Uttalelse
Lødingen kommune behandlet i mai 2014 en sak om oppkjøp av kommunal grunn for et privat barnehagefirma. Saken ble først behandlet for lukkede dører i formannskapet 15. mai 2014. Av møteprotokollen fremgikk det at saken var unntatt offentlighet, men det fremgikk ikke med hvilken hjemmel dørene var lukket. Saken ble behandlet på nytt av formannskapet 19. mai 2014. Samme dag ble saken behandlet i kommunestyremøtet. I protokollene til møtene 19. mai 2014 fremgikk det at saken ble vedtatt behandlet for lukkede dører i medhold av kommuneloven § 31 nr. 5.
Klagen til ombudsmannen og undersøkelsene herfra
Nils E. Øy klaget 5. juli 2014 til ombudsmannen over lukkingen av formannskapsmøtet 15. mai 2014 og kommunestyremøtet 19. mai 2014 i Lødingen kommune. På bakgrunn av klagen ble det besluttet å undersøke saken nærmere. I brev 18. august 2014 ble Lødingen kommune bedt om å redegjøre for saksbehandlingen ved avgjørelsene om å lukke deler av formannskapsmøtet 15. mai 2014 og kommunestyremøtet 19. mai 2014. Formannskapsmøtet 19. mai 2014 har ikke vært gjenstand for nærmere undersøkelser herfra, fordi klagen ikke omfattet dette møtet. Det understrekes likevel at de samme saksbehandlingsreglene også gjelder for denne avgjørelsen om lukkede dører.
I svarbrevet til ombudsmannen 19. august 2014 erkjente Lødingen kommune at det i protokollen fra kommunestyremøtet ikke kom tydelig frem hvilken paragraf i offentleglova som var benyttet, men at det fremgikk av møteprotokollen at kommunestyret selv lukket møtet. Kommunen fremholdt at det av forsidebildet til saken fremgikk at hjemmelen var «Unntak av omsyn til det offentlege sin forhandling». Det ble gitt uttrykk for at det var viktig for kommunen å gi korrekt og tilstrekkelig informasjon, og at kommunen «kan skrive for den alminnelige leser i Lødingen samtidig som [den] opptrer juridisk korrekt». Kommunen uttalte at den er «svært lydhør for hva som er beste presentasjonsform for [dens] saker og forslag til forbedringer av [dens] maler». Kommunen synes ikke å ha kommentert spørsmålene knyttet til møteprotokollen fra formannskapsmøtet 15. august 2014.
Om årsaken til og hjemmelen for lukkingen av møtene opplyste kommunen:
«Lødingen kommune arbeidet i forkant av politisk beslutning, sammen med KS advokatene om hvordan saken best kunne løses. Saken omhandler erstatningskrav i en størrelse av vesentlig betydning for kommunen. [..] 2 parter utenfor kommunen var involvert, og kommunen kunne bli erstatningspliktig. Lødingen kommune var i en forhandlingssituasjon, og kontrakt skulle skrives med en av partene.
Økonomiforvaltningen i kommunen er naturlig nok svært viktig, og de opplysningene vi fikk gjennom rådføring med KS advokatene og interne notat, ønsker rådmannen å legge frem for kommunestyret som viktig grunnlag for beslutning. Både § 23 og § 15 i Offentleglova hjemlet muligheten til å unnta dette offentligheten.»
Ombudsmannens syn på saken
Det følger av kommuneloven 25. september 1992 nr. 107 § 31 nr. 1 at møter i folkevalgte organ som hovedregel skal holdes for åpne dører. Bestemmelsens nr. 2 og 3 fastslår at unntak gjelder der det foreligger lovbestemt taushetsplikt eller saken som skal behandles angår en arbeidstakers tjenstlige forhold. I disse tilfellene skal møtet lukkes. Videre åpner § 31 nr. 4 og 5 for at møtet kan lukkes av hensyn til personvern eller tungtveiende offentlige interesser. Det fremgår videre av kommuneloven § 30 nr. 4 første punktum at «[d]ersom det treffes avgjørelse om at et møte skal holdes for lukkede dører, skal avgjørelsen føres i møteboken og hjemmelen for avgjørelsen skal framgå».
Kravet om å henvise til hjemmelen for avgjørelsen, er et viktig begrunnelseskrav som det folkevalgte organet må gi tilfredsstillende opplysning om. Lovens hovedregel er at møter i folkevalgte organer er offentlige, og unntaket fra denne hovedregelen krever at det påvises en særskilt hjemmel. Det må derfor legges til grunn at lovens krav om å vise til «hjemmelen for avgjørelsen», innebærer at det ikke er tilstrekkelig å vise generelt til kommuneloven § 31. Kravet må forstås slik at det kreves en spesifisering av hvilket nummer i kommuneloven § 31, samt eventuelt andre lovbestemmelser, som har begrunnet lukkingen. Dersom kommuneloven § 31 nr. 5 brukes som unntakshjemmel, må det i møteboken vises både til denne bestemmelsen og til den aktuelle bestemmelsen i offentleglova 19. mai 2006 nr. 16, jf. Prop. 152 L (2009-2010) s. 45. Hjemmelen for avgjørelsen skal fremgå av møteboken, og det er dermed ikke tilstrekkelig at den fremgår av sakspapirene for øvrig.
Det er kritikkverdig at formannskapet i møteprotokollen ikke har vist til hjemmelen for avgjørelsen om å lukke deler av møtet, slik kommuneloven § 30 nr. 4 krever. Videre skulle unntakshjemmelen i offentleglova ha fremgått av møteprotokollen fra kommunestyremøtet. Svaret fra kommunen tyder på at den ikke har hatt god nok kunnskap om saksbehandlingsreglene ved lukking av møter i folkevalgte organer, og viktigheten av disse. Reglene som er gitt om føring av møteboken er ment å sikre at spørsmålene om møteoffentlighet blir behandlet på en forsvarlig måte ved å bidra til en regelorientert saksbehandling. Dette kan også være nyttig av hensyn til klarhet og kontroll, jf. Ot. prp. nr. 17 (2008-2009) s. 33. Av hensyn til demokratiet, åpenheten og tilliten til de folkevalgte organenes avgjørelser er det derfor svært viktig at kommunen overholder saksbehandlingsreglene som gjelder ved avgjørelser av om møter skal holdes for lukkede dører. Sett i lys av dette, synes det hensiktsmessig at Lødingen kommune gjennomgår rutinene for å sikre at kravene til føring av møtebok oppfylles ved fremtidige møter i kommunens folkevalgte organer.
Avslutningsvis bemerkes det at ombudsmannens undersøkelser har vært rettet mot kommunens saksbehandling ved avgjørelsene om å lukke deler av de ovennevnte møtene. Kommunen har riktignok i svarbrevet gitt en begrunnelse for hvorfor møtene ble lukket. Slik saken er opplyst, har ombudsmannen imidlertid ikke tilstrekkelig grunnlag for å vurdere om kommunen hadde hjemmel til å lukke de aktuelle møtene. Det er likevel funnet grunn til å knytte enkelte kommentarer til kommunens begrunnelse for lukkingen.
I denne saken er det opplyst at møtene ble vedtatt lukket med hjemmel i kommuneloven § 31 nr. 5. Etter denne bestemmelsen må to kumulative vilkår være oppfylt. For det første må det foreligge tungtveiende offentlige interesser som tilsier skjerming. Videre må det under møtet fremkomme konkrete opplysninger som er av en slik karakter at de ville blitt unntatt offentlig innsyn etter offentleglova 19. mai 2006 nr. 16 om de hadde stått i et saksdokument. Ordlyden tilsier at det må stilles strenge krav til styrken av de hensyn som taler for lukking, og det fremgår klart av forarbeidene (Prop. 152 L (2009-2010) s. 44-45) at «terskelen for lukking skal vere høg» når vilkårene etter denne bestemmelsen skal vurderes. En eventuell lukking må videre begrenses til det som er nødvendig for å skjerme de aktuelle opplysningene.
Det er bare konkrete opplysninger om faktiske forhold som kan gi grunn til slik skjerming. Det forhold at saksdokumenter til et møte eller til en sak er unntatt fra offentlighet, vil ikke i seg selv kunne tjene som begrunnelse for å lukke dørene. Det vil altså ikke være adgang til å lukke møtet med den begrunnelse at det vil kunne komme frem opplysninger om den interne saksbehandling som ville kunne blitt skjermet fra dokumentinnsyn i medhold av offentleglova §§ 14-16, jf. Overå og Bernt, Kommuneloven med kommentarer (5. utg. 2011), s. 291. Utover disse generelle kommentarene finner ombudsmannen ikke grunn til å gå nærmere inn på den vurderingen kommunen har foretatt.
Oppsummering
Møter i folkevalgte organer skal som hovedregel holdes for åpne dører. Lukking av møte skal vedtas av det folkevalgte organet selv, og hjemmelen for avgjørelsen skal føres i møteboken. Kravet må forstås slik at det kreves en spesifisering av hvilket nummer i kommuneloven § 31, samt eventuelt andre lovbestemmelser, som har begrunnet lukkingen.
Lødingen kommune fulgte ikke saksbehandlingsreglene ved lukking av møtene i formannskapet og kommunestyret i den aktuelle saken. Sett i lys av viktigheten av saksbehandlingsreglene, synes det hensiktsmessig at Lødingen kommune gjennomgår rutinene for å sikre at kravene til føring av møtebok oppfylles ved fremtidige møter i kommunens folkevalgte organer. Ombudsmannen ber om å bli holdt orientert om kommunens oppfølging av saken.