Sakens bakgrunn
A søkte om startlån og tilskudd til etablering 12. januar 2018. Søknaden ble avslått 20. februar 2018 av NAV X, økonomiteamet. A påklaget avslaget. Økonomiteamet vurderte klagen, men opprettholdt avslaget og oversendte saken til Y kommunes klagenemnd v/rådmannen. Klagenemnda behandlet saken 20. juni 2018. Nemndas politiske sekretær sto som saksbehandler og skrev fremlegget for nemnda. I fremlegget redegjøres det kort for saksgangen, og det fremmes følgende forslag til vedtak:
«Klagenemnda vedtar at avslag på søknad om startlån og tilskudd til etablering opprettholdes.»
I nemndsmøtet orienterte saksbehandleren i Nav om saken, og dokumentene i saken ble gjennomgått. Forslaget ble deretter vedtatt enstemmig.
A klaget til ombudsmannen 22. juni 2018. I klagen gikk han grundig igjennom sitt behov for riktig type bolig.
Våre undersøkelser
Vi innhentet dokumentene fra kommunen og besluttet å undersøke deler av saken nærmere.
I brev 30. august 2018 ba vi kommunen om
- kommunens retningslinjer for å behandle klager i saker om startlån og etableringstilskudd
- kommunens vurdering av saksbehandleren i Navs habilitet ved behandlingen i klagenemnda, jf. kommuneloven § 40 tredje ledd bokstav c
- klagenemndas begrunnelse for vedtaket og opplysninger om hvor begrunnelsen fremgikk
- en redegjørelse for om klagenemndas vedtak oppfyller kravene i forvaltningsloven §§ 24 og 25 til begrunnelse og begrunnelsens innhold
- kommunens syn på om eventuelle saksbehandlingsfeil hadde hatt betydning for vedtaket
Kommunen ved rådmannen og nemndas politiske sekretær svarte 22. oktober at kommunen følger forvaltningsloven og ikke har egne retningslinjer utover dette. Saksbehandleren i Nav var til stede etter ønske fra nemnda, og hans rolle var å orientere om de faktiske forholdene i saken og besvare spørsmål. Nemndas begrunnelse ble ikke skrevet ned, men alle momenter ble drøftet nøye, og vedtaket er begrunnet med det som fremgår av dokumentene. Eventuelle saksbehandlingsfeil har etter kommunens mening ikke betydning for vedtaket. Kommunen vil vurdere om saksbehandlingsprosessen er i tråd med forvaltningsloven §§ 24 og 25.
Ombudsmannens syn på saken
1. Habilitetsregelen i kommuneloven
Det følger av kommuneloven § 40 nr. 3 bokstav c at ansatte eller folkevalgte er inhabile ved klagebehandlingen og ved «tilretteleggelsen av saken» for klageinstansen hvis de var med på å treffe vedtaket i førsteinstans. Det samme gjelder om de var med på tilretteleggelsen av grunnlaget for vedtaket i førsteinstans.
Bestemmelsen oppstiller strengere krav enn de alminnelige habilitetsreglene i forvaltningsloven. Noe av bakgrunnen for dette er at klagesaksbehandlingen etter forvaltningsloven § 28 forutsetter at klageinstansen er et annet organ enn førsteinstansen, og overordnet denne, se Overå og Bernt, Kommuneloven med kommentarer (5. utg. 2011) s. 365. Bestemmelsen i kommuneloven bidrar til at sikre at det er et skille mellom første- og anneninstansbehandling, selv om begge instanser er en del av samme kommune. Ombudsmannen har i en rekke saker – derav flere om startlån – tatt opp viktigheten av å overholde bestemmelsen.
I denne saken deltok Navs saksbehandler fra første instans i møtet i klagenemnda. Han redegjorde for saken og besvarte spørsmål fra nemndas medlemmer. Også kommunalt ansatte i Nav omfattes av habilitetsbestemmelsen om klagebehandling i § 40 nr. 3 c) når den ansatte har fattet et førsteinstansvedtak innenfor kommunens ansvarsområde.
Saksbehandlers deltagelse i møtet må anses som «tilretteleggelse av saken» i kommunelovens forstand, jf. blant annet ombudsmannens uttalelse 3. januar 2012 (sak 2011/1689). Når den samme saksbehandleren har fattet avgjørelsen i førsteinstans, eller i det minste vært sentral i prosessen som ledet til dette vedtaket og førsteinstans behandling av klagen, er han inhabil til å delta i nemndsmøtet.
Ombudsmannen har altså kommet til at habilitetsbestemmelsen i kommuneloven § 40 nr. 3 bokstav c ikke ble overholdt ved klagebehandlingen. Kommunen bes om å behandle klagen på nytt og orientere ombudsmannen om utfallet av den nye behandlingen.
Ut ifra kommunens svar på ombudsmannens undersøkelser kan det virke som om kommunen generelt sett ikke er tilstrekkelig oppmerksom på særreglene om habilitet i kommuneloven § 40 nr. 3.
2. Begrunnelsen for vedtaket
Det følger av forvaltningsloven § 24 at enkeltvedtak skal grunngis, og at begrunnelsen skal gis samtidig med at vedtaket fattes. Det er en forutsetning at begrunnelsen er skriftlig og meddeles klager, se § 27 første og annet ledd. Forvaltningsloven § 25 stiller nærmere krav til begrunnelsens innhold. Blant annet skal det i nødvendig utstrekning redegjøres for de rettsreglene avgjørelsen bygger på og det faktum som er lagt til grunn. Kravene til begrunnelse gjelder ikke bare for førsteinstansens vedtak, men også for klageinstansen, i dette tilfellet klagenemnda.
Begrunnelsen ivaretar blant annet partens behov for å forstå innholdet og resultatet i en sak, og gjør det mulig for parten å vurdere om avgjørelsen kan godtas eller om det er grunn til å gå videre med saken. Dessuten bidrar begrunnelsesplikten til større grundighet og nøyaktighet ved forvaltningens behandling av en sak. Reglene om begrunnelsens innhold må sees på som minimumsregler, og kravene vil variere med behovet i den enkelte saken.
I noen tilfeller kan det være tilstrekkelig for klagenemnda å vise til begrunnelsen i saksfremlegget eller til administrasjonens vedtak og begrunnelse. I så fall må det komme klart frem at klagenemndas begrunnelse er den samme. Av nemndas vedtak i denne saken fremgår ingen slik henvisning til Navs vedtak, og det er ikke gitt noen egen begrunnelse i vedtaket eller saksfremlegget. Dette er klart ikke i samsvar med kravene til begrunnelse i forvaltningsloven §§ 24 og 25.
Konklusjon
At kommunens saksbehandler i første instans deltok i klagenemndas møte og orienterte om saken, er et brudd på habilitetsbestemmelsen i kommuneloven § 40 nr. 3 bokstav c. Klagenemnda begrunnet dessuten ikke vedtaket sitt skriftlig. Dette er et brudd på reglene om begrunnelse i forvaltningsloven §§ 24 og 25
Ombudsmannen ber derfor kommunen om å behandle klagen på nytt. Kommunen bes videre om å gjennomgå saksbehandlingspraksis i klagenemnda for å unngå fremtidige brudd på reglene om habilitet og begrunnelse, og om nødvendig utarbeide skriftlige saksbehandlingsrutiner.
Ombudsmannen ber om å bli orientert om den fornyede behandlingen av saken og om kommunens øvrige oppfølging av uttalelsen innen tre måneder.