Sakens bakgrunn
A var blant søkerne til førstekonsulentstillingene som X lyste ut i februar 2017. Han ble ikke innkalt til intervju, og heller ikke innstilt til noen av stillingene.
A klaget 6. april 2017 på innstillingen og mente seg usaklig forbigått. I svar på klagen 6. juni 2017 viste X til at A fylte de formelle kravene i utlysningsteksten, men at han ikke var blant de best kvalifiserte med hensyn til personlige egenskaper, og derfor ikke aktuell for intervju. Vurderingen var basert på X’ inntrykk av A ved et intervju i forbindelse med en ansettelsesprosess i 2014, og inntrykket var dessuten blitt bekreftet i telefonsamtaler med A i etterkant av søknadsfristens utløp for de aktuelle stillingene. X mente at ansettelsessaken hadde vært tilstrekkelig opplyst, og klagen ble derfor ikke tatt til følge.
I sin klage til ombudsmannen 12. juni 2017 anførte A at X hadde brutt kvalifikasjonsprinsippet, og at han derfor var blitt forbigått. Videre mente han at det ikke var tilstrekkelig å legge vekt på et tre år gammelt intervju, samt at nye referanser skulle ha vært innhentet. Han påsto derfor at saken ikke var tilstrekkelig opplyst, slik forvaltningsloven § 17 krever.
Undersøkelsen herfra
X ble i brev herfra 6. oktober 2017 blant annet bedt om å redegjøre for om de mente at intervjuet med A i 2014 i tilstrekkelig grad belyste hans egnethet for de aktuelle stillingene i 2017.
Av saksdokumentene kom det frem at X hadde kontaktet As daværende leder for å få opplysninger om hvorfor han ikke var aktuell for en fast stilling der. Med henvisning til personalreglementet ble X derfor bedt om å klargjøre hvorvidt A hadde samtykket til referanseinnhentingen, om det som kom frem av samtalen hadde hatt innvirkning på beslutningen om ikke å kalle A inn til intervju, og om A i så fall fikk anledning til å imøtegå de opplysningene lederen ga om ham.
I brev 27. november 2017 svarte Y direktorat på vegne av X. Direktoratets oppfatning var at intervjuet med A i 2014 ikke var tilstrekkelig som grunnlag for å konkludere med at han nå ikke var kvalifisert for de aktuelle stillingene. Det tidligere intervjuet skulle derfor ikke ha vært vektlagt ved vurderingen av hvem som skulle kalles inn til intervju.
Videre mente direktoratet at det var i strid med personalreglementet at X innhentet uttalelse fra As daværende leder uten godkjenning fra A selv. Det var dessuten i strid med kontradiksjonsprinsippet at A ikke ble gitt anledning til å imøtegå opplysningene om ham.
Direktoratet bemerket også at X ikke hadde oppfylt plikten til å nedtegne opplysninger etter forvaltningsloven § 11 d, og påpekte at det var uheldig at verken opplysninger som hadde betydning for sakens utfall, eller de vurderingene X foretok, var dokumentert.
Ombudsmannens syn på saken
1. Vektlegging av kjennskap om A fra tidligere intervju
Ved ansettelser i det offentlige er det den best kvalifiserte søkeren til stillingen som skal ansettes. For statlige ansettelser er dette nå nedfelt i lov om statens ansatte § 3. Det fremgår videre av bestemmelsen at det ved vurderingen av hvem som er best kvalifisert til stillingen skal legges vekt på utdanning, erfaring og personlig egnethet, sammenholdt med kvalifikasjonskravene som er fastsatt i utlysningsteksten.
Det sentrale hensynet bak kvalifikasjonsprinsippet er å sikre at forvaltningen rekrutterer personer med best mulig kompetanse til de oppgavene det offentlige skal utføre. Avgjørelsen må skje på en måte som sikrer likebehandling og som hindrer at det tas usaklige hensyn. Forsvarlig saksbehandling er en forutsetning for at et ansettelsesvedtak blir riktig. En ryddig saksbehandling er også viktig for borgernes tillit til at det ikke tas utenforliggende hensyn ved ansettelsen.
Etter forvaltningsloven § 2 annet ledd er vedtak om ansettelse i offentlig forvaltning et enkeltvedtak. Forvaltningen har derfor plikt til å «påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes», jf. forvaltningsloven § 17 første ledd. Kravet om at en ansettelsessak må være tilstrekkelig opplyst, er med på å sikre at den best kvalifiserte blir tilsatt.
I ansettelsessaker vil innkalling til intervju være ett av virkemidlene for å bidra til sakens opplysning. Dersom det gjennomføres en intervjurunde, er det likevel på det rene at ansettelsesmyndigheten ikke har plikt til å innkalle alle kandidatene som fremstår som kvalifiserte – det er tilstrekkelig at det foretas en foreløpig kvalifikasjonsvurdering hvor de som fremstår som best kvalifiserte, blir innkalt.
En innstilling regnes ikke som et enkeltvedtak og er derfor ikke underlagt reglene om klage, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstavene a og b og § 3 første ledd. Et vedtak om ansettelse er derimot et enkeltvedtak, men er likevel unntatt fra reglene om bl.a. klage og begrunnelse, jf. forvaltningsloven § 2 annet ledd sammenholdt med § 3 annet ledd. X hadde derfor ikke plikt til å behandle As klage på innstillingen.
I tilsvar 6. juni 2017 til As klage på innstillingen har X gitt uttrykk for at A oppfylte de formelle kravene i utlysningsteksten. Basert på oppfatningen fra et intervju med A i 2014, og på telefonsamtaler med ham i etterkant av søknadsfristen 1. mars 2017, ble han derimot ikke vurdert å oppfylle kravene til personlig egnethet. Telefonsamtalene bekreftet inntrykket av ham fra 2014, og det ble derfor ikke ansett nødvendig å kalle ham inn på intervju for å få opplyst saken ytterligere.
Direktoratet har erkjent at X ikke hadde grunnlag for å konkludere med at A ikke var kvalifisert for stillingene ved å legge vekt på deres kjennskap til ham fra intervjuet fra 2014. X skulle ikke ha basert avgjørelsen om ikke å innkalle ham til intervju på denne kjennskapen. Direktoratet mener videre det er uheldig at telefonsamtalene med A som X har vektlagt – og som A bestrider – samt X’ vurderinger, ikke er nedtegnet skriftlig.
Ombudsmannen deler direktoratets syn. Det er i tidligere uttalelser herfra gitt uttrykk for at i saker der negative opplysninger fremkommet tilbake i tid om personlig egnethet er avgjørende for vurderingen av søkernes kvalifikasjoner, må hovedregelen være at søkeren innkalles til intervju og referanser kontaktes før saken kan anses tilstrekkelig opplyst. I tillegg må det kreves klare holdepunkter for å konkludere med at klageren ikke er kvalifisert ut fra en vurdering av klagerens personlige egenskaper, se blant annet SOM 2014-1789 og SOM 2015-1355.
Dersom ansettelsesmyndighetens egen kjennskap til vedkommende søker er av nyere dato, kan det likevel tenkes at et intervju ikke vil være påkrevd av hensyn til sakens utredning og opplysning for å få bekreftet eller avkreftet inntrykket av søkeren. Hvor grensen går for når ansettelsesmyndigheten må kalle inn vedkommende på intervju, gir saken her ikke grunnlag for å gå inn på.
Sett i lys av uttalelsen i SOM 2015-1355 – hvor vurderingen av klagerens personlige egenskaper var basert på et intervju som ble foretatt om lag to og et halvt år tidligere – er det ikke tvilsomt at X’ kjennskap til A fra intervjuet tre år tilbake ikke kunne vektlegges. A var for øvrig fortsatt under utdanning da han var på intervju i 2014. Det kan ikke utelukkes at han i 2017 kunne ha gitt et annerledes inntrykk av sine personlige egenskaper.
På denne bakgrunn må X kritiseres for ikke å ha sørget for tilstrekkelig opplysning av saken, slik forvaltningsloven § 17 krever.
2. Innhenting av referanse uten godkjenning
I forbindelse med As klage på innstillingen, utarbeidet X en redegjørelse til tilsettingsrådet. Her gikk det frem at A i telefonsamtale med X ble spurt om årsaken til at han ikke var kommet i betraktning til en fast stilling hos sin nåværende arbeidsgiver. Fordi han svarte svært vagt på spørsmålet, tok X kontakt med As leder for å få rede på dette. Et skriftlig notat viser at det i samtalen med lederen kom frem opplysninger om As personlige egenskaper som gjorde at X fikk bekreftet at det var riktig ikke å kalle ham inn til intervju.
I X’ personalreglement punkt 5.5 heter det at «(d)et skal innhentes ytterligere opplysninger fra nåværende og tidligere arbeidsgiver om de søkerne man vurderer å innstille. At dette gjøres, må på forhånd være godkjent av vedkommende søker».
Som direktoratet har erkjent, handlet X i strid med personalreglementet ved å kontakte As daværende leder uten forhåndsgodkjenning av A selv. Reglementet synes for øvrig å forutsette at innhenting av referanser først er aktuelt etter gjennomført intervju. Ombudsmannen er enig med direktoratet i at A – av hensyn til kontradiksjon – i alle tilfelle skulle ha fått anledning til å imøtegå opplysningene. Det er også uttrykkelig forutsatt i kommentaren til personalreglementet punkt 5.5.
Ombudsmannen er videre enig i at det er uheldig at det ikke er ført notater etter telefonsamtalene med A, når det er oppgitt at disse er vektlagt ved vurderingen av ikke å kalle ham inn til intervju.
Ettersom undersøkelsene i saken har vært begrenset til saksbehandlingen ved utvelgelsen av søkere til intervju, er det ikke grunnlag for å konkludere med om A ble forbigått ved ansettelsene. Ombudsmannen tar til etterretning at X har informert direktoratet om at de internt vil minne om at personalreglementet skal følges og at notatplikten skal overholdes.
Konklusjon
X har ved utvelgelsen av søkere til intervju for stillingene som førstekonsulent ikke sørget for tilstrekkelig opplysning av ansettelsessaken, og det foreligger derfor brudd på utredningsplikten etter forvaltningsloven § 17.
Det har vært innhentet referanseopplysninger om A i strid med det interne personalreglementet, og kontradiksjonsprinsippet ble brutt da opplysningene ble vektlagt uten å ha vært forelagt ham.
Det er ikke grunnlag for å konkludere med om A ble forbigått ved ansettelsene, og ombudsmannens vurderinger får ikke betydning for de som er ansatt.
Y direktorat bes vurdere om det er nødvendig å gjøre X internt kjent med ombudsmannens syn på saksbehandlingen i denne saken.