet av 12. mai 2011 ble fremlagt for klagenemnda vises det til det som er anført foran.

På sivilombudsmannens spørsmål om årsaken til at kopi av søsknenes brev ikke ble oversendt til sivilombudsmannen kan dette muligens skyldes at brevet ved en beklagelig feil ikke kan sees å ha blitt dokumentført i web-sak som innkommet brev, men kun som vedlegg til saksfremlegget i klagenemnda.»

Kopi av brevet ble sendt herfra til søsknene, som hadde følgende merknader:

«1. Krav til begrunnelse

Vi vurderer at en slik begrunnelse ikke oppfyller kravene fvl. § 25, jfr. 24. Vi kan ikke se å ha mottatt noe saksfremlegg fra administrasjonen i X kommune i vår sak. Vi har derimot mottatt et udatert og usignert dokument med saksopplysninger sammen med vedtaket av 24.05.2011 fra klagenemnda i X kommune.

2. Tolkningen av Vedtekter for oppreisningsordningen for tidligere barnevernsbarn

Vi viser til våre tidligere anker/klager, hvor vi har utdypet hva vi mener om tolkningen av denne vedtektens formulering. Men vi synes det er forunderlig at kommuneadvokaten sier de ikke kan redegjøre for hva som utgjør “samme forhold”, i og med at vi har fått dette som en begrunnelse for avslag og vedtak om avkortning i vår sak.

3. Sakens opplysning, før vedtaket ble fattet, jf. forvaltningslovens § 17

Kommuneadvokaten blander en del begreper her, som vi ønsker å oppklare

– D er rådgiver i sekretariatet, ikke i oppreisningsutvalget, og vi har aldri oppfattet at hans tittel er juridisk rådgiver i oppreisningsutvalget. Dette skal jo være to uavhengige instanser.
– Stavangermodellen er som navnet sier; en modell, og ikke en ordning fastslått av en kommune/fylkeskommune som inneholder vedtekter. Stavangermodellen er en beskrivelse av en teoretisk ideell ordning som mange kommuner velger å ha som en veileder, eller som et utgangspunkt når de skal fastslå på hvilken måte deres oppreisningsordning skal fungere.

“Kopi av søsknenes brev av 12.05.2011 til klagenemnda ble også sendt D av undertegnede”. Vi stiller spørsmål ved dette, og spør hva som var hensikten? Sekretariatet og oppreisningsutvalget var ferdig med vår sak, og hadde sendt den fra seg til klagenemnda i X kommune. Skulle ikke klagenemnda gjøre en selvstendig og uavhengig vurdering av vår sak?

Beskrivelse av rådgiver Ds deltagelse i klagenemndas møte om vår sak 25.05.2011:
Slik vi har tolket vedtekter og føringer gitt av X kommune kommunestyre, skal sekretariat og oppreisningsutvalg opptre uavhengig av hverandre. Vi ble meget overrasket da vi leste at D hadde vært til stede på klagenemndas møte, dette var nytt for oss. Vi får igjen en bekreftelse av sammenblandingen av roller, og vi spør oss hvilket mandat de forskjellige instanser innehar. Hvis det er slik at sekretariat /utvalg og klagenemnd gis anledning til å påvirke hverandre, oppleves det ikke fra oss søkere sin side som en uavhengig bedømmelse fra de respektive instanser. Da kan det umulig bli en troverdig klagebehandling, og slik vi ser det, vil resultatet være gitt på forhånd. Det styrker ikke vår tillit til at det blir gjort en rettferdig og uhildet bedømmelse av vår klage/sak.

Begrunnelse for hvorfor det må være “tak” på ordningen

Eksemplet om person 1 og 2 som kommuneadvokaten gir som forklaring på hvorfor det må være et “tak” på ordningen, har vi hørt tidligere. Det samme eksemplet ble brukt da A og C hadde et møte med sekretariatet før vår sak skulle avgjøres i oppreisningsutvalget. Det ble sagt de fant det urimelig at en person som hadde vært i barnehjem i kanskje 10 år og opplevd omsorgssvikt der, skulle få samme vederlag som en som hadde opplevd det samme, men kun i en kort periode. Vi ser helt klart at kommuneadvokaten i X kommune har tatt sekretariatet ved D og oppreisningsutvalgets mening om hvordan ordningen skal fungere og brukes, til seg.

Hele hensikten med å la en uavhengig klagenemnd i kommunen behandle vår sak faller da bort, etter vår mening. Resultatet gir seg selv hvis man bruker tidligere instanser som har behandlet og gjort vedtak i den samme saken, som rådgivere.

Vi reagerer også på kommuneadvokatens eksempel beskrevet som en kortvarig omsorgssvikt. Samme begrepet ble brukt i det udaterte og usignerte dokument som tidligere omtalt. Bagatelliseringen av det vi har opplevd føles meget krenkende. Vi har opplevd flere overgrep i denne perioden i tillegg til omsorgssvikt, noe som er beskrevet i våre egenerklæringer, og som er bekreftet i vedtaket av oppreisningsutvalget. I vedtektene for Oppreisningsordningen for tidligere barnevernsbarn i Z, er det handlingen som ligger til grunn for utmålingen og ikke tidsaspektet.»

Søsknenes merknader ble vedlagt nytt brev herfra til X kommune. I brevet ble det vist til at det i kommunens svar ble gitt opplysninger om at en rådgiver ansatt i underinstansen, deltok i behandlingen av klagesakene, herunder at han skal ha deltatt i klagenemndas møte. I lys av dette ble det bedt om en redegjørelse for forholdet til bestemmelsene om inhabilitet i kommuneloven 25. september 1992 nr. 107 § 40 tredje ledd bokstav c i forbindelse med klagebehandlingen, herunder underinstansens forberedelser og deltakelse i prosessen. Kommunen ble bedt om å opplyse hvem som var til stede under klagenemndas behandling av søsknenes klager, og hvordan informasjon om dette ble gjort tilgjengelig for søsknene.

Når det gjaldt tolkningen av hva som utgjør «samme forhold» etter vedtektenes § 5 ellevte ledd og tidligere spørsmål herfra om dette kunne illustreres med eksempler, ble det presisert at det var tilstrekkelig å vise til tenkte eksempler.

Kommune svarte slik:

«1. Habilitet

I brev herfra til sivilombudsmannen av 13.10.2011 ble det opplyst at juridisk rådgiver D møtte og ga en generell orientering om oppreisningsordningen i Z. Juridisk rådgiver D arbeider ved Oppreisningsordningen for tidligere barnevernsbarn i Z fylke (…), og er ikke ansatt i X kommune som underordnet. Undertegnede beklager at Ds arbeidsforhold ikke ble tilstrekkelig presisert i brevet herfra av 13.1.2011 og således var egnet til å misforstå.

D redegjorde for at man i Z fylke generelt praktiserte et samlet “tak” i
oppreisningssakene på til sammen kr. 725.000,-. Utover dette redegjorde ikke D for vurderingene i herværende sak. Undertegnede beklager igjen at det i brevet herfra ikke ble presisert at rådgiver D ikke gikk inn på herværende sak utover å redegjøre generelt for “taket” på kr. 725.000,-. Oppreisningsutvalgets vurdering av den enkelte sak er inntatt i administrasjonens saksfremlegg til klagenemnda.

Etter å ha gitt sin redegjørelse forlot juridisk rådgiver D klagenemndas møte og var selvsagt ikke til stede under klagenemndas drøftelser av saken. I tillegg til kommunepolitikerne i klagenemnda var kun undertegnede da til stede. Undertegnede representerer rådmannen i klagenemnda, men deltar ikke i klagenemndas drøftelse av klagene.

I X kommune utarbeider klagenemnda ikke egen begrunnelse for de vedtak nemnda fatter. Orienteringen om oppreisningsordningen som klagenemnda fikk forut for klagebehandlingen vil således ikke fremgå skriftlig. I de tilfelle hvor klagenemnda slutter seg til administrasjonens forslag til vedtak vil begrunnelsen som nevnt være lik administrasjonens. Det vil imidlertid av møteprotokollen for klagenemnda fremgå hvilke av klagenemndas medlemmer som var til stede ved klagebehandlingen. Når klagenemnda har fattet vedtak vedlegges saksfremlegget til klagenemnda oversendelsesbrevet til klager.

2. Tolkningen av Vedtekter for oppreisningsordningen for tidligere barnevernsbarn i Z fylke § 5 ellevte ledd

Når det gjelder anmodning om en redegjørelse for hva som utgjør samme forhold og en avgrensing mot hva som ikke ansees å være samme forhold, men hvor det likevel skal ha vært aktuelt å utbetale erstatning eller oppreisning, belyst med eksempler, så har som tidligere nevnt verken Oppreisningsutvalget eller X kommune noen faktiske eksempler å illustrere denne grensedragningen med. Som anført foran har det i alle saker i Oppreisningsutvalget blitt operert med et samlet “tak” på kr. 725.000,- i oppreisning. Dette har også de enkelte kommuner i Z fylke lagt til grunn.

Når det gjelder sivilombudsmannens anmodning om redegjørelse for tenkte tilfeller, vil et tenkt tilfelle på “samme forhold” kunne være utsettelse for offentlig omsorgssvikt i Y og senere for offentlig omsorgssvikt i X. Man har da blitt utsatt for “samme forhold” i X og skal da ikke ha erstatning eller oppreisning fra både X og Y. “Samme forhold” er i dette tilfelle offentlig omsorgssvikt.

Et tenkt tilfelle på “ikke samme forhold”, men der det likevel ville kunne være aktuelt å utbetale erstatning, vil kunne være tildeling av erstatning for tapt skolegang i Y og senere offentlig omsorgssvikt i X. Man har da ikke fått erstatning for “samme forhold” fra Y og kan få fullt oppreisningsbeløp fra X.»

Kopi av kommunens brev ble sendt til søsknene, som bemerket:

«Som vi tidligere har påpekt, mener vi Ds rolle i vår ankesak er en sammenblanding av roller. Han er kanskje ikke ansatt i X kommune, men vi mener han er inhabil fordi han er ansatt av KS til å gjøre en jobb hvor politikerne i X kommune har vært oppdragsgivere.

Vi spør oss om nødvendigheten av at D var til stede på klagenemndas møte kun for å orientere om det påståtte “taket” i oppreisningsordningen. X kommune ved kommuneadvokaten og D hadde også allerede konferert sammen på telefon.

Det kan i den anledning også opplyses at vi ba gjennom vår kontaktperson i X kommune, E, om å være tilstede på det samme møtet for å legge fram vår sak for klagenemnda, hvor vi fikk til svar fra henne etter hun hadde undersøkt med rette vedkommende om muligheten for det, at det ikke var vanlig praksis.

Vi kan ikke forstå annet enn at Ds tilstedeværelse må ha hatt en ganske så stor påvirkningskraft ovenfor kommuneadvokaten og klagenemnda. Vi spør oss om hensikten med hans frammøte i klagenemnda var for å støtte og legge tyngde i kommuneadvokatens innstilling til at vår klage ikke skulle tas til følge.

Det er helt klart at sekretariatet i Z fylke ved D fortsatt hadde en stor påvirkningskraft i vår sak, selv etter at de hadde behandlet saken ferdig, viser til forrige brev fra kommuneadvokaten: “Kopi av søsknenes brev av 12.05.2011 til klagenemnda ble også sendt D av undertegnede”. Orienteringen kan ikke ha vært så “generell”, som kommuneadvokaten påstår, da vår anke til klagenemnda ble sendt D på forhånd, og at han i tillegg fikk møte klagenemnda.

Når det gjelder det tenkte eksempelet til kommuneadvokaten om hva som kan utgjøre “ikke samme forhold”; tapt skolegang i Y og offentlig omsorgssvikt i X, vil vi komme med følgende innsigelse:

Det går ikke å skille på eksemplene til kommuneadvokaten på hva som utgjør “samme forhold” og tenkt “ikke samme forhold”. Hvis det er slik som det blir påstått, at “samme forhold” er det samme som offentlig omsorgssvikt, eller barndom bestående av omsorgssvikt og overgrep, så må hennes eksempel på tapt skolegang også komme innunder begrepet offentlig omsorgssvikt, eller: “samme forhold”. Hvilken annen kategori kan i tilfelle da “tapt skolegang” komme innunder?

Vi vil til slutt igjen også påpeke i brevene fra kommuneadvokaten at det blir konsekvent henvist til omsorgssvikt i vår sak. Det er fastslått i vedtak fra Oppreisningsutvalget at vi har vært utsatt både for overgrep og omsorgssvikt. Vi ønsker å gjenta oppfatningen at kommunen bagatelliserer lovbruddene begått mot oss i tiden med fosterforeldre.»

Ved avslutningen av saken uttalte jeg:

«1. Om sakens opplysning før vedtak ble fattet, jf. forvaltningsloven § 17

X kommune har bekreftet at oppreisningsutvalget på tidspunktet for oversendelse av klagesaken, ikke var kjent med tilsvarende saker fra andre utvalg. Kommunen har videre bekreftet at søsknenes brev 12. mai 2011 til klagenemnda om praksis i andre kommuner ble fremlagt for klagenemnda. Videre har kommunen opplyst at brevet også ble sendt til en ansatt i sekretariatet for Oppreisningsordningen i Z, som deretter i klagenemndas møte 25. mai 2011 redegjorde for sekretariatets praksis. Det oppfattes slik at kommunen med dette anså saken tilstrekkelig opplyst hva gjaldt spørsmålet om praksis ved andre utvalg.

Utredningsplikten ligger hos det forvaltningsorganet som fatter vedtaket. Dersom en klageinstans finner at saken ikke er tilstrekkelig opplyst, kan den etter forvaltningsloven § 34 fjerde ledd oppheve underinstansens vedtak og hjemvise saken til ny behandling. En praksis der ansatte i underinstansen foretar utredningen og redegjør for dette i klagenemndas møte, reiser problemstillinger knyttet til kontradiksjon etter forvaltningsloven § 17, kravet til begrunnelse i forvaltningsloven § 25 og habilitet etter kommuneloven § 40 tredje ledd bokstav c. Da jeg omtaler dette nærmere i de følgende punktene, finner jeg ikke grunn til ytterligere om forholdet her.

2. Habilitet

Kommuneloven 25. september 1992 nr. 107 § 40 tredje ledd bokstav c lyder:

«Ved behandling av klager etter forvaltningsloven § 28 andre ledd er ansatte eller
folkevalgte som var med på å treffe det påklagede vedtak, eller som medvirket ved
tilretteleggelsen av grunnlaget for dette, inhabile ved klageinstansens behandling av saken og ved tilretteleggelsen av saken for klageinstansen.»

Dette innebærer at det må gjøres et skille mellom klagesaksforberedelsen i underinstansen og klagesaksforberedelsen i klageinstansen. Saksbehandleren i underinstansen kan vurdere klagen og utarbeide en redegjørelse for underinstansens syn på saken, men kan ikke tilrettelegge saken for klageinstansen. Å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse omfatter enhver deltakelse i saksbehandlingsprosessen, jf. Overå og Bernt, Kommuneloven med kommentarer (4. utg. 2006), s. 318. Dette må også innebære at saksbehandleren fra underinstansen ikke kan delta i klagenemndas møter.

X kommune har vist til at den aktuelle saksbehandleren ikke var ansatt i kommunen, men i sekretariatet for oppreisningsutvalget i Z fylke, og at det derfor ikke er riktig sluttet herfra at han var ansatt i noen underinstans i kommunen. Til dette vil jeg bemerke at det ikke ble lagt til grunn herfra at saksbehandleren var ansatt i X kommune, og at dette heller ikke er avgjørende, da bestemmelsen rammer «ansatte eller folkevalgte som var med på å treffe det påklagede vedtak, eller som medvirket ved tilretteleggelsen av grunnlaget for dette», uavhengig av ansettelsesforhold. Oppreisningsutvalget for tidligere barnevernsbarn i Z fylke må i denne sammenheng anses som en underinstans for X kommunes klagenemnd, og den aktuelle saksbehandleren medvirket til tilretteleggelsen av grunnlaget for de påklagede vedtakene.

Den aktuelle saksbehandlerens grad av deltakelse i klagebehandlingen, fremstår som noe ulikt beskrevet i kommunens to brev hit 13. oktober og 21. desember 2011. I det første brevet het det at han «redegjorde… for Oppreisningsutvalgets vurderinger i herværende sak», mens det senere er presisert at redegjørelsen for praksisen i Z fylke var generell. Søsknene har i sine merknader hit satt spørsmålstegn ved hvorfor det var nødvendig at saksbehandleren fra underinstansen deltok overhodet. De har også uttrykt tvil om i hvilken grad redegjørelsen var generell og om den ikke kan ha påvirket resultatet av klagebehandlingen i denne konkrete saken. Det er blant annet for å unngå slik tvil at ansatte som har medvirket ved tilretteleggelsen av det påklagede vedtaket, ikke kan delta i klagenemndas møter, verken delvis eller i sin helhet. At vedkommende forlot møtet før selve rådslagningen, er dermed av underordnet betydning.
Jeg anser forholdet å være i strid med kommuneloven § 40 tredje ledd bokstav c.

3. Vedtakets begrunnelse

Enkeltvedtak skal grunngis, jf. forvaltningsloven § 24. Om kravene til begrunnelsens innhold, sier § 25:

«I begrunnelsen skal vises til de regler vedtaket bygger på, med mindre parten kjenner reglene. I den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket, skal begrunnelsen også gjengi innholdet av reglene eller den problemstilling vedtaket bygger på.

I begrunnelsen skal dessuten nevnes de faktiske forhold som vedtaket bygger på. Er de faktiske forhold beskrevet av parten selv eller i et dokument som er gjort kjent for parten, er en henvisning til den tidligere framstilling tilstrekkelig. I tilfelle skal det i underretningen til parten vedlegges kopi av framstillingen.

De hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, bør nevnes. Er det gitt retningslinjer for skjønnsutøvingen, vil i alminnelighet en henvisning til retningslinjene være tilstrekkelig.»

X kommune har vist til at klagenemnda sluttet seg begrunnelsen som fremkom i administrasjonens innstilling.

Søsknene ba gjentatte ganger, og senest i brev 12. mai 2011 til klageinstansen, om en nærmere redegjørelse for hva som ligger i uttrykket «samme forhold» i vedtektenes § 5 ellevte ledd. Jeg kan ikke se at en slik redegjørelse ble gitt i innstillingen. Det er videre uklart hva klagenemnda bygger på når det gjelder praktiseringen av bestemmelsen. Søsknene har innhentet opplysninger om praksis ved andre utvalg og fremlagt dette for klagenemnda, uten at dette ble kommentert i innstillingen. I stedet ble det vist til at Oppreisningsutvalget i Z fylke ikke var kjent med tilsvarende saker i andre utvalg. Om den muntlige redegjørelsen for praksis gitt av den ansatte ved oppreisningsutvalget, i klagenemndas møte, viser jeg til punkt 2 over om habilitet.

Kravene til begrunnelsens innhold er ment å sikre muligheten for kontradiksjon, muligheten for å kontrollere at forvaltningen har oppfylt sin plikt om å opplyse saken tilstrekkelig og partenes behov for å forstå innholdet i vedtaket. Etter mitt syn er disse hensynene ikke tilstrekkelig ivaretatt i denne saken, og begrunnelsen oppfyller ikke kravene i forvaltningsloven § 25.

4. Tolkningen av vedtektenes § 5 ellevte ledd

Den aktuelle bestemmelsen sier:

«Det skal etter oppreisningsutvalgets skjønnsmessige vurdering gjøres fradrag i
oppreisningsbeløpet for beløp som allerede måtte være utbetalt som erstatning eller
oppreisning fra andre kommuner eller fra plasseringskommunen, når søknaden om kommunal oppreisning gjelder de samme forhold det tidligere er utbetalt erstatning eller oppreisning for.»

Som eksempel på hva som utgjør «samme forhold», har X kommune vist til tilfeller der et barn er utsatt for offentlig omsorgssvikt i Y, og senere for offentlig omsorgssvikt i X kommune. På anmodningen herfra om å gi eksempler på tilfeller der det ikke dreier seg om «samme forhold», men der det likevel har vært aktuelt å utbetale oppreisning eller erstatning tidligere, har kommunen vist til tilfeller der et barn er innvilget erstatning for tapt skolegang i en kommune, og senere for offentlig omsorgssvikt i en annen kommune.

Den kommunale oppreisningsordningen for tidligere barnevernsbarn er ikke lovfestet, slik at det er frivillig for kommunene å etablere den. Dette tilsier at visse ulikheter i de skjønnsmessige vurderingene mellom kommunene må aksepteres. Kommunene er likevel bundet av vedtektene når disse først er vedtatt, og en rimelig tolkning av bestemmelsene må legges til grunn for praktiseringen. Etter mitt syn taler både vedtektens ordlyd og regelverkets system mot en slik tolkning av vedtektenes § 5 ellevte ledd som kommunen har lagt til grunn.

Formålet med den kommunale oppreisningsordningen er angitt i vedtektenes § 1. Det fremgår her at deltakerkommunene gjennom ordningen ønsker «å ta et moralsk ansvar for, og gi en uforbeholden unnskyldning til, personer som har vært utsatt for overgrep eller omsorgssvikt i institusjon og fosterhjem, under plassering av deltakerkommunenes barneverntjeneste eller forløperne for disse i perioden før 1. januar 1993». Tapt skolegang er ikke nevnt spesielt, verken i formålsbestemmelsen eller i vedtektene for øvrig. I den grad tapt skolegang er omfattet av ordningen, omfattes det muligens av begrepet omsorgssvikt. Ordningen er ment å gi oppreisning for overgrep og omsorgssvikt, noe som etter mitt skjønn må innebære at alle utbetalinger etter ordningen vil være som følge av overgrep og/eller omsorgssvikt. Jeg har derfor vanskelig for å se at det skulle være nødvendig å ta med «samme forhold» i bestemmelsens ordlyd, dersom alle tidligere utbetalinger fra andre kommuner skulle kunne utgjøre avkortningsgrunn, da det i så fall ikke ville være noen andre forhold igjen å vise til.

Etter mitt syn fremstår det som mer nærliggende å tolke vedtektene slik at det med «samme forhold» menes de samme faktiske situasjonene som førte til omsorgssvikt og/eller overgrep. Et eksempel på dette kan være en fosterhjemsplassering foretatt av en kommune, men der ansvaret for barnet, og den samme plasseringen, senere blir overført til en annen kommune. Jeg vil likevel presisere at det heller ikke i et slikt tilfelle er gitt at avkortning skal skje, da spørsmålet avhenger av et konkret skjønn.

I denne saken hadde søsknene mottatt oppreisning fra Y kommune for overgrep og omsorgssvikt påført dem under plassering på barnehjem. Etter mitt syn må dette anses å være et annet forhold enn fosterhjemsplasseringen som senere ble gjort i X kommune, og det som foregikk i fosterhjemmet. Jeg har derfor kommet til at klagenemnda har tolket vedtektenes § 5 ellevte ledd feil ved å avkorte utbetalingene på dette grunnlaget.

5. Sakens opplysning overfor ombudsmannen

To av søsknenes brev til kommunen fulgte ikke med oversendelsene hit. Som mulig årsak til dette har X kommune vist til at dokumentene ble feilregistrert som vedlegg til innstillingen til klagenemnda.

Det er uklart for meg hvorfor denne feilregistreringen skulle føre til at oversendelsen hit ble ufullstendig, da også vedlegg til innstillingen ville vært relevante dokument i saken. X kommune har imidlertid beklaget feilen, og forholdet gir ikke grunn til mer herfra.

6. Konklusjon

Jeg har kommet til at X kommunes klagenemnd la til grunn feil forståelse av vedtektene om kommunal oppreisning for tidligere barnevernsbarn. Saken bes behandlet på nytt. Jeg ber om å bli underrettet om utfallet av behandlingen, ved oversendelse av kopi av brev til klagerne.

Videre ber jeg om at X kommune gjennomgår og endrer sine rutiner for klagesaksbehandling, slik at de blir i samsvar med forvaltningsloven, kommuneloven og god forvaltningskikk for øvrig. Kommunen bes om å holde meg orientert om dette arbeidet.»

Forvaltningens oppfølging

Kommunen behandlet saken på nytt og tilkjente oppreisning etter den kommunale ordningen.