Sak om passnektelse

Saken gjelder et avslag på søknad om fornyelse av norsk pass. Klageren ble nektet nytt pass fordi Politidirektoratet mente det forelå «skjellig grunn til å tro» at formålet med reisen var ulovlig virksomhet, jf. passloven § 5 tredje ledd bokstav b. Bakgrunnen var en straffedom fra 2018 for besittelse av overgrepsbilder av barn.

Det er tvil om direktoratet har lagt en riktig forståelse av passloven § 5 tredje ledd bokstav b til grunn. Vurderingen gjelder om formålet med reisen er ulovlig virksomhet og beviskravet er «skjellig grunn», det vil si alminnelig sannsynlighetsovervekt. Vurderingen av om vilkåret for passnektelse er oppfylt er følgelig et bevisspørsmål. Det er da ikke anledning å se hen til allmenn- og individualpreventive hensyn. På vedtakstidspunktet hadde det gått ca. fem år siden de straffbare forholdene fant sted, og klageren har ikke begått ny kriminalitet siden. Samtlige av de straffbare forholdene fant sted i Norge og det er ingenting som knytter ham til kriminalitet i utlandet. Direktoratet har heller ikke gitt en tilstrekkelig konkret angivelse av når klageren kunne innvilges pass i framtiden, eller hvilke forutsetninger som må være til stede, slik pass- og ID-kortforskriften krever. Ombudet ber derfor direktoratet om å behandle saken på nytt.

Sakens bakgrunn

A (heretter klageren) søkte 12. oktober 2021 om nytt norsk pass fordi han hadde mistet sitt gamle. X politidistrikt avslo søknaden i vedtak 18. oktober 2021. Etter politiets syn tilsa klagerens straffehistorikk at det forelå «skjellig grunn til å tro» at formålet med reisen var ulovlig virksomhet, jf. passloven § 5 tredje ledd bokstav b. Politidistriktets vedtak ble påklaget. Politidirektoratet opprettholdt politidistriktets konklusjoner i vedtak 19. september 2022. Klageren ble i 2018 straffedømt for besittelse av materiale som viser seksuelle overgrep mot barn eller seksualiserer barn. Det straffbare forholdet fant sted fra 2012 til 2017.

Klagerens advokat brakte saken inn for ombudet. Advokaten bestred at vilkåret om «skjellig grunn» var oppfylt.

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere med Politidirektoratet. I brev herfra ble direktoratet stilt spørsmål om sin vurdering av vilkåret om «skjellig grunn». Direktoratet ble bedt om å redegjøre for om det hadde vært andre indikasjoner på at formålet med en utenlandsreise var ulovlig virksomhet enn straffedommen fra 2018. Videre spurte vi om tiden som hadde gått siden de straffbare forholdene fant sted hadde blitt tillagt vekt. Vi spurte også om det var relevant å legge vekt på allmenn- og individualpreventive hensyn i bevisvurderingen etter passloven § 5 tredje ledd bokstav b.

Underinstansen hadde i sitt vedtak nevnt en ny såkalt «vedtakslinje» for passaker som skal ha blitt opprettet i 2019. Vi ba direktoratet redegjøre for denne vedtakslinjen og hva den innebar i praksis. Vi etterspurte også nærmere angitt statistikk om saker behandlet etter passloven § 5 tredje ledd bokstav b, dersom direktoratet hadde slike tall tilgjengelig. Vi ba i så fall om å få tilsendt antall vedtak som treffes årlig etter denne bestemmelsen, og den tilsvarende tilbakekallsbestemmelsen i passloven § 7 første ledd bokstav b. Vi ønsket også å få opplyst om eventuell utvikling i antallet vedtak de siste seks årene. Videre ba vi direktoratet opplyse om hvor stor andel av antall klager på vedtak etter disse bestemmelsene som vinner frem under klagebehandling i direktoratet, og om det hadde vært utvikling i denne statistikken de siste seks årene.

Avslutningsvis ba vi direktoratet vurdere om vedtaket var i tråd med pass- og ID-kortforskriften § 4-3, samt å forklare nærmere hvilke forutsetninger direktoratet mener må være til stede før klageren kan innvilges pass eller ID-kort med reiserett, utover at det ikke lenger kan foreligge «skjellig grunn».

Politidirektoratet fastholdt i redegjørelsen hit at vilkåret om «skjellig grunn» var oppfylt i saken. Direktoratet bekreftet at det var straffedommen fra 2018 som i all hovedsak var blitt tillagt vekt. Selv om klageren var tidligere ustraffet, gjaldt straffedommen svært alvorlige forhold som hadde pågått i en periode på opp mot seks år. Direktoratets erfaringer med at norske seksualforbrytere reiser til land hvor overgrep er lettere å gjennomføre ble understreket og underbygget med en rapport. Norges forpliktelser til å beskytte barn mot overgrep ble også trukket fram.

Til spørsmålet om hvorvidt tiden som hadde gått siden de straffbare forholdene fant sted hadde blitt tillagt vekt, erkjente direktoratet at dette var et relevant og viktig moment i vurderingen. Samtidig kunne ikke dette være av avgjørende betydning i foreliggende sak. Det ble vist til at klageren i perioden november 2017 til juni 2020 enten hadde vært under straffeforfølgning, sonet dommen eller vært under prøvetid. Det ble vist til høyesterettspraksis om vurderinger av løslatelse fra forvaring om at det ikke skal legges vekt på bedret adferd i fengsel. Dessuten hadde klageren begått overtredelsene over flere år.

Direktoratet fastholdt videre at det var relevant å legge vekt på allmenn- og individualpreventive hensyn i vurderingen av «skjellig grunn». Det ble pekt på at en av politiets hovedoppgaver er forebyggende virksomhet, og at politiet har en sentral rolle i å aktivt jobbe for å bl.a. verne barn mot overgrep. Passnektelser etter passloven § 5 tredje ledd bokstav b anses som et viktig virkemiddel for å forebygge kriminalitet. Passnektelser vil kunne forhindre at den det gjelder vil begå nye straffbare forhold. Andre vil også kunne avstå fra slike handlinger dersom de blir klare over at passnektelse kan bli en konsekvens.

Det ble så gjort rede for den såkalte «vedtakslinjen» for pass som ble opprettet i 2019. Direktoratet opplyste at vedtakslinjen kom til som følge av påpekninger fra Riksrevisjonen om manglende arbeidsdeling i søknadsbehandlingen. For å hindre at kun én saksbehandler gjennomførte hele søknadsprosessen, ble det innført et todelt system, med en kontrollinje (skrankepunktet) og en vedtakslinje. Det ble også opprettet en ordning for en automatisert bakgrunnssjekk opp mot politiets registre. Slik ombudet forstår direktoratet, innvilges søknaden og oversendes til produksjon når det ikke foreligger treff i registrene, samt forholdene ellers ikke gir grunn til en nærmere vurdering. Vedtakslinjen benyttes når det er behov for manuell behandling av søknaden, f.eks. på grunn av treff i registrene. Endringene i saksbehandlingsrutiner har ført til at flere straffbare forhold blir fanget opp. Dette var også tilfelle i klagerens sak, ettersom det ble gjort treff på ham under den automatiserte bakgrunnssjekken.

Direktoratet oppga videre noe statistikk om saksbehandlingen etter den aktuelle bestemmelsen i passloven. Det forelå kun tall for perioden mellom 2020 og dagens dato. I løpet av denne perioden hadde direktoratet behandlet 173 klagesaker. Det har skjedd en markant økning i klageoversendelser, særlig i perioden 2022 til 2023. Direktoratet mente dette kunne ha sammenheng med økt fokus på bruk av forvaltningshjemlene i det forebyggende arbeidet. Gjennomslagsprosenten syntes for øvrig å være synkende. Direktoratet påpekte at tallene gjaldt alle saker etter bestemmelsene, og at grunnlaget for nektelse kunne være svært ulikt. Det er snakk om vedtak om alt fra fare for tvangsekteskap, barnebortføring, smugling, og seksuelle overgrep, samt saker der klageren ville kunne pådra det offentlige kostnader, jf. det første alternativet i passloven § 5 tredje ledd bokstav b.

Til spørsmålene om hvorvidt direktoratets angivelse av vedtakets varighet hadde vært i tråd med pass- og ID-kortforskriftens krav etter § 4-3 første ledd, fastholdt direktoratet at vedtaket var i tråd med forskriften på dette punkt. Direktoratet vil som hovedregel oppgi vedtakets varighet og når klageren kan forvente å få innvilget pass igjen. Dette var tilfelle for vedtak etter passloven § 5 tredje ledd bokstavene a, d, e og g. For vedtak etter passloven § 5 tredje ledd bokstav b, er det imidlertid vanskelig å si konkret når pass kan innvilges. Vurderingen er utpreget skjønnsmessig og hver sak må vurderes konkret når det foreligger ny søknad om reisedokument.

Det var videre vanskelig å kunne gi en konkret liste over hvilke forutsetninger som må være til stede i tilfeller som klagerens sak for at det ikke lenger skal foreligge «skjellig grunn». Det må foretas en konkret vurdering, men aktuelle momenter er om søkeren over tid har vist at det ikke lenger foreligger gjentakelsesfare. Her vil et relevant moment blant annet være alvorlighetsgraden, herunder straffutmålingen, sett opp mot hvor lang tid har gått siden handlingene fant sted. Det vil også være av betydning om handlingene fremstår som en enkelthendelse eller om de har vært del av et handlingsmønster over tid. Hvilke grep søkeren har tatt for å endre sitt handlingsmønster vil også inngå.

Klagen ble gitt anledning til å komme med merknader til Politidirektoratets svar gjennom sin advokat. Klageren fastholdt at direktoratets vurdering av «skjellig grunn» ikke var tilstrekkelig. Direktoratets syn syntes heller ikke å bygge på reelle erfaringsdata hva gjaldt risikoen for tilbakefall ved seksuallovbrudd. Klagerens vilje til å gjennomgå behandling og til å endre seg hadde ikke blitt tillagt tilstrekkelig vekt.

Sivilombudets syn på saken

1.  Innledning

Hovedspørsmålet i saken er om Politidirektoratet har foretatt en riktig vurdering av vilkårene for passnektelse etter passloven § 5 tredje ledd bokstav b. Videre er det spørsmål om direktoratet har gitt tilstrekkelige informasjon om når klageren kan forventes å kunne få innvilge nytt pass i fremtiden, jf. pass- og ID-kortforskriften § 4-3. Spørsmålene vil vurderes i denne rekkefølgen.

2.  Vurderingen av vilkårene for passnektelse

2.1. Rettslige utgangspunkter

Vilkåret for passnektelse etter passloven § 5 tredje ledd bokstav b er at det foreligger «skjellig grunn» til å tro at «formålet med reisen er ulovlig virksomhet». I tillegg følger det av bestemmelsens fjerde ledd at pass ikke må nektes uten at «tungtveiende hensyn taler for det». Bestemmelsen er en videreføring av tidligere rett etter instruks om reisepass av 1952 § 6 tredje ledd bokstav b, jf. Ot.prp.nr.61 (1996-1997) s. 24-25. Ifølge beskrivelsen av tidligere rett, var den tilsvarende kompetansen etter passinstruksen forutsatt benyttet med «stor forsiktighet», jf. samme forarbeid s. 10. Ombudet kan ikke se at det foreligger holdepunkter for at dette utgangspunktet ikke er en del av den tidligere rettstilstand som ble videreført i passloven.

Begrepet «skjellig grunn» benyttes i en rekke lover, i første rekke i forbindelse med straff og straffeprosessuelle tvangsmidler. Uttrykket er ikke definert i lovverket. Ifølge rettspraksis om pågripelse og varetektsfengsling innebærer imidlertid begrepet et krav om alminnelig sannsynlighetsovervekt, jf. bl.a. Rt. 1993 s. 1302. Det kan ikke kreves kvalifisert sannsynlighetsovervekt, jf. Rt. 1992 s. 1529.

Det samme må være tilfelle for passloven § 5 tredje ledd bokstav b. Det vises blant annet til to etterarbeider til bestemmelsen, jf. Prop. 35 L (2016-2017) punkt 5.4.2 og Prop. 126 L (2018-2019) punkt 3.6.5.2. Her fremgår det at Justis – og beredskapsdepartementet ønsker å opprettholde kravet om sannsynlighetsovervekt, også for tilfellene som gjelder forebygging av overgrep mot barn i utlandet. Bestemmelsen er også i Sivilombudets praksis ansett for å oppstille et krav om sannsynlighetsovervekt, jf. Sivilombudets uttalelse 13. august 2015 (SOM-2014-606) med videre henvisninger, samt direktoratets egne retningslinjer, jf. RPOD-2020-8 punkt 6.3.2.

Som påpekt i SOM-2014-606 innebærer et krav om «skjellig grunn» at det må foreligge en godt begrunnet tro som bygger på objektive, konstaterbare omstendigheter. Det skal foretas en fremtidsrettet vurdering av sannsynligheten for at formålet med utenlandsreise er ulovlig virksomhet. Viktige momenter i helhetsvurderingen er overtredelsens art, omfang og øvrige omstendigheter knyttet til forholdet, samt oppførsel og endring under soning og adferd under gjennomføring av prøvetid.

Tiden som har gått etter at lovbruddene fant sted må også tilleggs vekt. Det vises til den nevnte uttalelsen SOM-2014-606. Saken gjaldt tilbakekall av passet til en person som hadde sonet en forvaringsdom for grove seksuelle overgrep mot barn i utlandet. Ombudet kom fram til at Politidirektoratet ikke hadde foretatt en tilstrekkelig bred og forsvarlig vurdering av vilkåret om «skjellig grunn», blant annet med henvisning til at det i hovedsak var lagt vekt på straffbare forhold som lå langt tilbake i tid. De nyligste forholdene var omtrent åtte år gamle på vedtakstidspunktet.

Selv om grunnvilkåret om «skjellig grunn» til å mistenke at formålet ved utenlandsreiser er ulovlig virksomhet er oppfylt i en gitt sak, skal pass likevel ikke nektes med mindre «tungtveiende hensyn» taler for det, jf. passloven § 5 fjerde ledd. Ved avgjørelsen skal det tas i betraktning hvilken betydning pass vil ha for søkeren, se andre punktum.

Anvendelsen av passloven § 5 må skje i lys av folkerettslige forpliktelser, jf. også passloven § 13 hvor det fremgår at loven skal anvendes i samsvar med internasjonale regler Norge er bundet av. Det samme følger av det alminnelige folkerettslige presumpsjonsprinsippet. Som påpekt i SOM-2014-606, utgjør passnektelser et inngrep i retten til bevegelsesfrihet etter EMK tilleggsprotokoll 4 artikkel 2, jf. bl.a. Napijalo mot Kroatia 13. november 2003.

2.2 Politidirektoratets vurdering av vilkårene for passhindring

I vedtaket kom direktoratet til at grunnvilkåret om «skjellig grunn» til å tro at formålet med reisen var ulovlig virksomhet var oppfylt for klagerens vedkommende.

Direktoratet viste primært til straffedommen fra 2018, der klageren ble dømt for anskaffelse, besittelse og spredning av overgrepsmateriale. Det var snakk om bilder og filmer som avbildet seksuelle overgrep mot barn eller som seksualiserte barn. Overtredelsene pågikk over en periode på fem år og ti måneder mellom 2012 og 2017. Klageren startet soningen i februar 2019 og ble løslatt på prøve i desember 2019.

I sin vurdering viste direktoratet til at seksuelle overgrep mot barn er et alvorlig samfunnsproblem og at forholdene klageren ble dømt for var graverende. De hadde vart over tid og kunne anses som utslag av et handlingsmønster. Allmennpreventive- og individualpreventive hensyn gjorde seg også sterkt gjeldende i vurderingen av om en person som er dømt for seksuallovbrudd mot barn skal nektes pass. Direktoratet vektla politiets erfaringer med at seksuelle forbrytelser mot barn kan være et særlig problem i land med dårlig økonomi, bl.a. pga. politiets ressurssituasjon. Det ble videre vist til at det er kjent blant denne typen lovbrytere at overgrep lettere lar seg gjennomføre i utlandet. Det samme gjelder seksuallovbrudd på nett. Vurderingene ble opprettholdt i direktoratets svarbrev.

Inngangsvilkåret for at det skal foreligge lovhjemmel til å nekte noen pass er kravet om «skjellig grunn». Lovens system er at passmyndighetene først må etablere sannsynlighetsovervekt for at det formålet med reisen er ulovlig virksomhet. I denne vurderingen kan det kun ses hen til omstendigheter som er egnet til å kaste lys over hvorvidt det er sannsynlig søkeren faktisk vil begå ny kriminalitet i utlandet i fremtiden. Vurderingstemaet etter bestemmelsen er med andre ord et bevisspørsmål, det vil si om det konkret er fare for lovbrudd ved passøkerens reiser til utlandet.

Etter ombudets syn, er det ikke anledning til å legge vekt på allmenn- og individualpreventive hensyn i bevisvurderingen etter passloven § 5 tredje ledd bokstav b. Allmenn- og individualpreventive hensyn kjennetegnes ved at man med det aktuelle tiltaket søker å motvirke at henholdsvis allmennheten og den den gjelder begår lovbrudd i framtiden, jf. NOU 2003: 15 punkt 4.2.3. I en bevisvurdering er imidlertid ikke hensynet til at man generelt sett ønsker å avverge bestemte typer lovbrudd relevant. En annen sak er at det kan være anledning til å vektlegge generell kunnskap om handlingsmønstre hos bestemte typer lovbrytere.

Dersom passmyndighetene klarer å godtgjøre at passøkeren sannsynligvis vil begå lovbrudd ved reiser til utlandet, vil inngangsvilkåret for passnektelse være oppfylt, dersom passnektelse også finnes forholdsmessig, jf. passloven § 5 fjerde led. I slike tilfeller må passmyndighetene vurdere om den skjønnsmessige kompetansen til å nekte vedkommende pass skal brukes eller ikke. I utøvelsen av dette «kan»-skjønnet vil andre momenter kunne spille inn enn de som kun kaster lys over sannsynligheten for nye lovbrudd. Ombudet tar ikke endelig stilling til om allmenn – og individualpreventive hensyn vil kunne spille inn her, men legger til grunn at dette kan være relevant.

Etter ombudets syn, etterlater begrunnelsen i vedtaket og svaret på ombudets spørsmål videre tvil om direktoratet har lagt en riktig terskel til grunn for bevisvurderingen etter passloven § 5 tredje ledd bokstav b. Lovens krav er «skjellig grunn», altså sannsynlighetsovervekt for at formålet med reisen er ulovlig virksomhet under fremtidige reiser til utlandet. Dette er et strengere beviskrav enn kravet om kravet om «grunn til å tro», som er gjeldende etter andre hjemler i passloven, f.eks. § 5 tredje ledd bokstav f og g.

Direktoratet har ikke vist til ytterligere holdepunkter for at et formål med reisen kan være ulovlig virksomhet enn straffedommen fra 2018. Det er da snakk om handlinger som fant sted for flere år siden. Det nyligste handlingene synes å ha funnet sted i november 2017. På vedtakstidspunktet hadde det følgelig gått omtrent fem år siden klageren sist ble domfelt for straffbare handlinger, på nåværende tidspunkt omtrent seks og et halvt år. Som påpekt i SOM-2014-606, vil tiden som har gått siden søkeren sist begikk straffbare handlinger være et sentralt moment i vurderingen. Samtlige av de straffbare forholdene fant videre sted i Norge, og det var ingenting ombudet bekjent som knyttet ham til kriminell virksomhet i utlandet.

Selv om domfellelsen gjaldt et alvorlig forhold, er dommen alene et for snevert utgangspunkt. I dette tilfelle har klageren frivillig gjennomgått psykologisk behandling, og det ikke vært noe å utsette på hans oppførsel verken under soning, under prøvetiden, eller i frihet. Selv om det er et generelt poeng at man under soning har begrensede muligheter til å begå nye lovbrudd, opprettholder ombudet tidligere synspunkter i SOM-2014-606 om at oppførsel og endring under soning er relevante omstendigheter i vurderingen av «skjellig grunn». Særlig gjelder dette hvis vedkommende gjennomgikk relevant behandling under soningen, slik som synes å være tilfelle i klagerens sak. Klageren har vært fengslet i en forholdsvis kort periode på syv måneder. Han slapp ut av fengsel for omtrent fire år og fire måneder siden. Siden de straffbare forholdene opphørte i 2017, har altså klageren for det meste levd i frihet, uten at det har vært noen holdepunkter for nye lovbrudd.

Ombudet ber etter dette direktoratet om å vurdere saken på nytt i lys av momentene over.

3. Vedtakets varighet

3.1  Rettslige utgangspunkter

Forskrift om pass og nasjonalt ID-kort § 4-3 første ledd lyder som følger:

«Vedtak om nektelse eller tilbakekall av pass eller nasjonalt ID-kort med reiserett skal ikke ha lenger varighet enn nødvendig basert på vedtakets begrunnelse og formål. Vedtaket skal angi når en ny søknad kan forventes innvilget eller hvilke forutsetninger som må være til stede for at søknad kan innvilges.»

3.2 Politidirektoratets angivelse av vedtakets varighet

I vedtaket anga ikke direktoratet en konkret varighet for vedtaket om nektelse. Det ble lagt til grunn at klageren vil kunne få pass og ID-kort med reiserett «når det ikke lenger vurderes å være skjellig grunn til å tro at formålet med en reise vil være ulovlig virksomhet». I svarbrevet fastholdt direktoratet at vedtaket var i tråd med forskriften på dette punkt.

Ombudet er ikke enig i dette. Forskriftens utgangspunkt i § 4-3 er at det skal angis når ny søknad kan forventes innvilget eller hvilke forutsetninger som må være til stede for at passøknad skal kunne innvilges. Det vises til bestemmelsens ordlyd.

Ombudet har forståelse for at varigheten kan være vanskelig å fastsette, men dette endrer ikke forskriftens utgangspunkt. Dersom direktoratet ikke angir en konkret tidsangivelse for vedtakets varighet, må forutsetningene som må være til stede for at ny søknad kan innvilges fremgå av vedtaket. Forutsetningene må angis på en måte som setter parten i stand til å forstå hva som må endres for at passet kan innvilges i fremtiden. Å kun angi at reisedokument kan innvilges når vilkåret om «skjellig grunn» ikke er oppfylt, vil ikke være tilstrekkelig. Særlig gjelder det i tilfeller som dette, hvor grunnlaget for nektelsen i grunn kun består av en straffedom, som også er av noe eldre dato. Det at søkeren er straffet er et faktum som aldri vil endre seg. Dersom direktoratet i slike tilfeller ikke oppgir en konkret varighet for vedtaket, må man bestrebe å angi hva det er som potensielt kan være utslagsgivende for en fremtidig innvilgelse.

I svarbrevet fastholder direktoratet at det er vanskelig å angi en konkret liste med forutsetninger som må være til stede for at det ikke lenger skal foreligge «skjellig grunn». Det angis likevel enkelte momenter, slik som alvorlighetsgraden ved handlingene sett opp mot hvor lang tid som har gått siden forbrytelsene fant sted. Det vil også ha betydning om det er snakk om enkelthendelser eller utslag av et handlemønster over tid. Ombudet er enig i at disse omstendighetene vil være relevante i vurderingen. Gjennomgått behandling med resultater vil etter ombudets syn også kunne være et relevant moment.

Dersom passnektelsen etter ny vurdering opprettholdes, ber ombudet om at direktoratet i tråd med forskriften angir vedtakets varighet, eller i større grad konkretiserer hvilke forutsetninger som må være til stede.

Konklusjon

Det er tvil om direktoratet har lagt en riktig forståelse av passloven § 5 tredje ledd bokstav b til grunn. Vurderingen gjelder om formålet med reisen er ulovlig virksomhet og beviskravet er «skjellig grunn», det vil si alminnelig sannsynlighetsovervekt. Vurderingen av om vilkåret for passnektelse er oppfylt er følgelig et bevisspørsmål. Det er da ikke anledning å se hen til allmenn- og individualpreventive hensyn. På vedtakstidspunktet hadde det gått ca. fem år siden de straffbare forholdene fant sted, og klageren har ikke begått ny kriminalitet siden. Samtlige av de straffbare forholdene fant sted i Norge og det er ingenting som knytter ham til kriminalitet i utlandet. Direktoratet har heller ikke gitt en tilstrekkelig konkret angivelse av når klageren kunne innvilges pass i framtiden, eller hvilke forutsetninger som må være til stede slik pass- og ID-kortforskriften krever. Ombudet ber derfor direktoratet om å behandle saken på nytt.