Sakens bakgrunn
A (klager) hadde hatt parkeringstillatelse for forflytningshemmede siden 2010, da han fremmet søknad om ny tillatelse i november 2018. X kommune (kommunen) fattet 19. desember 2018 vedtak om å avslå søknaden fordi klager ikke oppfylte vilkåret om å ha et «særlig behov» for slik tillatelse. Klager påklaget vedtaket. Han gjorde gjeldende at han hadde hatt tillatelse i flere år, og at han fremdeles oppfylte vilkåret om å ha et særlig behov for tillatelsen. Han anførte også at det forelå flere feil ved kommunens saksbehandling. Ved brev 28. mars 2019 mottok klager underretning om at kommunens klagenemnd samme dag hadde fattet vedtak om at klagen ikke ble tatt til følge.
Klager brakte saken inn for Sivilombudsmannen. I klagen gjorde han gjeldende at han hadde et inntrykk av at kommunens saksbehandling var overfladisk og vilkårlig både i førsteinstans og i klageinstansen. Han påpekte også at han under klagesaksgangen ikke ble orientert om at Norpark, en bransjeforening for parkeringsrelatert virksomhet, hadde foretatt en vurdering av saken.
Våre undersøkelser
Etter en gjennomgang av saksdokumentene fant ombudsmannen grunn til å undersøke enkelte sider ved kommunens klagesaksbehandling nærmere. I brev til kommunen ba vi blant annet om klagenemndas begrunnede svar på følgende spørsmål:
- Av klagenemndas protokoll fra behandling av saken fremgår det at kommunens vedtak opprettholdes og at rådmannens forslag enstemmig ble vedtatt. Hva er nemndas begrunnelse for vedtaket, og hvor fremgår denne? Mener klagenemnda at den har gitt en korrekt og tilstrekkelig begrunnelse for sitt vedtak, jf. forvaltningsloven §§ 24 og 25?
- Av forvaltningsloven § 34 annet ledd fremgår det at klageinstansen skal vurdere de synspunkter som klageren kommer med. Vurderte klagenemnda klagers synspunkter slik de fremkommer i søknaden og klagen, og hvor fremgår eventuelt vurderingen?
- Av rådmannens saksfremlegg 15. mars 2019 fremgår det at Norpark har vurdert saken. Er kommunikasjonen med Norpark nedtegnet, og i tilfelle hvor fremgår det? Hvilke opplysninger/dokumentasjon om saken gav kommunen til Norpark og hvordan ble dette formidlet? Hvilke opplysninger hadde klagenemnda om Norpark sin vurdering av saken og hvilken vekt ble disse opplysningene tillagt av klagenemnda?
Klagenemnda svarte at den hadde lagt til grunn de saksopplysningene som kom frem i saksfremlegget, spesielt kommunens vedtak i førsteinstans. Den mente at avslaget var korrekt og tilstrekkelig begrunnet. Spørsmålet om hvor klagenemndas begrunnelse fremgikk ble ikke besvart. Videre svarte klagenemnda at den hadde vurdert klagers synspunkter slik de fremkom i klagen. På spørsmålene om Norpark, svarte klagenemnda at saksbehandler hadde hatt kontakt med bransjeforeningen per e-post og at dette ble vektlagt i nemndas totalvurdering. E-postkorrespondansen var vedlagt kommunens svar til oss.
Klager inngav merknader til klagenemndas svar. Han gjorde blant annet gjeldende at klagenemnda ikke hadde foretatt en reell overprøving av saken.
Ombudsmannens syn på saken
1. Begrunnelse for vedtaket
Av forvaltningsloven § 24 første ledd fremgår det at enkeltvedtak som hovedregel skal begrunnes samtidig med at vedtak treffes. Forvaltningsloven § 25 angir minimumskrav til begrunnelsens innhold. De lovfestede kravene til begrunnelse utfylles av normer for god forvaltningsskikk. Forvaltningsloven § 27 forutsetter at begrunnelsen er skriftlig.
1.1. Samtidig begrunnelse
Klagenemnda ga ingen skriftlig begrunnelse da den fattet vedtak i saken. Av protokollen fra klagenemndas behandling av saken fremgår det kun at rådmannens forslag enstemmig ble vedtatt, og at kommunens vedtak 19. desember 2018 ble opprettholdt. Rådmannens forslag var at «Vedtaket av 19.12.2018 opprettholdes. […]». Vedtaket ble heller ikke begrunnet i kommunens underretningsbrev til klager.
Ombudsmannen mener at klagenemnda ikke overholdt forvaltningslovens krav til å gi en begrunnelse samtidig med at vedtaket ble truffet, jf. § 24 første ledd.
1.2. Begrunnelsens innhold
På ombudsmannens spørsmål om hva som hadde vært klagenemndas begrunnelse for vedtaket og hvor denne fremgikk, svarte nemnda at den «legger til grunn de saksopplysninger som kommer frem i saksfremlegget, spesielt ᾽svar-Søknad om parkeringstillatelse for forflytningshemmede᾽ av 19.12.2018.» Det fremstår som uklart om klagenemnda i sitt svar til oss viser til rådmannens «saksframlegg» og førsteinstansens vedtak, eller om den viser til saksdokumentene som sådan, med en særlig henvisning til førsteinstansens vedtak. Under enhver omstendighet er svaret så generelt at det ikke klargjør hva som var klagenemndas begrunnelse for vedtaket. Nemndsbehandling gir noen særlige utfordringer til utformingen av nemndas begrunnelse for sine vedtak. I det følgende knyttes derfor noen merknader til klagenemndas begrunnelsesplikt.
Av forvaltningskomiteens innstilling (Oslo 1958) fremgår det at hovedformålet med forvaltningslovens krav til begrunnelse er å ivareta partens behov for å forstå innholdet i avgjørelsen, slik at en kan vurdere om den kan godtas eller om det er grunn til å gå videre med saken. Av innstillingen fremgår det også at et annet formål er å bidra til at forvaltningen behandler saken grundig og nøyaktig.
Når det gjelder klageorganets begrunnelsesplikt har ombudsmannen uttalt at det i utgangspunktet kan være tilstrekkelig å vise til administrasjonens vedtak og begrunnelse, men at det i så fall må komme klart frem at klageorganets begrunnelse er den samme som administrasjonens, jf. ombudsmannens årsmelding 2013 side 19. Begrunnelsen må være konkret nok til å sette parten i stand til å forstå innholdet i vedtaket. I saker om avslag på søknad om parkeringstillatelse har ombudsmannen lagt til grunn at kravet til begrunnelse er skjerpet når søker tidligere har fått innvilget tillatelse, og søkers situasjon i all hovedsak fremstår som uendret, jf. ombudsmannens årsmelding 2013 side 19.
Av forvaltningsloven § 25 første ledd fremgår at det i begrunnelsen skal vises til de regler vedtaket bygger på, med mindre parten kjenner reglene. I den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket, skal begrunnelsen også gjengi innholdet av reglene eller den problemstilling vedtaket bygger på. Videre skal forvaltningen nevne de faktiske forhold som vedtaket bygger på, jf. § 25 annet ledd. De hovedhensyn som har væt avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn bør også nevnes, jf. § 25 tredje ledd.
Av saksdokumentene i foreliggende sak fremgår det at kommunen la til grunn et nytt regelverk for sin vurdering av saken. Vi viser til rådmannens saksfremlegg hvor følgende fremgikk under overskriften «Juridiske forhold»: «Endringen av lovverket iverksatt 01.01.2017 praktiseres nå i [kommunen].» Hva regelendringen innebar fremgikk ikke. Det er ikke holdepunkter for at klager var kjent med at regelverket var endret siden sist han hadde fått innvilget søknad om parkeringstillatelse. Ombudsmannen mener derfor at klagenemnda i denne saken skulle ha gjengitt innholdet i regelverket vedtaket bygget på og gjort kort rede for den regelendringen som hadde funnet sted.
Vedtaket ble fattet med hjemmel i forskrift om parkeringstillatelse § 3 første ledd bokstav a). To kriterier må være oppfylt før kommunen kan vurdere om tillatelse skal gis. For det første må søker ha et «særlig behov» for slik tillatelse, og for det andre må dette behovet skyldes at søker «ikke kan gå eller har store vansker med å bevege seg over noe lengde». Bare ut fra saksdokumentene fremstår det som uklart om det var klagers manglende behov for parkeringstillatelse, klagers helsetilstand, eller begge deler som begrunnet avslaget.
Det er også tvil om det var det endrede regelverket, endrede faktiske omstendigheter eller begge deler som begrunnet avslaget. For å sette klageren i stand til å forstå vedtaket mener ombudsmannen at nemnda i denne saken skulle vist til de mest sentrale faktiske omstendigheter som ble lagt til grunn for vurderingen, og begrunnet hvorfor vilkårene for tillatelse ikke lenger ble ansett å være oppfylt. Om det er enighet om konklusjon, men vanskelig å enes om en felles begrunnelse, må vedtaket likevel forklares.
2. Vurdering av klagers anførsler
Førsteinstansens begrunnelse for å avslå klagers søknad var at klager ikke oppfylte vilkåret om å ha et «særlig behov» for parkeringstillatelse. En av klagerens hovedanførsler var at dette vilkåret måtte anses oppfylt. Da ombudsmannen undersøkte saken, ble klagenemnda spurt om klagers anførsler var vurdert. Nemnda svarte at den hadde vurdert klagers anførsler slik de fremkom i klagen. Spørsmålet om hvor vurderingen fremgikk ble ikke besvart.
Det følger av forvaltningsloven § 34 annet ledd annet punktum at klageinstansen skal vurdere de synspunkter som klageren kommer med. I spesialmerknadene til bestemmelsen i Ot.prp.nr. (1976-1977) er plikten til å vurdere klagers synspunkter beskrevet slik:
«klageinstansen vil ha plikt til å foreta en ny prøving av vedtaket i den utstrekning det er påklaget. Den må vurdere de argumenter som klageren har gjort gjeldene i saken, og foreta de undersøkelser som ellers trengs for å få saken tilstrekkelig opplyst, […].»
Det stilles ikke krav til at forvaltningen skriftlig imøtegår alle klagers argumenter. Geir Woxholt skriver følgende i Forvaltningsloven med kommentarer (5. utgave 2011) side 458:
«Begrunnelsesplikten i § 25 går ikke så langt at det er nødvendig å redegjøre for hvorfor partens konkrete anførsler ikke er tatt til følge. Det er derfor ingen plikt til å imøtegå alt det parten har anført. […]. Men dersom begrunnelsen ikke redegjør kort for at partens anførsler er vurdert, kan det gi ham grunn til å tro at de er oversett. Det kan derfor ofte være grunn til å nevne kort at anførslene er tatt i betraktning, men at de ikke er av betydning eller av avgjørende betydning for vedtaket […].»
I denne saken innhentet administrasjonen en vurdering av saken fra Norpark under den forberedende klagesaksbehandlingen. I saksfremlegget som deretter ble utarbeidet ble det vist til at Norpark hadde ment at kommunens avslag var korrekt. Administrasjonen la således til grunn at Norpark hadde foretatt en vurdering av om de materielle vilkårene for tillatelse var oppfylt. Det er ikke riktig. Av e-postkorrespondansen mellom kommunen og Norpark fremgår at Norpark verken foretok en vurdering av om klager hadde et «særlig behov» for parkeringstillatelse eller om vilkåret om bevegelsesvansker var oppfylt. Norpark foreslo at kommunen selv utredet disse vurderingstemaene ytterligere. Det ble understreket at kommunen kunne kontakte klager og klagers lege for utfyllende opplysninger dersom de faktiske omstendigheter var uklare. Det fremgår ikke av saksdokumentene at administrasjonen foretok en slik vurdering. Det fremgår heller ikke av saksdokumentene at klagenemnda foretok en selvstendig vurdering av klagers anførsler.
Ombudsmannen mener det knytter seg begrunnet tvil, jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd, til om klagenemnda oppfylte sin plikt til å vurdere klagers anførsler, jf. forvaltningsloven § 34 annet ledd annet punktum i denne saken.
Konklusjon
Klagenemnda begrunnet ikke sitt vedtak da den avslo søknaden. Det foreligger således brudd på plikten til å begrunne vedtak samtidig med at vedtak treffes, jf. forvaltningsloven § 24 første ledd. Da ombudsmannen undersøkte saken ba vi om en redegjørelse for hva som hadde vært klagenemndas begrunnelse for vedtaket, og hvor denne fremgikk. I sitt svar til oss viste klagenemnda til sakens dokumenter. Det er etter ombudsmannens vurdering fremdeles uklart hva som var klagenemndas begrunnelse for avslaget.
Ombudsmannen mener det knytter seg begrunnet tvil til om klagenemnda oppfylte sin plikt til å foreta en vurdering av klagers anførsel om at han hadde et «særlig behov» for parkeringstillatelse, jf. forvaltningsloven § 34 annet ledd annet punktum.
På ovennevnte bakgrunn ber ombudsmannen kommunens klagenemnd om å behandle saken på nytt. Ombudsmannen ber om å bli orientert om resultatet av den fornyede klagesaksbehandlingen ved oversendelse av kopi av underretning til klageren innen to måneder.