Saken gjelder to møter i formannskapet i Larvik kommune høsten 2010. Ingen av møtene ble annonsert for offentligheten på forhånd. I henhold til innkallelsen til det første møtet, var agendaen et «Dialogmøte med Rådmannen iht opprinnelig ansettelsesavtale». Det fremgikk videre at møtet skulle gå for lukkede dører og at to representanter som ikke var medlem av formannskapet var invitert til å delta. En eiendomssak samt spørsmål om godtgjørelse til politikerne, ble også behandlet på dette møtet – den sistnevnte skal «formelt» ha gått for åpne dører. For det andre møtet i formannskapet skal det kun ha vært ett punkt på sakslisten, «Eventuelt». Av innkallingen til dette møtet fremgikk det imidlertid at «Rådmannens ansettelsesavtale» skulle behandles, og at møtet skulle gå for lukkede dører da dette var en personalsak.
Østlands-Posten klaget til ombudsmannen bl.a. over lukkingen av begge møtene, manglende annonsering i forkant, mangelfull innkalling og at sakslisten for det første møtet ikke var fullstendig. Avisen skal tidligere ha brakt saken inn for Fylkesmannen i Vestfold uten at han tok stilling til denne saken konkret.
Larvik kommune ble bedt om å kommentere avisens anførsler om brudd på kommuneloven ved de to aktuelle møtene i formannskapet. Kommunen ble videre bedt om å gi en utfyllende redegjørelse knyttet til gjennomføringen av møtene, herunder møteinnkallingen, dagsorden og annonsering, jf. kommuneloven 25. september 1992 nr. 107 § 32 nr. 2 og 3. Under forutsetning av at møtene eller deler av møtene ble holdt for lukkede dører, ble kommunen bedt om å opplyse hjemmelen for dette, jf. kommuneloven § 31 nr. 3, samt hvorvidt et eventuelt vedtak om lukking av møtene ble ført i møteboken, jf. kommuneloven § 30 nr. 4.
Larvik kommune viste til at hovedsaken i det første formannskapsmøtet
og eneste sak i det andre møtet var endring i rådmannens arbeidsavtale. Ingen av møtene ble annonsert i media fordi saken om rådmannens arbeidsavtale, som opplyst i e-postinnkallingene, skulle behandles for lukkede dører og plikten til forhåndsannonsering av møter i kommuneloven § 32 nr. 3 kun gjaldt for møte som skal holdes for åpne dører.
Kommunen gjenga videre deler av sitt tidligere svar til Østlands-Posten. Det ble vist til
at hjemmelen for lukkingen av det første møtet ved behandlingen av rådmannssaken var kommuneloven § 31 nr. 3 tredje pkt. hvoretter «personalsaker» skal behandles for lukkede dører. Orientering om eiendomssaken gikk for lukkede dører med hjemmel i kommuneloven § 31 nr. 3 første pkt. Forretningsmessige hensyn
utgjorde i denne saken «tungtveiende offentlige interesser», herunder spørsmålet om kommunen skulle by på eiendommen som var til salgs. Saken som gjaldt godtgjøring
til politikerne skal i følge kommunen formelt ha gått for åpne dører, selv om det ikke gikk klart frem av protokollen. Dette var også den eneste saken det ble gjort formelt vedtak i, og vedtaket var enstemmig. Det ble videre opplyst at det ikke ble fattet formelle vedtak i de to andre sakene selv om protokollen bruker uttrykket «vedtak» i overskriften. Det skal ha vært gitt en nærmere begrunnelse til Østlands-Posten om lukking av dørene ved behandlingen av rådmannens arbeidsavtale. Det ble bl.a. vist til kommentarutgaven til Overå/Bernt om personalsaker og møteoffentlighet og Kommunaldepartementets rundskriv H-30/94, samt uttalelsen 30. april 1993 der departementet antok at sak om behandling av administrasjonssjefens lønnstrinnsplassering falt inn under begrepet «personalsak».
Kommunen vedgikk videre at det var en feil at hjemmelen for å behandle sakene for
lukkede dører ikke fremgikk av møteprotokollen, jf. kommunelovens § 30 nr. 4. Larvik kommune fremholdt at kravet i kommunelovens § 32 nr. 2 om saksliste var tilstrekkelig oppfylt i de aktuelle innkallingene. Det ble videre opplyst at det til det første møtet dessuten «kom opp» en eiendomssak og en sak om godtgjørelse til
folkevalgte. Kommunen mente det ikke var feil at disse ble behandlet selv om det ikke var opplyst om sakene i innkallingen, jf. kommunelovens § 34 nr. 1.
Det ble fastholdt at det ikke var noe krav om at offentligheten skulle vite hvordan den
enkelte har stemt etter kommunelovens § 30 nr. 3, men at det ble praktisert at det føres i protokollen hvordan partiene har stemt og at dette fremgår klart av protokollen og særutskriften fra møtet 5. oktober 2010 som begge var offentlige.
Formannskapet i Larvik kommune har fullmakt til å behandle rådmannens arbeidsavtale. Ordføreren la til grunn at endringer i arbeidsavtalen kunne gjøres etter en dialog med formannskapet i det første møtet hvor også gruppeledere fra partier uten fast plass i formannskapet ble invitert, uten at det ble gjort formelt vedtak. Dette var ikke riktig, og formannskapet ble derfor innkalt til det andre, ekstraordinære møtet der saken om endring av rådmannens arbeidsavtale ble formelt behandlet.
Avisen hadde ikke ytterligere merknader til saken.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg bl.a.:
«Det følger av kommuneloven § 30 nr. 1 at folkevalgte organ treffer sine vedtak i møte. I tillegg til å fatte vedtak, skal folkevalgte organers saksbehandling foregå i møte. Videre [er det] i lovens kapittel 6 … gitt saksbehandlingsregler for de folkevalgte organene, herunder formannskapet, jf. kommuneloven § 29 nr. 1. I det følgende vil jeg gå nærmere inn på enkelte av de reglene som gjelder for forberedelsen og gjennomføringen av møter i folkevalgt organ.
—
1. Saksliste og innkalling
Etter kommuneloven § 32 nr. 2 skal lederen av det folkevalgte organet sette opp en saksliste for hvert møte. Videre skal det sendes ut en innkalling til medlemmene med
oversikt over sakene som skal behandles med «høvelig» varsel. I henhold til kommuneloven § 32 nr. 3 skal sakslisten og «andre dokumenter som ikke er unntatt fra
offentlighet» være tilgjengelig for allmennheten.
Det er ikke nærmere definert i loven eller forarbeidene hva en «saksliste» konkret skal
inneholde, men ut fra en naturlig språklig forståelse må det kunne legges til grunn at dette skal være en oversikt over de sakene som skal behandles i det aktuelle møtet. Innkallingen skal også inneholde en slik oversikt. Østlands-Posten har påpekt at det av møteplanen fremgikk at det kun var ett punkt, «Eventuelt», som skulle behandles [i det første møtet], og at sakslisten således var feil fordi saken om rådmannens arbeidsavtale ikke var angitt. Larvik kommune har på sin side fremholdt at kravet til
saksliste var oppfylt ved innkallingen …, der det fremgår at saken om rådmannens arbeidsavtale skal behandles. De to andre sakene, om henholdsvis
[eiendomssaken] og godtgjørelse til folkevalgte, kom opp i møtet.
Kravet om saksliste må ses i sammenheng med det formålet listen har. Sakslisten skal
være offentlig tilgjengelig, jf. kommuneloven § 32 nr. 3 første pkt., og gi borgerne
anledning til å se hvilke saker som skal behandles i et annonsert møte for å kunne ta stilling til om dette er noe de vil overvære. For at dette målet skal nås, må sakslisten i størst mulig utstrekning angi de sakene som faktisk skal behandles. Hvorvidt sakslisten
skal være et eget dokument, eller om det er tilstrekkelig at denne er angitt i innkallingen, finner jeg det ikke nødvendig å ta stilling til. Det sentrale er at den gjøres tilgjengelig for allmennheten. Likevel vil jeg understreke at i den grad det finnes en offentlig tilgjengelig saksliste, som Østlands-Posten tilsynelatende mener at det var, må det kunne forutsettes at denne er oppdatert og rent faktisk viser hvilke saker det er planlagt å behandle.
Etter kommuneloven § 34 nr. 1 kan det også treffes vedtak «i sak som ikke er oppført på saklisten, hvis ikke møteleder eller 1/3 av de møtende medlemmene motsetter seg dette». Under forutsetning av at sakene om [eiendommen] og godtgjørelse til folkevalgte ikke var planlagt i forveien, synes det således ikke å være noe i veien for at også disse sakene ble behandlet på møtet og at vedtak ble truffet i den ene saken.
Innkallingen skal gi medlemmene av det folkevalgte organet slik varsel at de kan innrette seg og forberede møte som kommer, eller få varamedlemmer til å stille. Til [det andre møtet] ble innkallingen sendt ut dagen før, og dette er trolig i korteste laget. Det er likevel ikke opplyst at formannskapet ikke var fulltallig, og det var kun én sak på sakslisten, rådmannens arbeidsavtale, og denne hadde vært drøftet tidligere.
2. Annonsering
I kommuneloven § 32 nr. 3 annet pkt. heter det:
«Møte som skal holdes for åpne dører, skal gjøres kjent på hensiktsmessig måte.»
Kravet til annonsering av møter henger sammen med at allmennheten skal kunne benytte seg av sin rett til å være til stede. At møtet skal gjøres kjent på en «hensiktsmessig» måte, antas å inneholde et strengt krav. I Overå/Bernt, Kommuneloven med kommentarer (2006), 4. utg. s. 254 fremholdes det at dette må gjøres på en slik måte at «alle interesserte borgere uten særlige anstrengelser kan få kunnskap om når og hvor møte skal holdes, og om dagsorden».
Etter ordlyden i kommuneloven § 32 nr. 3 annet pkt. gjelder plikten til å annonsere
«møte som skal holdes for åpne dører». Larvik kommune har på denne bakgrunnen
fremholdt at plikten til å annonsere ikke gjaldt for [det første møtet], da det i innkallingen ble opplyst at møtet skulle gå for lukkede dører. Jeg er ikke enig i en slik forståelse av regelen. For det første må det antas at det er formannskapet selv som skal ta stilling til om møtet skal gå for lukkede dører eller ikke, også i «personalsaker», jf. § 31 nr. 3 tredje pkt. Dette har bl.a. støtte i forarbeidene, Prop. 152 L (2009-2010) s. 44, til endringsloven om møteoffentlighet 14. januar 2011 nr. 1, som trer i kraft 1. juli 2011. Av den nye lovteksten til kommuneloven § 31 går det eksplisitt frem at lukking av møte skal skje på grunnlag av et vedtak, også for personalsaker som skal behandles for lukkede dører. Det er uttrykkelig sagt i forarbeidene at dette kun innebærer en kodifisering av gjeldende rett. Dersom ordføreren ved innkallingen alene kan bestemme om dørene til møtet skal lukkes, vil det være liten realitet i at formannskapet skal vedta lukking.
At kommuneloven § 32 nr. 3 annet pkt. må forstås som at kravet om annonsering også skal gjelde der det er hjemmel for å lukke dørene ved behandlingen av de sakene som fremgår av sakslisten, synes videre å være best i samsvar med møteoffentlighetsprinsippet fordi organet også kan treffe vedtak i saker som ikke står på sakslisten, jf. kommuneloven § 34 nr. 1. I motsatt fall vil ikke allmennheten være kjent med at et møte finner sted, og vil derfor heller ikke ha noen foranledning til å vurdere om de ønsker å overvære behandlingen av eventuelle saker som blir tatt opp underveis og som skal gå for åpne dører.
Dessuten vil informasjon om at et møte holdes for lukkede dører i seg selv kunne være en opplysning av interesse for allmennheten som først ved å få kunnskap om dette kan kontrollere om hjemmel for å lukke dørene foreligger. Etter den nye § 31a i kommuneloven (i kraft fra 1. juli 2011), skal voteringen over om et møte skal holdes for lukkede dører gjøres i et åpent møte. Det vil etter denne bestemmelsen være en
forutsetning at også møter som antas å måtte gå helt eller delvis for lukkede dører
annonseres på forhånd, slik at interessenter kan overvære den åpne voteringen over hvorvidt møtet skal lukkes.
3. Lukkede dører
Utgangspunktet etter kommuneloven § 31 nr. 1 er at møter i folkevalgte organer skal
holdes for åpne dører, med mindre noe annet følger av lovbestemt taushetsplikt eller av unntaksbestemmelsene i § 31. Som nevnt over, under pkt. 2, må formannskapet selv fatte vedtak om lukking, både i tilfeller der kommuneloven § 31 nr. 3 sier at møtet «kan» lukkes og ved behandlingen av saker der møtene «skal» lukkes.
Det er ikke opplyst for ombudsmannen at formannskapet faktisk fattet vedtak om lukking av møtene. Av møteboken går det kun frem at «[s]aken ble behandlet for lukkede dører», og kommunen synes i redegjørelsen å ha forutsatt at ordførerens varsel i møteinnkallingene om at møtene skulle gå for lukkede dører kan tillegges vekt.
På denne bakgrunnen synes ikke Larvik kommunes lukking av dørene i disse to
formannskapsmøtene å være i samsvar med kommunelovens regler om hvordan slike
beslutninger skal fattes. Behovet for eller plikten til å lukke møtet må vurderes fra sak
til sak, og i den utstrekning det er flere saker til behandling i ett møte, må lukking vurderes separat for hver av sakene. Som jeg vil komme tilbake til nedenfor, jf. pkt 4, skal vedtak om lukking med korrekt hjemmel også føres inn i møteboken, jf. kommuneloven § 30 nr. 4.
3.1. Saken om rådmannens arbeidsavtale
I kommuneloven § 31 nr. 3 tredje pkt. er det ved behandlingen av «personalsaker» gjort unntak fra utgangspunktet om at møte i folkevalgte organ skal holdes for åpne dører. Ved behandlingen av personalsaker «skal» dørene alltid være lukket. Spørsmålet er således om behandlingen av rådmannens ansettelsesavtale i [det første møtet] var en «personalsak» i kommunelovens forstand.
I Ot.prp. nr. 42 (1991-1992) s. 283 er «saker om ansettelse, oppsigelse, permisjon» nevnt som eksempler på hva som er å anse som «personalsaker». Det understrekes videre at bestemmelsen er ment å være en unntaksbestemmelse. I endringene i reglene om møteoffentlighet som trer i kraft 1. juli 2011 er det vedtatt at uttrykket «personalsaker» skal erstattes med «en arbeidstakers tjenstlige forhold». Det går frem av Prop. 152 L (2009-2010) s. 44 at «uttrykket ”tjenstlige forhold” omfattar saker om tilsetjing, oppseiing, lønnsvilkår, permisjonar osv.». Videre fremgår det at hensikten med denne formuleringen er å presisere innholdet i gjeldende rett – hvoretter «personalsak» har vært tolket snevert, slik at «[s]aker av meir overordna, generell og arbeidsgivarpolitisk karakter vil derimot klart falle utanfor denne føresegna. Slike saker kan til dømes vere generelle saker om lønnspolitikken i kommunen, organisasjonsmessige tilhøve eller sakshandsamingsrutinar.» I Overå/Bernt, Kommuneloven med kommentarer (2006), 4. utg. s. 254 understrekes det at
dels hensynet til den tjenestemannen hvis ansettelsesforhold som er tema, og dels hensynet til saksbehandlingen i organet begrunner dette unntaket, og målsettingen er å få belyst også slike saker i sin fulle bredde.
Vurderingen av om det er tale om en sak der en arbeidstakers tjenestemessige forhold skal behandles på en slik måte at det tilsier lukking av dørene, må gjøres konkret. Kommunen har vist til at det var endringer i nåværende rådmanns ansettelsesavtale som sto på agendaen, at dette berørte tjenestemessige forhold og at begge møtene derfor gikk for lukkede dører. Østlands-Posten har fremholdt at behandlingen av spørsmål om rådmannens etterlønn og firmabilavtale ikke berører rådmannens tjenestemessige forhold på en måte som tilsa lukking av møtene.
Jeg kan i ettertid vanskelig ta stilling til om en slik behandling berørte rådmannens ansettelsesforhold på en slik måte at det var naturlig lukke dørene i denne saken. Men når bakgrunnen for saken var en utviklingssamtale med rådmannen, og således synes å være nært knyttet til hans tjenestemessige forhold, har jeg ikke funnet grunn til å rette rettslig kritikk mot den begrunnelsen kommunen har gitt. Det understrekes likevel at det er formannskapet som skal ta stilling til og eventuelt vedta lukking også i slike saker. Dersom det er tale om en «personalsak» i kommunelovens forstand, så skal det vedtas å lukke møtet.
Gruppelederne fra SV og Sp sin deltakelse på formannskapsmøtet har ikke vært undersøkt herfra, og det er heller ikke opplyst fra kommunens side hvorfor disse møtte. Fremgangsmåten synes å være i dårlig samsvar med kommunelovens regler, særlig da møtet gikk for lukkede dører. Ettersom dette ikke har vært nærmere
undersøkt herfra, finner jeg ikke grunn til å kommentere spørsmålet nærmere.
3.2. [Eiendomssaken]
Dørene var også lukket under formannskapets behandling av spørsmålet om Larvik
kommune skulle by på [en eiendom], som var til salgs. Det var i denne saken hensynet til kommunens forretningsmessige interesser som utgjorde «tungtveiende offentlige
interesser», jf. kommuneloven § 31 nr. 3 første punktum.
Slik saken er opplyst, har jeg ingen rettslige innvendinger mot kommunens syn på adgangen til å lukke dørene ved behandlingen av denne saken. Det er da lagt vekt på at det var anført at lukking av møtet var av betydning for kommunens forhandlingsposisjon ved en eventuell fremtidig budrunde for eiendommen, og dette fremstår som et saklig og legitimt hensyn. Jeg understreker likevel at det her må stilles krav til med hvilken styrke hensynet til offentlige interesser gjør seg gjeldende i en konkret sak, noe jeg vanskelig kan ta stilling til på bakgrunn av den begrensede informasjonen som fremgår av dokumentene i saken. Det må også her bemerkes at det heller ikke fremgår at det ved behandlingen av denne saken ble truffet vedtak om lukking.
3.3. Saken om godtgjøring til folkevalgte
Larvik kommune har opplyst at denne saken formelt ble behandlet for åpne dører, selv
om «det ikke så klart fremgår av møteprotokollen». Denne saken er egnet til å illustrere behovet for annonsering av møter, selv om de sakene som fremgår av innkallelsen trolig gjør at det må vedtas å lukke møtet. Fordi det etter kommuneloven § 34 nr. 1 er anledning til å behandle og treffe vedtak også i saker som er kommet opp under møtet, men ikke fremgår av sakslisten eller innkallingen, vil muligheten for reell møteoffentlighet i tilknytning til disse være liten dersom offentligheten ikke er blitt gjort kjent med at det skal være et møte.
4. Møteboka
Etter kommuneloven § 30 nr. 3 skal det føres møtebok over forhandlingene i folkevalgte organer. Videre følger det av § 30 nr. 4 at en eventuell beslutning om å lukke dørene ved behandlingen av en sak og hjemmelen for lukkingen, skal føres i møteboken.
Larvik kommune har erkjent at det var en feil at hjemmelen for lukking ikke fremgår av møteboken. Jeg forutsetter at kommunen for fremtiden vil etterleve disse
saksbehandlingsreglene. Videre skaper det etter mitt syn et inntrykk av at spørsmålet om åpne eller lukkede dører ikke er konkret vurdert når det i protokollen, rett under møtets overskrift, står at «[s]aken ble behandlet for lukkede dører». Dette inntrykket forsterkes ytterligere når det ikke er mulig å se av protokollen at én av sakene, godtgjøring til folkevalgte, faktisk gikk for åpne dører.
5. Oppsummering
Gjennomgangen av de to møtene i formannskapet i Larvik kommune har avdekket flere brudd på reglene som er gitt for saksbehandlingen i folkevalgte organer. Reglene er ment å ivareta prinsippet om møteoffentlighet og sikre allmennhetens kontroll med behandlingen som gjøres. Larvik kommune bes merke seg de redegjørelsene som er gitt for reglene som regulerer saksbehandlingen, og gjennomgå egne rutiner for behandlingen av saker i folkevalgte organer.»