Uttalelse
Sakens bakgrunn
Ved skolestart bodde A og familien i X kommune. As nærskole ble vedtatt lagt ned i 2007, og kommunestyret vedtok at barn bosatt langs B-veien, kunne gå 1.-7. trinn på C skole, som ligger i nabokommunen Y. A fikk innvilget søknad om skolegang i nabokommunen og var elev ved
C skole i syv år.
Foreldrene søkte 9. mars 2015 X kommune om at A skulle få fortsette på samme skole fra 8. trinn. De viste til kommunal forskrift om bytte av skole i X, (forskriften) hst-028/14 § 5 nr. 7. Kommunen avslo 25. mars 2015 søknaden med henvisning til kommunalt vedtak hst-118/14, som tillater at barn fra
B-veien kan gå på C skole til og med 7. trinn.
Avslaget ble påklaget, da foreldrene mente saken var feilbehandlet, ved at kommunen ikke hadde vurdert søknaden etter forskrift om bytte av skole i X. I brev 27. april 2015 opprettholdt kommunen vedtaket og beklaget at begrunnelsen ikke var kommet tydelig frem. Det ble vist til opplæringslova
§ 8-1, den nevnte forskriften hst-028/14 og hst-118/14. Deretter konkluderte kommunen med at det ikke forelå sterke grunner, og at det ikke var grunnlag for å behandle datteren annerledes enn andre elever. Klagesaken ble kort tid etter oversendt Fylkesmannen i Hordaland, som i vedtak 22. juni 2015 ikke tok klagen til følge.
Foreldrene klaget til ombudsmannen i brev 31. august 2015. De viste blant annet til at kommunens begrunnelse knyttet til forskriften ikke fremkom i avslaget, og da begrunnelsen ble klargjort i den senere opprettholdelsen av vedtaket, fikk de ikke muligheten til å imøtegå denne, siden saken kort tid etter ble oversendt Fylkesmannen. Videre mente de det var grunnlag for å behandle datteren annerledes, og at forskriftens krav var oppfylt. De hevdet også at barnets beste ikke ble tilstrekkelig hensyntatt, og de påpekte at X kommune synes å være mer restriktiv enn nabokommunene i tilsvarende saker.
Undersøkelsene herfra
Ombudsmannen ba i brev 29. oktober 2015 Fylkesmannen i Hordaland opplyse om det forelå uttalelser fra rektorene ved de involverte skolene, slik den kommunale forskriften bestemmer. Dersom dette ikke var tilfelle, ble det bedt om en forklaring på hvorfor saksbehandlingsreglene ikke var fulgt. Fylkesmannen ble også spurt om saken var godt nok opplyst etter forvaltningsloven § 33 femte ledd.
Videre ble det spurt om Fylkesmannen mente at forskriftens vilkår «særlege grunnar» hadde vært gjenstand for en tilfredsstillende vurdering i vedtaket, sett opp mot forvaltningslovens regler om begrunnelsens innhold. Fylkesmannen ble bedt om å utdype de momentene som var vektlagt i vurderingen av elevens situasjon, herunder om det var tatt hensyn til at hun hadde gått alle skoleårene ved den omsøkte skolen, har to småsøsken på samme skole og de sosiale argumentene som var omtalt i søknaden og klagen.
Det ble også bedt om en redegjørelse for om Fylkesmannen hadde foretatt en vurdering av hensynet til barnets beste etter barnekonvensjonen, og dersom det ikke var gjort, ble det bedt om at Fylkesmannen foretok en slik vurdering. Avslutningsvis ble Fylkesmannen bedt om å opplyse om det forelå lignende tilfeller i kommunen, hvor en elev hadde gått alle barneskoleårene på en skole i nabokommunen.
Fylkesmannen svarte i brev 3. november 2015 at det ikke ble innhentet uttalelser fra rektorene og ga følgende begrunnelse:
«Denne saken dreier seg imidlertid ikke om bytte av grunnskole innad i kommunen, men en søknad om å få grunnskoleopplæring i en annen kommune. For at dette skal være mulig, må det eksistere eller bli inngått en avtale mellom hjemkommunen og den kommunen som eleven søker om å gå på skole i. Det er politisk bestemt at elever som bor i B kan gå på C skule på 1.-7. trinn dersom de ønsker det, men det er ikke inngått avtale mellom kommunene for elever på årstrinnene over det.»
Videre opplyste Fylkesmannen at momentene om at hun hadde gått alle årene på barneskolen på C og har søsken ved samme skole, hadde vært med i vurderingen. Fylkesmannen mente at disse momentene ikke går under «særlege grunnar» og begrunnet det slik:
«At den tiårige grunnskoleopplæringen er delt i et barnetrinn fra 1.-7. trinn og et ungdomstrinn fra 8.-10. trinn på en annen skole er vanlig ved svært mange skoler i fylket. Det er også vanlig at overgang fra barnetrinnet til ungdomstrinnet fører til at eleven må skysses til en skole lenger unna hjemmet enn det som har vært tilfelle på barnetrinnet. At eleven som begynner på en ny ungdomsskole har yngre søsken på barneskolen er da også vanlig.»
Fylkesmannen opplyste at det var foretatt en vurdering av barnets beste. Det ble vist til diverse dokumentasjon knyttet til det psykososiale skolemiljøet på D skole og uttalt:
«At eleven hadde det bra på C er ikke i seg selv en grunn til at eleven ikke ville få det bra på D. Ettersom bytte av skole ved overgang til ungdomstrinnet ikke er uvanlig, har barnets beste-vurderingen gått ut på hvorvidt det er noe i saken som tilsier at eleven ikke får det bra på D skule.»
Foreldrene kommenterte Fylkesmannens svar og påpekte blant annet at det fremsto som underlig at Fylkesmannen bare forholdt seg til deler av forskriften. Videre var de uenig i vurderingen av barnets beste og mente at det ikke var tatt hensyn til de konkrete omstendighetene i saken. Forvaltningen hadde vist til generelle argumenter, som f eks at det er mange elever som skifter skole når de begynner på ungdomstrinnet. Foreldrene er klar over at det er vanlig, men påpeker at det da også er vanlig at det er hele klassen som flytter over. Her var deres datter den eneste eleven som ble tatt ut av klassen for å begynne på ny skole, med alle de konsekvenser det har for barnets sosiale liv. Hun står dermed i en særstilling, også ved å ha gått alle syv barneskoleårene i nabokommunen.
Foreldrenes brev ble oversendt Fylkesmannen, som ikke har kommentert det.
Ombudsmannens syn på saken
1. Rettslig utgangspunkt
Det følger av opplæringslova § 8-1 første ledd at elever har rett til å gå på den skolen som «ligg nærast eller ved den skolen i nærmiljøet som dei soknar til». Etter tredje ledd kan en elev søke om å bli tatt inn på en «annan skole enn den eleven soknar til».
Departementet har i Ot.prp. nr. 46 (1997–1998) punkt 9.4 avsnitt 7 presisert følgende om muligheten til å søke seg til en annen skole: «I denne samanhengen må kommunen likevel sjå til at retten for andre elevar etter nærleiksprinsippet ikkje blir sett til side.» Verken loven eller forarbeidene inneholder noen geografisk avgrensning for søknader etter tredje ledd, se proposisjonens pkt. 9.4 jf. 9.2.2. Kommunene er innenfor lovens rammer også gitt frihet til å definere opptaksområder og avtale felles skolekretser med andre kommuner.
X kommune ga i kommunestyrevedtak hst-118/14 bestemmelser om opprettholdelse av gjeldende kommunale skolekretsgrenser, og inntok samtidig en generell regel om at elever som bor langs
B-veien, kan gå på C skole i Y kommune fra 1.-7. trinn.
I kommunestyrevedtak hst-028/14 ble det gitt forskrift om bytte av skole i X kommune. Formålet med forskriften er i følge § 2 å få en praksis som ikke er i strid med nærskoleprinsippet, samt å sikre en lik behandling av elevene i kommunen.
Fylkesmannen synes å legge til grunn at den sistnevnte forskriften ikke kommer til anvendelse i denne saken, da det er snakk om en søknad om skoleplass i nabokommunen.
Ombudsmannen kan vanskelig si seg enig i dette. Forskriften gjelder etter ordlyden både for søknader om skoleplass internt i kommunen og i annen kommune, jf. § 5. Etter ordlyden kan det ikke forutsettes at avtale mellom de involverte skolene må være inngått før søknad leveres og behandles. Dersom denne forutsetningen ligger til grunn, burde dette av hensyn til en parts forutberegnelighet, klart ha fremkommet i forskriften. Det foreligger ikke øvrige holdepunkter i denne saken som tilsier at ikke kommunal forskrift om bytte av skole skal legges til grunn ved behandling av alle søknader som omhandler dette temaet. En slik forståelse vil også stride mot forskriftens formål om mest mulig lik praksis i håndteringen av slike søknader. Det synes også på det rene at kommunen la denne forskriften til grunn ved behandlingen av saken. Også i Fylkesmannens svar hit i brev 3. november 2015 er det under spørsmål 2 om den materielle vurderingen tatt utgangspunkt i denne forskriften.
2. Saksbehandlingen – sakens opplysning
Det følger av forvaltningsloven § 33 femte ledd at klageinstansen skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Nærmere regler om hvordan slike saker som den foreliggende skal opplyses, er gitt i forskriften § 3, der det i siste punktum heter:
«Rektor ved dei involverte skulane skal gi uttale ved alle type søknader.»
Denne prosedyren ble ikke fulgt i denne saken, da verken kommunen eller Fylkesmannen innhentet uttalelser fra rektorene ved de aktuelle skolene. Slike uttalelser vil kunne gitt viktige bidrag, både til vurderingen av hvorvidt det foreligger særlige grunner, og til vurderingen av hensynet til barnets beste. Ombudsmannen utelukker ikke at fravær av slike uttalelser kan ha fått innvirkning på resultatet.
3. Begrunnelsen
Krav til begrunnelsens innhold er gitt av forvaltningsloven § 25, hvor det blant annet fremgår at det i vedtaket i nødvendig utstrekning skal redegjøres for de rettsreglene avgjørelsen bygger på, og det faktum som er lagt til grunn. Videre bør hovedhensynene for utøvelsen av forvaltningsskjønnet nevnes. Begrunnelsen skal blant annet bidra til å sikre at parten får tilstrekkelig informasjon til å forstå resultatet i en sak, og eventuelt til å kunne imøtegå grunnene for avgjørelsen i en klage. Reglene om begrunnelsens innhold må ses på som minimumsregler. Kravene vil variere med behovet i den enkelte saken.
I forskriften § 5 opplistes mulige grunner for å innvilge søknad om skolebytte, og etter § 5 nr. 7 kan en elev søke om å få gå på skole i annen kommune dersom det foreligger særlige grunner. For alle søknader er det en forutsetning at de må være begrunnet slik at det blir «korrekt å handsama vedkomande elev annleis dei andre elevane.»
Kommunen begrunnet ikke avslaget på søknaden utover å vise til unntaket fra skolekretsreglene i hst-118/14. Etter klagen viste kommunen i brev 27. april 2015 til den skjønnsmessige adgangen til å innvilge en søknad om å fravike nærskoleprinsippet, men fant ikke sterke nok grunner til å gjøre det i dette tilfellet. Det ble videre vist til forskriften og konstatert at det ikke forelå «særlege grunnar» for å behandle klageren annerledes enn andre elever. I den forbindelse ble det vist til at eleven ville få et forsvarlig opplæringstilbud ved nærskolen, og at det ikke var grunn til å tro at hun ikke ville finne seg venner på skolen.
Fylkesmannens begrunnelse var svært knapp. Etter å ha konstatert nærskoleprinsippet som følger av opplæringslova § 8-1 første ledd, ble vedtaket begrunnet slik:
«Slik Fylkesmannen vurderer saka, ligg det ikkje fore særlege grunnar til at A ikkje kan gå på nærskulen frå 8. trinn som heradet ikkje har vurdert i deira saksbehandling.»
Vedtaket inneholdt dermed ikke noen egen begrunnelse og viste til vurderinger gjort av kommunen. X kommunes begrunnelse i brevet 27. april 2015 nevnte foreldrenes anførsler om tilhørigheten til C skole, men vurderingen var knyttet til forhold ved D skole, og det fremkom ingen individuell, konkret vurdering av A`s situasjon. Det ble ikke kommentert at hun var den eneste eleven som har gått alle syv årene ved C skole, at hun var den eneste eleven fra barneskoleklassen som måtte bytte skole eller hvilke konsekvenser et skolebytte ville kunne få for henne.
Det fremgikk ikke hvordan Fylkesmannen hadde vurdert foreldrenes anførsler, selv om de kort ble gjengitt. Ut fra de begrunnelsene som ble gitt i saken, er det vanskelig å se om det ble foretatt en forsvarlig vurdering, hvor alle relevante momenter ble tatt med i betraktningen. Fylkesmannens henvisning i svarbrevet til at det er vanlig med et skolebytte fra barneskole til ungdomsskole, endrer ikke kravet til at det i vedtaket bør redegjøres for de hovedhensynene som har hatt betydning ved skjønnsutøvelsen for denne eleven.
Ombudsmannens konklusjon er at vedtakene i denne saken ikke ble gitt en begrunnelse i samsvar med forvaltningslovens regler.
4. Hensynet til barnets beste
Forvaltningen er forpliktet til å følge FNs barnekonvensjon, som gjelder som norsk lov med forrang fremfor annen lovgivning, jf. menneskerettsloven § 3. Barnekonvensjonen art. 3 nr. 1 lyder:
«Ved alle handlinger som vedrører barn, enten de foretas av offentlige eller private velferdsorganisasjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.»
Prinsippets innhold er presisert blant annet i boken «Barnekonvensjonen – barns rettigheter i Norge», Høstmælingen, Kjørholt og Sandberg (red.), Universitetsforlaget 2012 s.65:
«I enkeltsaker er poenget at det skal skje en konkret og individuell vurdering av hva som er best for det barnet saken gjelder, innenfor de rammene lovgivningen trekker.»
I en slik vurdering må man ta utgangspunkt i det enkelte barns behov og forutsetninger, og om nødvendig undersøke dette nærmere (side 53).
I kommunens vedtak ble ikke hensynet til barnets beste nevnt, men i kommunens brev 27. april 2015 ble det vist til barnekonvensjonen og opplyst at barnets beste skal være en del av vurderingen i saker om skoleplass, innenfor de rammene som er gitt i lover og forskrifter. Den konkrete vurderingen av denne saken lød slik:
«A har ikkje ein rett til å gå på skule i ein anna kommune enn bustadskommunen og X kommune må såleis ta omsyn til hennar beste ved tildeling av skuleplass innafor X.»
Fylkesmannen kommenterte ikke dette eller ga uttrykk i vedtaket for å ha foretatt en vurdering av barnets beste. På spørsmål herfra opplyste Fylkesmannen at det ble foretatt en slik vurdering. Det ble presisert at siden skolebytte ikke er uvanlig, dreide denne vurderingen seg utelukkende om det var noe i saken som tilsa at eleven ikke ville få det bra på nærskolen.
Ombudsmannen kan vanskelig slutte seg til den avgrensningen av barnets- bestevurderingen som kommunen og Fylkesmannen har gitt uttrykk for. Utgangspunktet for en vurdering av barnets beste er behovene og forutsetningene til den eleven søknaden gjelder. Selv om det også må ses hen til om skolen kan gi eleven et trygt skolemiljø, synes det ikke i tilstrekkelig grad å ha tatt utgangspunkt i enkeltelevens situasjon ved vurderingen av barnets beste. Momenter som her var aktuelle, var at eleven ville være den eneste fra sin klasse som flyttes over til en annen skole, og at hun i hele skoletiden på 7 år har forholdt seg til barn som bor i nabokommunen.
Etter ombudsmannens mening burde Fylkesmannen ha synliggjort vurderingen av barnets beste i vedtaket. Slik vurderingen fremstår i Fylkesmannens redegjørelse hit, er den ikke tilstrekkelig konkret og individuell.
5. Oppsummering
Ombudsmannen har kommet til at det ble begått flere feil i saken. Den kommunale forskriften skulle vært lagt til grunn ved behandlingen, slik at det skulle vært innhentet uttalelser fra de aktuelle rektorene. Det var mangler både ved kommunens og Fylkesmannens begrunnelser, særlig når det gjelder vurderingen av «barnets beste», som ikke var tilstrekkelig konkret og individuell.
Det bes om at saken behandles på nytt.
Ombudsmannen ber om å bli holdt orientert om utfallet av den nye behandlingen, ved oversendelse av kopi av brev til foreldrene.