På bakgrunn av en rekke henvendelser med klage på saksbehandlingen i Nav i forbindelse med søknad om uførepensjon fant ombudsmannen grunn til å undersøke på generelt grunnlag noen forhold knyttet til saksbehandlingen i uførepensjonssaker der søkeren mottar arbeidsavklaringspenger.
For å konkretisere bakgrunnen for den generelle undersøkelsen overfor direktoratet, ble det referert fra en enkelt klagesak som var avsluttet her uten realitetsbehandling fordi saken da ikke var endelig avgjort i forvaltningen:
Brukeren fremmet søknad om uførepensjon tidlig i mars 2011. I midten av april fikk han muntlig beskjed om at forvaltningsenheten hadde ferdigbehandlet søknaden og innstilt på 100 prosent uførepensjon med virkningstidspunkt 1. september 2011. Dette ble gjentatt i brev fra forvaltningsenheten i et vedtak 26. april 2011 om fortsatt innvilget arbeidsavklaringspenger til og med 31. august 2011. Da brukeren kontaktet Nav Pensjon for å få opplyst grunnen til at beregningen av uførepensjonen tok så lang tid, fikk han opplyst at saken ikke var under behandling ennå da han uansett ikke skulle få uførepensjon før september 2011. Brukeren hadde beregnet at han i perioden han mottok arbeidsavklaringspenger i stedet for uførepensjon gikk glipp av omtrent 4600 kroner i måneden i økt bostøtte for ung ufør og ektefelletillegg. I tillegg mente han utsettelsen fikk betydning i forhold til skattefordeler og overfor Lånekassen, Husbanken, kommunale tjenester og private banker.
Deretter ble Arbeids- og velferdsdirektoratet stilt flere spørsmål knyttet til saksbehandlingen i uførepensjonssaker der søkeren mottar arbeidsavklaringspenger. Det ble herunder bedt om svar på om virkningstidspunktet (satt av forvaltningsenheten) har innvirkning på hvordan sakene prioriteres og om det er slik at lov om folketrygd 28. februar 1997 nr. 19 (folketrygdloven) § 22-12 tredje ledd «[u]førepensjon utbetales ikke for perioder hvor medlemmet har mottatt
arbeidsavklaringspenger» har som konsekvens at saker der medlemmet mottar arbeidsavklaringspenger ikke prioriteres etter innregistrert dato.
Arbeids- og velferdsdirektoratet svarte følgende om ansvarsdelingen mellom Nav-enhetene på uføreområdet ved førstegangskrav om uførepensjon:
«I dagens saksflyt på uføreområdet vurderer NAV kontorene noen av vilkårene, hvorav man først gjør en foreløpig vurdering av vilkårene for medlemsskap i folketrygdloven § 12-2. I tillegg skal NAV kontorene vurdere vilkårene i § 12-5 (behandlings- og attføringskravet), § 12-6 (sykdomsvilkåret), § 12-10 (den medisinske siden av uføretidspunktet), § 3-21 (medisinske vilkår for minste garanterte ytelse for “unge uføre”) og eventuelt yrkesskadebestemmelsen i § 12-18.
NAV Forvaltning vurderer de øvrige vilkårene etter folketrygdloven kap 12, dvs forutgående og fortsatt medlemsskap i §§ 12-2 og 12-3, aldersvilkår i § 12-4, vurdering og fastsetting av uføregraden og virkningstidspunktet, jf §§ 12-7, 12-8 og 12-11, den inntektsmessige siden av uføretidspunktet og fastsettelsen av uføretidspunktet (gitt NAV kontorets vurdering av den medisinske siden av uføretidspunktet), jf § 12-10, samt vurdering av uførepensjon til gjenlevende ektefelle, jf § 12-15. NAV Forvaltning har også hele vedtaksmyndigheten etter kapittel 12.
For brukere som mottar AAP [arbeidsavklaringspenger] fastsettes virkningstidspunktet frem i tid til første mulige måned. Det tas hensyn til saksbehandlingstid ved pensjonsenhetene. Brukerne innvilges AAP i ventetid på behandling og igangsettelse av uførepensjon. Det fremkommer av folketrygdlovens § 22-12 tredje ledd at uførepensjon ikke utbetales for perioder der medlemmet har mottatt AAP.
Ved innvilgelse etter folketrygdloven kap 12, foretar NAV Pensjon beregning (etter folketrygdloven kap 3) og samordning. NAV Pensjon sender ut melding om vedtak som samler vurderinger og vedtak knyttet til kapittel 12 og 3 i samme vedtaksbrev. NAV Regnskap Pensjon igangsetter og foretar den løpende utbetalingen av pensjonen.
Direktoratet ser at dagens saksflyt på uføreområdet er utfordrende. Fra årsskiftet planlegges det en endring i saksflyten som innebærer at vurdering av vilkår og fatting av vedtak etter kap 12 og 3 samles i forvaltningsenhetene. Ordningen implementeres for å bedre kvaliteten og effektiviteten i saksbehandlingen. Samtidig rendyrkes enhetenes roller i forhold til hverandre, ved at NAV kontorene skal fokusere på oppfølging av brukerne mot arbeid og aktivitet, mens vedtak om økonomiske ytelser fattes i forvaltningsenhetene. Vi viser til Sivilombudsmannens sak 2011/732 hvor Arbeids- og velferdsdirektoratet også redegjør for ny saksflyt på området.»
Til spørsmålet herfra om differansen i utbetalt arbeidsavklaringspenger og uførepensjon, svarte Arbeids- og velferdsdirektoratet at regelverket knyttet til de to beregningsmodellene for arbeidsavklaringspenger og uførepensjon bygger på svært ulike prinsipper og at dette «kan medføre store forskjeller mellom nivået på de to ytelsene (både før og etter skatt)».
Arbeids- og velferdsdirektoratet opplyste at kravet til saksbehandlingstid for pensjonsenhetene i uføresaker er maksimalt åtte uker. Til spørsmål om prioritering av sakene svarte direktoratet:
«I prinsippet vil prioritering av saker ved pensjonsenhetene ta utgangspunkt i de eldste sakene (og saker hvor man nærmer seg ytre grense). Samtidig arbeider pensjonsenhetene for å bidra til at brukere ikke blir gående uten ytelser til livsopphold, noe som innebærer en prioritering av saker hvor bruker ikke mottar livsoppholdsytelse eller at livsoppholdsytelsen vedkommende mottar er i ferd med å “løpe ut”, f.eks. at vedtaket om arbeidsavklaringspenger nærmer seg sluttdatoen.
Dette innebærer altså ikke at man ikke prioriterer de eldste sakene, men at man
samtidig med en prioritering av disse, prioriterer saker hvor bruker står uten
løpende ytelse til livsopphold, eventuelt at bruker står i fare for å komme i en slik situasjon dersom uførepensjonen ikke settes raskt i gang.
Nav Pensjon prioriterer således å ferdigbehandle sakene slik at utbetaling
igangsettes måneden AAP opphører og i tråd med fastsatt virkningstidspunkt for uførepensjon.»
På spørsmålet herfra om rutiner for å orientere søkere i uførepensjonssaker og saksgangen og saksbehandlingstiden, svarte direktoratet:
«Det eksisterer ingen nasjonal IKT-løsning som sikrer at bruker mottar melding om at vedkommende er innvilget rett til uførepensjon, men at pensjonsberegningen ikke er klar enda. Enkelte fylker har likevel implementert manuelle lokale løsninger hvor man orienterer bruker om at vedkommende er innvilget rett til uførepensjon. Med begrensede ressurser tilgjengelig i forhold til IKT-utvikling, har etaten valgt å prioritere arbeidet med ny saksflyt på uføreområdet foran en IKT-tilpasning som forbedrer informasjonen til bruker i ventetiden mellom vedtak om rett til uførepensjon og vedtak med beregning av uførepensjonen.
Fra årsskiftet, i forbindelse med implementering av ny saksflyt på området som nevnt, vil det være samme enhet som fatter vedtak etter kap 12 og kap 3. Dette vil innebære at samme enhet i de aller fleste sakene vil gjøre vurderinger og fatte vedtak etter kap 12, beregne uførepensjonens størrelse etter kap 3 samt sende ut melding om vedtak. Dagens utfordringer knyttet til at bruker må vente på melding om vedtak om innvilget uførepensjon, vil dermed løses som følge av ny saksflyt på uføreområdet.»
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Jeg har som kjent, i brev 31. mai 2011 (i sak 2011/732 her), bedt Arbeids- og velferdsdirektoratet om å holde ombudsmannen orientert om utviklingen i direktoratets videre arbeid med å legge om saksflyten på uføreområdet. Denne saken gir imidlertid grunn til nå, før omleggingen, å gi noen merknader til enkelte forhold ved
saksbehandlingen i Nav av uførepensjonssøknader.
Informasjon om saksgang og saksbehandlingstid
Et gjennomgående problem i klager til ombudsmannen over saksbehandlingen i uførepensjonssaker, er at søker ikke mottar informasjon om videre saksgang og saksbehandlingstid etter det foreløpige svaret med bekreftelse av at søknaden er mottatt ved Nav. Særskilt gjelder dette saker der det også må innhentes informasjon fra utlandet og saksbehandlingstiden kan bli lang. Direktoratet har i svarbrevet hit orientert om at det ikke finnes nasjonale IKT-løsninger som sikrer at bruker mottar melding om at vedkommende er innvilget rett til uførepensjon, men at pensjonsberegningen ikke er klar enda. Videre ble det oppgitt at arbeids- og velferdsetaten, med begrensede ressurser tilgjengelig i forhold til IKT-utvikling, ikke har kunnet prioritere å utvikle en IKT-tilpasning som forbedrer informasjonen til bruker i ventetiden mellom vedtak om rett til uførepensjon og vedtak med beregning av uførepensjon.
Uavhengig av hvilke IKT-løsninger Nav har for å sende ut informasjon til søkerne, har Nav i medhold av forvaltningsloven § 11 a plikt til å gi et foreløpig svar der grunnen til at saken ikke har kunnet bli behandlet tidligere skal gjøres rede for, og det skal så vidt mulig angis når svar kan ventes. God forvaltningsskikk tilsier at det foreløpige svaret følges opp med eventuelle forsinkelsesmeldinger, og at søkerne til enhver tid får vite ved hvilket organ saken ligger til behandling. I forvaltningsloven er plikten til å gi foreløpig svar pålagt det organet som mottok henvendelsen fra søker. Søknader om ytelser fra folketrygden skal sendes brukerens lokalkontor og Nav har utad lagt vekt på at brukerne skal forholde seg til sitt lokalkontor for å få informasjon i sin sak. Det synes derfor på det rene at lokalkontoret har ansvaret for at søkeren får informasjon om forventet saksbehandlingstid, eventuelle forsinkelser og årsaken til forsinkelsen også der saken sendes til Nav Pensjon eller andre organer for behandling. På bakgrunn av den erfaringen jeg har både gjennom telefonhenvendelser og skriftlige klager hit, synes dette informasjons- og oppfølgingsansvaret å svikte i saker som gjelder uførepensjonssøknader. Dette problemet antar jeg i stor grad løses når de nye rutinene på uførepensjonsområdet faller på plass. Inntil da vil jeg imidlertid be Arbeids- og velferdsdirektoratet om å sørge for at alle lokalkontor er seg bevisst ansvaret for å gi søkerne informasjon om fremdriften i deres sak.
Saksbehandlingstiden ved Nav Pensjon
Det synes riktig at Nav Pensjon prioriterer de sakene der søkeren står uten ytelser fra Nav eller der ytelsen til livsopphold er i ferd med å løpe ut. Imidlertid ser jeg flere utfordringer når det gjelder den generelle saksbehandlingstiden ved Nav Pensjon. Nav har satt kravet til behandlingstid ved Nav Pensjon til maksimalt åtte uker. På bakgrunn av henvendelser hit vet jeg imidlertid at det er enkeltsaker med betydelig lenger behandlingstid enn dette. Enkelte saker ved Nav Pensjon er uten tvil kompliserte og er både tids- og arbeidskrevende. Jeg antar at dette særlig gjelder saker der pensjonen skal samordnes med andre ytelser eller rettigheter søkeren har fra andre land. Likevel gjelder ikke dette for det store flertall av sakene Nav Pensjon skal behandle. Nav Pensjon skal foreta en beregning (og eventuelt samordning) av pensjonene og tallmaterialet som ligger til grunn må antas være kjent når saken oversendes Nav Pensjon. Under henvisning til folketrygdloven § 21- 10 første ledd som oppstiller krav om at saker skal avgjøres «uten ugrunnet opphold», fremstår også åtte ukers normal behandlingstid ved Nav Pensjon som lang.
Fastsettelse av virkningstidspunkt frem i tid
Virkningstidspunktet er det tidspunktet uførepensjonen skal utbetales fra, og vil (i de fleste saker) være et annet og senere tidspunkt enn uføretidspunktet, som er det tidspunktet «et medlem fikk sin inntektsevne/arbeidsevne varig nedsatt med minst halvparten», jf. folketrygdloven § 12-10 første ledd.
Arbeids- og velferdsdirektoratet har i svarbrevet hit opplyst at søkere av uførepensjon som mottar arbeidsavklaringspenger får fastsatt et virkningstidspunkt «frem i tid til første mulig måned» og at det da tas hensyn til saksbehandlingstiden ved pensjonsenhetene. Jeg er noe usikker på hva Nav mener med «første mulig måned», men realiteten er at Nav forvaltningsenheten tar hensyn til antatt behandlingstid ved Nav Pensjon ved fastsettelse av virkningstidspunktet. Søkeren oppfyller imidlertid vilkårene for uførepensjon ved oversendelse av saken til Nav Pensjon. Folketrygdlovens utgangspunkt og hovedregel er at uførepensjon skal utbetales fra den måneden etter den måneden vedkommende fyller vilkårene for rett til ytelsen, men ikke lenger tilbake i tid enn tre måneder før den måneden kravet ble fremsatt, jf. folketrygdloven §§ 22-12 første ledd og 22-13 tredje ledd. I § 22-12 tredje ledd er det oppsatt en presisering om at uførepensjon ikke utbetales for de perioder medlemmet har mottatt arbeidsavklaringspenger. Denne presiseringen kom inn som et nytt tredje ledd i bestemmelsen ved endringslov 19. desember 2003 nr. 135 og ble blant annet innført fordi det ble sett på som «prinsipielt uheldig å etterbetale en eventuelt overskytende pensjon for tidsrom hvor vedkommende allerede har mottatt en ytelse til
livsopphold», se Ot.prp. nr. 10 (2003-2004) kapittel 10 fjerde avsnitt. Ved endringen unngikk en kompliserte avregninger mot uførepensjon, slik som allerede var lovfestet der søkeren mottok sykepenger i forkant av uførepensjon. Likevel er det en forskjell i bestemmelsene om forholdet til sykepenger og forholdet til arbeidsavklaringspenger. Der søkeren mottar sykepenger er virkningstidspunktet for uførepensjon en fast dag som en kan forutse på forhånd, i og med at uførepensjon utbetales fra og med den måneden retten til sykepenger utløper, jf. folketrygdloven § 22-12 annet ledd første punktum. Der søkeren går fra arbeidsavklaringspenger til uførepensjon, skal det etter lovens ordlyd ved fastsettelse av virkningstidspunktet etter §§ 22-12 første ledd og 22-13 trekke fra de periodene søkeren har mottatt arbeidsavklaringspenger, jf. § 22-12 tredje ledd.
Som direktoratet også har bekreftet i svarbrevet hit, vil uførepensjon kunne gi en månedlig høyere utbetaling (i noen tilfeller betydelig høyere) enn arbeidsavklaringspenger. Unntaksregelen i § 22-12 tredje ledd innebærer at hver ekstra måned Nav bruker på å behandle uførepensjonssøknaden (så fremt søker oppfyller vilkårene ved søknadstidspunktet) får økonomiske konsekvenser for søkeren som mottar arbeidsavklaringspenger.
Det at Nav forvaltningsenheten setter virkningstidspunktet og dermed rammen for behandlingstiden ved Nav Pensjon, samsvarer dårlig med regelen om at saken skal forberedes og avgjøres uten ugrunnet opphold, jf. folketrygdloven § 21-10 første ledd, en vurdering som først og fremst Nav Pensjon kan gjøre.
Folketrygdloven er en rettighetslov og Nav må ha en klar hjemmel for en praksis som får innvirkning på brukerens rettigheter. Nav har neppe hjemmel for praksisen med å sette virkningstidspunkt for uførepensjon frem i tid.
Jeg har merket meg at med den nye saksrutinen som er varslet å komme rundt årsskiftet, vil det være samme organ som behandler krav om uførepensjon, beregner pensjonen og sender ut vedtaket. Frem til da vil jeg anmode Arbeids- og velferdsdirektoratet om å vurdere å endre praksis for fastsettelse av virkningstidspunkt for utbetaling av uførepensjon i de sakene der søkeren mottar arbeidsavklaringspenger. Videre ber jeg om at ombudsmannen blir holdt orientert om saksbehandlingstiden ved Nav Pensjon og om direktoratets syn på om saksbehandlingstiden kan kortes ytterligere ned.»