Uttalelse
Sakens bakgrunn og undersøkelsene herfra
A var en av flere søkere til en utlyst stilling som spesialsykepleier ved luftambulansen i Y. En annen søker ble innstilt som nr. 1 til stillingen, og ble også tilsatt. A ble innstilt etter den tilsatte, sammen med to andre søkere. Kun den tilsatte ble rangert. Det fremgår ikke av innstillingsdokumentet at de tre andre ble innstilt i en bestemt rekkefølge, og sykehuset har også i etterkant bekreftet at det ikke ble gjort en skriftlig rangering. Alle de innstilte var interne søkere.
Kort tid etter denne tilsettingen ble det utlyst en stilling som seksjonssykepleier ved samme avdeling på sykehuset. En av de innstilte ved førstnevnte tilsetting, B, var blant søkerne. Av sakens dokumenter fremgår det at han ble tilbudt stillingen som seksjonssykepleier, men at det samtidig ble besluttet at han ville få tilbud om stilling som spesialsykepleier i luftambulansen dersom han heller foretrakk denne. B takket nei til stillingen som seksjonssykepleier, og ble så tilsatt som spesialsykepleier i luftambulansen.
A klaget hit 1. juli 2014. I klagen er det vist til at tilsettingen av B i stillingen som spesialsykepleier skjedde uten forutgående utlysning. Klageren mener også at den tilsatte ikke oppfyller praksiskravet for denne type spesialsykepleierstilling.
Ombudsmannen tok saken opp med [sykehuset] 25. september 2014. Sykehuset ble bedt om å redegjøre nærmere for tilsettingen av B i stillingen som spesialsykepleier. Dersom det fulgte av sykehusets reglement eller annet hjemmelsgrunnlag at det kunne tilsettes uten forutgående utlysning, ble dette grunnlaget bedt presisert. Det ble videre bedt redegjort for når tilsettingen skjedde og hvem som deltok, og om sykehusets arbeidstakere ble informert om den ledige stillingen, jf. arbeidsmiljøloven § 14-1.
Videre ble skriftlighet under tilsettingsprosessene tatt opp. Det ble vist til at det blant de oversendte dokumentene verken lå skriftlige referat fra intervju eller fra eventuelle referanseinnhentinger. Innstilling til stillingen som spesialsykepleier var oversendt, men ikke for seksjonssykepleierstillingen. Det var ikke oversendt skriftlig vurdering av søkerne i forbindelse med noen av innstillingene, og det var heller ikke fremlagt tilsettingsvedtak. Sykehuset ble på denne bakgrunn bedt om å redegjøre nærmere for gjeldende rutiner for nedtegning av opplysninger og vurderinger i tilsettingsprosesser, og om tilsettingen var gjennomført i tråd med rutinene.
Endelig ble det bedt om en sammenlignende kvalifikasjonsvurdering mellom A og B. Opplysningene i klagen hit om at den tilsatte ikke oppfylte kravene som følger av nasjonal standard for denne type spesialisering, ble spesielt bedt kommentert.
Sykehuset svarte slik i brev 30. oktober 2014:
«1)Kutyme vedrørende kunngjøring av stilling
[Sykehuset] forholder seg til arbeidsmiljølovens § 14-1 og kunngjør alle ledige stillinger internt uavhengig av om de også er kunngjort eksternt. I tilfeller hvor det oppstår flere ledige stillinger i løpet av den tiden saksbehandlingen foregår, eventuelt kort tid etterpå, har det utviklet seg en kutyme hvor vi i noen tilfeller ikke kunngjør på nytt, men foretar tilsetting med bakgrunn i samme søkermasse som i den allerede kunngjorte stillingen. Fellesnevneren for de ledige stillingene må være at det er snakk om lik stillingstittel, like arbeidsoppgaver, samme arbeidssted og samme stillingstype (fast/vikariat), og at vi derfor forventer akkurat den samme søkermassen som tidligere. Kort tid defineres som kort tid – helst i løpet av den opprinnelige tilsettingsprosessen – men begrenset til maks 3 mnd.
Det aktuelle tilfellet er en typisk sak: Det er snakk om et lite og spesialkompetent fagmiljø hvor man til enhver tid har oversikt over hverandre. Det er også snakk om helt like arbeidsoppgaver. Man har derfor benyttet seg av samme søkerliste og samme innstilling som ved tilsetting i tilsvarende stilling kort tid tilbake. Det er ingen som mistet muligheten til å søke. Alle kandidatene ble i prinsippet vurdert til den nye stillingen, men man valgte å forholde seg til, og fortsette på, den innstillingen som allerede forelå.
2) Krav til skriftlighet ved tilsetting
Tilsettingen er gjennomført i henhold til våre rutiner. Helseforetak har ikke samme krav til skriftlighet ved tilsetting som man i Staten har iflg Tjenestemannsloven. Nedtegnelser og vurderinger i forbindelse med tilsettingsprosesser blir i stor grad makulert etter at saken er ferdigstilt. Dokumentasjon foregår ved hjelp av loggføring i Webcruiter.
[Sykehusets] rutiner er som følger: Ledige stillinger kunngjøres internt og/eller eksternt i Webcruiter. Ved publisering opprettes automatisk en egen sak i det elektroniske sak/arkivsystemet ePhorte. Ved søknadsfristens utløp overføres alle søknader m/CV automatisk til saken i ePhorte. Leder overfører søkerlister manuelt idet selve saksbehandlingen starter. Ved intervjuer, innhenting av referanser, og lignende loggføres dette i Webcruiter. Man kan scanne skriftlige referater og lignende og overføre dem til ePhorte, men man må ikke. Dersom man kun innstiller én person og ansetter han eller henne, så vil loggen i Webcruiter vise dette. Dersom vedkommende takker nei, vil lederen foreta en ny vurdering. Loggen i Webcruiter vil da vise at en kandidat er tilsatt som nr to. Dersom man velger å lage en innstillingsliste med flere kandidater, så scannes denne og lagres i ePhorte. For LIS-stillinger gjøres dette konsekvent.»
Sykehuset redegjorde i samme brev for den sammenlignende kvalifikasjonsvurderingen som ble foretatt mellom klageren og den tilsatte. Det ble gitt en oversikt over den tilsattes erfaring og sykehuset vurderte hans praksis å tilfredsstille den nasjonale standarden for flysykepleiere. Klageren ble også vurdert som godt kvalifisert. Sykehusets uttalte avslutningsvis:
«I ettertid ser vi at det var uheldig at vi ikke bekjentgjorde for søkermassen til den opprinnelige stillingen at ny stilling ble ledig og at vurdering i forhold til tilsetting i denne ville bli gjort utfra søkermassen til stillingen som spesialsykepleier (2040263802). Intern utlysning med kort frist burde vært gjort.
Nasjonal standard for flysykepleiere er en veiledende norm for arbeidsgiver. Klagers påstand om at B ikke er kvalifisert etter denne, anser vi ikke som korrekt.
Vurderingen som er gjort av søkerne er basert på kjennskap og erfaring med disse gjennom flere år. Ved arbeid i ambulanseflytjenesten er personlig egnethet avgjørende og har derfor vært utslagsgivende for vårt valg av kandidat.»
Ombudsmannen fant grunn til å stille ytterligere spørsmål. I brev 14. november 2014 ble det vist til uklarheter knyttet til spørsmålet om arbeidsmiljøloven § 14-1 var fulgt, og det ble bedt presisert om sykehusets arbeidstakere ble informert om den ledige stillingen. Videre ble det vist til at spørsmålet om når tilsettingen skjedde og hvem som deltok, ikke var besvart. Da [sykehuset] hadde vist til egne rutiner som grunnlag for tilsetting uten forutgående utlysning i dette tilfelle, ble det bedt opplyst hva disse rutinene bygget på, om tillitsvalgte hadde deltatt ved fastsettelsen av rutinene, og om disse rutinene var skriftliggjort. Det som fremsto som manglende skriftlighet ble også tatt opp på nytt, og det ble igjen vist til at en rekke dokumenter syntes å mangle i oversendelsen hit. De etterlyste dokumentene fra tilsettingen av B var ikke oversendt, og årsaken fremsto som uklar for ombudsmannen. Det ble derfor stilt spørsmål om sykehuset vurderte innstillingene å utgjøre vedtak. Sykehuset ble bedt om å avklare om redegjørelsen skulle forstås slik at det kun utformes innstilling der det innstilles flere enn én søker. Videre ble det stilt spørsmål om det ikke forelå skriftlig dokumentasjon fra tilsettingen av B som spesialsykepleier, blant annet tilsettingsvedtak. Sykehuset ble bedt om å redegjøre nærmere.
Sykehuset svarte i brev 28. november 2014. Det ble opplyst at «[d]en opprinnelige stillingen ble utlyst både eksternt og internt. Ved tilsetting i den nye stillingen ble hele søkermassen fra første utlysning vurdert på nytt. I brev av 30.10.2014 har vi erkjent at det var uheldig at vi ikke bekjentgjorde for søkermassen til den opprinnelige stillingen at ny stilling ble ledig og at vurdering i forhold til tilsetting i denne ville bli gjort utfra søkermassen til stillingen som spesialsykepleier». Sykehuset opplyste videre at tilsettingsmøtet for seksjonslederstillingen ble holdt 14. mars 2014, og navn på de som deltok. I tillegg het det:
«Tilsettingsmøtet besluttet å gi B tilbud om lederstilling. Etter betenkningstid takket han nei til seksjonssykepleierstillingen. Tilbudet gikk da til innstilte nr. 2, F, som takket ja og sa opp sin stilling som flysykepleier.
Det forelå en fersk utlysning av flysykepleierstilling der B var innstilt etter kandidat nr. 1 som takket ja til stillingen. I denne tilsettingsprosessen deltok seksjonssykepleier C, seksjonssykepleier D og tillitsvalgt E.
Seksjonssykepleier anestesi C og seksjonssykepleier D gav B tilbud på flysykepleierstilling som ble frigjort etter tilsetting av F. Det ble ikke foretatt ny utlysning. Vurdering av søkermasse fra tidligere tilsettingssak som flysykepleier ble lagt til grunn. Dette var avklart med HR og foretakstillitsvalgt E. Denne framgangsmåten var mulig i og med at søkergrunnlaget for en slik stilling var kjent fra tidligere utlysning. B ble tilsatt som flysykepleier med tiltredelsesdato […]
[Sykehuset] har ikke en skriftlig nedfelt rutine for denne måten å gjøre tilsettingsprosessen på. Det er en praksis som vi har lagt oss på i en del tilfeller hvor det blir ledige stillinger pga at det skjer uforutsette ting i løpet av saksbehandlingstiden, evt kort tid etterpå. Hver enkelt sak blir vurdert i forhold til at stillingstittel, arbeidsoppgaver og arbeidssted skal være likt, og i hvert enkelt tilfelle skjer det i overensstemmelse med tillitsvalgte.»
Sykehuset uttalte om skriftlighet:
«[Sykehuset] forholder seg til Helseforetakslovens § 5, som sier at det kun er forvaltningslovens kap. 2 og 3 som gjelder i saker om tilsetting. Vi har ikke tilsettingsråd med skriftlige vedtak. Et tilsettingsvedtak dokumenteres ved at leder starter et tilsettingsskjema i Webcruiter og overfører det til Personalportalen for videre behandling. Begrunnelse/kommentar kan loggføres i Webcruiter. Dersom det lages en rangering av flere kandidater kan man lage en innstilling. Innstillingen viser da vedtaket gjort av leder.
Det er ikke slik at det mangler skriftlig dokumentasjon på tilsettingen av B. Dokumentasjonen består av innstilling/vedtak fra forrige tilsettingssak hvor B var innstilt etter kandidat nr. 1 som takket ja til stillingen, samt logg i Webcruiter, og integrasjonen mellom Webcruiter og Personalportalen. Viser til vedlegg nr. 6 og nr. 3 i brev av 29.08.14, der innstillingen fremgår. All skriftlig dokumentasjon i tilsettingssaker overføres enten automatisk eller manuelt til sak-/arkivsystemet ePhorte.»
Sykehusets redegjørelser ble oversendt til A, som kom med merknader i brev 29. desember 2014. Under henvisning til at sykehuset hadde opplyst at søkermassen fra den første utlysningen ble vurdert på nytt, lurte hun på hvilken måte denne vurderingen ble gjort. Ved den første tilsettingen ble de innstilte ikke rangert, og ingen ble innkalt til intervju. Videre hadde hun fått opplyst at F, som takket ja til lederstillingen, ikke hadde sagt opp sin stilling som flysykepleier. I tillegg er sykehusets opplysning om at C deltok i tilsettingsprosessen feil. Endelig gjentok hun det som ble sagt i klagen om at hun var usikker på om informasjon om den tilsattes praksis var riktig.
Klagerens merknader ble oversendt sykehuset, som i brev 21. januar 2015 opplyste at grunnlaget for vurderingen av søkerne var «leders og ansettelsesgruppens erfaring med kandidatene gjennom flere år». Sykehuset viste til et vedlegg som bekreftet klagers opplysning om at C ikke deltok i tilsettingen av B, og uttalte videre:
«Saken ligger nå et stykke tilbake i tid, og det kan være uklarheter rundt enkelte historiske detaljer. Leder ved tilsettingstidspunktet som var sentral i alle tilsettingsprosessene, seksjonssykepleier D er gått av med pensjon. I tidligere svar er det erkjent uheldige forhold. Bs tilsettingsforhold og praksis er redegjort for tidligere. As spørsmål rundt deler av hans praksis ved anestesiavdelingen er svært uheldig og kan gi grunnlag for destruktiv ryktespredning.»
Klageren har kommentert dette, og bedt om at ombudsmannen undersøker hva som er riktig når det gjelder den tilsattes praksis. Hun har videre vist til en faktisk feil i sykehusets vedlegg når det gjelder hvem som deltok ved tilsettingen. Sykehuset har ikke gitt ytterligere merknader.
Ombudsmannens syn på saken
1. Kravet til skriftlighet
Utgangspunktet er at hovedpunktene i tilsettingsprosessen bør nedtegnes skriftlig. Det vises til ombudsmannens tidligere uttalelser om dette, blant annet i sak inntatt i årsmeldingen for 2008 s. 96 (somb-2008-22):
«Det er et grunnleggende ulovfestet krav til all offentlig forvaltning at avgjørelser skal være saklig begrunnet, og at saksbehandlingen skal være forsvarlig. Et utslag av dette prinsippet er forvaltningsloven 10. februar 1967 §§ 24 og 25, som gir parter rett til begrunnelse. Disse bestemmelsene gjelder imidlertid ikke i tilsettingssaker. Søkere har derfor ikke krav på begrunnelse i tilsettingssaker. Selv om det er gjort unntak fra begrunnelseskravet, gjelder fortsatt kravet om en forsvarlig saksbehandling og at tilsettingsmyndighetens avgjørelse skal være saklig begrunnet. Forvaltningen må derfor innrette sin saksbehandling slik at disse grunnleggende kravene ivaretas på alle trinn i tilsettingsprosessen.
Når forvaltningen ikke utarbeider skriftlig begrunnelse til partene, blir det desto viktigere i prosessen å sørge for å sikre at det i ettertid blir mulig å kontrollere at tilsettingsprosessen har vært saklig og forsvarlig. Dette er spesielt viktig for at ombudsmannskontrollen skal bli effektiv.
Dette betyr at hovedpunktene i tilsettingsprosessen bør nedtegnes skriftlig. Erfaring viser at skriftlighet også er egnet til å bevisstgjøre beslutningstakere, og dermed sikre at forvaltningen treffer korrekte avgjørelser med saklig begrunnelse. Nedtegnelser vil også lette andres tilgang til de avgjørende omstendigheter i en sak, som igjen kan sikre likebehandling. Hensynet til bevissikring og sakens opplysning tilsier også at avgjørelsens faktiske grunnlag og tilsettingsorganets vurderinger blir nedtegnet. Dette reduserer også faren for mistanke om at den avgjørelsen som er truffet er bygget på utenforliggende eller usaklige hensyn. Tilsettingsorganet må derfor innrette sin virksomhet slik at det er mulig å føre kontroll med forvaltningens avgjørelser.»
Sykehuset mener at helseforetak «har ikke samme krav til skriftlighet ved tilsetting som man i Staten har iflg Tjenestemansloven». Ombudsmannen kan vanskelig slutte seg til dette. Det er riktig at tjenestemannsloven ikke gjelder for helseforetakene, men det har ingen betydning for kravet om skriftlighet ved tilsettinger. Kravet er et utslag av det grunnleggende, ulovfestede prinsippet om at all offentlig forvaltning skal være saklig begrunnet, og at saksbehandlingen skal være forsvarlig. Prinsippet gjelder for helseforetakene på lik linje med øvrige forvaltningsorgan, og det vises også til ombudsmannens uttalelse 27. februar 2015 (som-2014-2472).
At det under saksgangen her har blitt gitt upresise opplysninger om hvem som deltok i tilsettingsprosessene, og sykehusets uttalelse om at saken «ligger nå et stykke tilbake i tid, og det kan være uklarheter rundt enkelte historiske detaljer», illustrerer behovet for skriftlighet. Mangelen på dokumentasjon har også vanskeliggjort ombudsmannskontrollen.
I denne saken foreligger det ikke noe skriftlig fra intervju, referanseinnhenting eller den kvalifikasjonsvurderingen som ble gjort under tilsettingsprosessen. Heller ikke vedtakene er skriftlige. Disse manglende nedtegnelsene er i strid med god forvaltningsskikk og alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper om forsvarlig saksbehandling, og gir dermed grunn til kritikk.
Sykehuset bes om gjennomgå sitt tilsettingsreglement og rutiner, med tanke på å bringe dette i samsvar med det som er sagt her.
2. Manglende ekstern kunngjøring
Tilsettinger i offentlig sektor vil normalt styres av kvalifikasjonsprinsippet. Prinsippet innebærer at det er den best kvalifiserte søkeren som skal tilsettes, blant annet av hensyn til best mulig utnyttelse av offentlige midler. For å sikre at tilsettingene er i tråd med kvalifikasjonsprinsippet, må det settes krav til saksbehandlingen. Tjenestemannsloven § 2, som sier at ledige stillinger skal kunngjøres offentlig om ikke annet er fastsatt i forskrift, reglement eller tariffavtale, er et utslag av dette prinsippet. Selv om loven ikke gjelder ved alle tilsettinger, er den klare hovedregelen at ledige stillinger i andre deler av offentlig sektor, eksempelvis kommuner og helseforetak, skal lyses ut eksternt. Det oppfattes slik at sykehuset er enig i dette utgangspunktet, men at de har en praksis som åpner for unntak fra hovedregelen. En nærmere beskrivelse av praksisen er gjengitt under partenes anførsler over.
Ombudsmannen slutter seg til vurderingen om at en slik rutine som sykehuset beskriver som hovedregel vil være i tråd med kvalifikasjonsprinsippet. Praksisen bør likevel fremgå av et skriftlig reglement. I tillegg må det bemerkes at det i særskilte tilfeller likevel vil være nødvendig med en ny ekstern utlysning for å sikre en tilsetting i tråd med kvalifikasjonsprinsippet, selv om det foreligger en fersk innstilling for tilsetting i tilsvarende stilling. Det er ikke holdepunkter for at det var tilfelle i denne saken. Manglende ekstern utlysning vurderes dermed ikke å gi grunnlag for kritikk, men det anbefales at sykehuset nedfeller sin praksis skriftlig i sitt tilsettingsreglement.
3. Manglende intern kunngjøring
Det følger av arbeidsmiljøloven § 14-1 at arbeidsgiver skal informere arbeidstakerne om ledige stillinger i virksomheten. Regelen er absolutt, det er altså ikke adgang til å unnlate dette av praktiske årsaker. Selv i et tilfelle som dette, der stillingen relativt nylig var kunngjort, er kravet mer enn en formalitet. Bestemmelsen bidrar blant annet til å sikre at arbeidstakere i virksomheten kan hevde fortrinnsrett. Videre er det en reell mulighet for at interne kandidater har latt være å søke ved den tidligere kunngjøringen fordi de vet at andre, som de vurderer som bedre kvalifiserte enn seg selv, har søkt.
A hadde, før saken ble brakt inn hit, forsøkt å ta den manglende kunngjøringen opp med sykehuset. Som svar fikk hun opplyst i brev 15. juli 2014 at en ny utlysning ville ført til bruk av «tid og ressurser med samme resultat», og at en slik fremgangsmåte var akseptert av sykehusets administrasjon. Overfor ombudsmannen har sykehuset i etterkant erkjent at det ble gjort en feil i dette tilfellet, og at stillingen skulle blitt kunngjort internt. Det legges til grunn at sykehuset vil følge gjeldende regelverk i fremtiden, og forholdet gir dermed ikke grunn til ytterligere herfra. Sykehuset bes likevel om å vurdere om det er grunn til beklage overfor klageren den behandlingen hennes henvendelse om den manglende kunngjøringen fikk.
4. Kvalifikasjonsvurderingen
a. Utgangspunktet
Målet i en tilsettingssak vil normalt være å finne frem til den av søkerne som etter en skjønnsmessig helhetsvurdering må anses best kvalifisert for stillingen. Ved vurderingen tas det utgangspunkt i de kvalifikasjonskravene som er fastsatt i utlysningsteksten, samt eventuelle lov- og avtalefestede krav. For øvrig vil sentrale momenter være utdanning, praksis og personlig skikkethet.
En vurdering av hvem som er best kvalifisert for en stilling, må i stor grad være skjønnsmessig. Ombudsmannskontrollen begrenser seg da til å vurdere om det hefter feil ved skjønnet, for eksempel om det ble lagt vekt på utenforliggende eller usaklige hensyn, eller om vedtaket framstår som «klart urimelig». En forutsetning for at ombudsmannen skal kunne kontrollere skjønnet på en tilfredsstillende måte, er at det foreligger nedtegnelser fra de vurderingene som er gjort. I denne saken finnes det som tidligere nevnt ingen nedtegnelser fra referanseinnhentingene eller den nærmere vurderingen som ble gjort ved innstillingen. Sykehuset har, i anledning denne klagesaken, redegjort for den foretatte sammenlignende kvalifikasjonsvurdering mellom klageren og den tilsatte. En slik etterfølgende redegjørelse er egnet til å opplyse saken, men er likevel ikke tilstrekkelig for å sikre at behovet for etterrettelighet blir ivaretatt.
Klageren mener at den tilsatte ikke oppfyller praksiskravene som er satt i en nasjonal standard for flysykepleiere. Hun har videre vist til at det ikke ble avholdt intervju, og stilt spørsmål ved hva den sammenlignende kvalifikasjonsvurderingen bygger på. Utover dette har ikke klageren begrunnet nærmere hvorfor hun eventuelt skulle være bedre kvalifisert enn den tilsatte.
b. Praksiskravet for flysykepleiere
I utlysningsteksten er det under punktet «kvalifikasjoner» blant annet vist til «Standard for flysykepleiere» og at det følger av denne at kandidaten må ha «minimum 2 års praksis etter endt spesialistutdanning innenfor de siste 5 år».
Den nasjonale standarden, som oppgir krav for å inneha stilling som flysykepleier, er fremlagt her. Klageren har stilt spørsmål om den tilsatte oppfyller standardens krav til praksis. Hun har ikke opplyst nærmere hva hun bygger sin tvil på, og hun beskriver den tilsattes erfaring fremstår som mer begrenset enn det ombudsmannen kan se er tilfelle ut i fra sakens dokumenter. I mangel av andre og mer konkrete holdepunkter legges det til grunn at opplysningene som fremgår av saksdokumentene, er riktige. Videre legges det til grunn at det er standardens punkt 2.1.1 som danner utgangspunktet for praksiskravet. I denne er det oppstilt som basiskrav at kandidaten etter endt spesialistutdanning har «praksis ved anestesi- eller intensivavdeling svarende til minimum 2 årsverk i løpet av de siste fire år før tilsetting som flysykepleier». Kravet er altså strengere enn det sykehuset har gjengitt i utlysningsteksten. Da det likevel er henvist til standarden, både ved utlysningen og i redegjørelsen hit, legges det til grunn at den tilsatte måtte oppfylle kravene slik de faktisk er angitt i standarden, for å anses som kvalifisert.
Tilsettingen skjedde i midten av april 2014. For å kunne oppfylle standarden, måtte den tilsatte altså ha hatt erfaring fra anestesi- eller intensivavdeling nyere enn medio april 2010 og tilsvarende 2 årsverk på tilsettingstidspunktet. Sykehuset har i sin redegjørelse gitt en oversikt over den tilsattes praksis, men det fremgår ikke av denne når hans praksis var fra, eller stillingsprosent i alle stillingene. Av hans søknad fremgår det at han arbeidet i anestesi- og operasjonsavdeling fra før april 2010 og frem til september 2011. Av sykehusets redegjørelse fremgår det at dette utgjorde full stilling, noe som tilsvarer ca 1,4 årsverk. Deretter skal han ha arbeidet 1 år som seksjonssykepleier ved «seksjon nevro/orto i anestesi- og operasjonsavdelingen». Hvilken stillingsprosent dette var, og om det er sikkert at dette er praksis som kvalifiserer etter standarden, er ikke kjent for ombudsmannen. Fra september 2012 fremgår det av søknaden at han har arbeidet som leder ved en avdeling som ikke oppfyller praksiskravene, men som tilkallingsvikar til relevant stilling ved siden av. Det er ikke opplyst hvor mange timer/deler av årsverk han arbeidet som tilkallingsvikar i denne perioden.
Herfra kan saken ikke vurderes på annen måte enn at det ikke er fullstendig redegjort for om den tilsatte oppfylte praksiskravet som er fastsatt i standarden. Det er ikke undersøkt herfra om han oppfyller øvrige vilkår i standarden. Usikkerhetene som er påpekt må være relativt enkle å avklare fra sykehusets side uten ytterligere saksbehandling hos ombudsmannen. Det vurderes som best at sykehuset selv gjennomgår spørsmålet om den tilsattes kompetanse på nytt, og deretter gir en nærmere redegjørelse til klageren. Av hensyn til klagerens tillit til prosessen kan det være hensiktsmessig at den nye gjennomgangen foretas av andre enn de som deltok ved disse tilsettingene. Dette særlig grunnet sykehuset v/avdelingsleders merknader i brev 21. januar 2015, som kommenteres under punkt 5 nedenfor.
Det minnes for øvrig om at den tilsatte ikke har vært part i saken her, og at den usikkerheten som er påpekt ikke påvirker tilsettingsvedtaket. Sykehuset har uttalt at klageren ble vurdert som innstilt etter den tilsatte, noe som må tilsi at hun ville fått stillingen dersom han ikke ble funnet kvalifisert. Dersom det etter en fornyet vurdering kommer frem at klageren er blitt forbigått, bør sykehuset vurdere om det er grunn til tiltak for å bøte på denne uretten.
Det bes om at ombudsmannen holdes orientert om videre saksgang.
c. Kvalifikasjonsvurderingen – personlige egenskaper
Sykehuset har under saksgangen her gitt en redegjørelse for den sammenlignende kvalifikasjonsvurderingen som ble gjort mellom klageren og den tilsatte, og hva vurderingen bygget på. I brev 30. oktober 2014 hit opplyste sykehuset at vurderingen var basert på søknadene, referanser og tilsettingsgruppens egne erfaringer med søkerne. Klageren har vist til at sykehusets redegjørelse fremstår som uklar, da det ikke er presisert i hvilken tilsetting denne vurderingen ble gjort. Hun viste til at det ikke ble foretatt noen nærmere rangering av B og henne i den første prosessen, og heller ikke gjennomført intervju. Videre er det klart at tilsettingsgruppen ikke hadde den samme sammensetningen begge gangene, og at sykehusets opplysning om hvem som deltok heller ikke var riktig. I brev 21. januar 2015 bekreftet sykehuset at opplysningene om hvem som hadde deltatt var upresis, og opplyste videre at grunnlaget for rangeringen «var leders og ansettelsesgruppens erfaring med kandidatene gjennom flere år».
Det følger av helseforetaksloven § 5 at forvaltningsloven gjelder for sykehusets virksomhet, men at det kun er lovens kapittel 2 og 3 som gjelder i saker om tilsetting. Dette innebærer at § 17 om forvaltningens utredningsplikt ikke kommer direkte til anvendelse. Like fullt er helseforetakene forvaltningsorgan, og saksbehandlingen i tilsettingssaker må tilfredsstille alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper. Ved tilsetting innebærer dette blant annet at avgjørelsen må være truffet på et tilstrekkelig og forsvarlig grunnlag, og at sykehuset skal påse at saken er tilstrekkelig opplyst før tilsetting skjer. Egnede virkemidler for å bidra til sakens opplysning, utover søknaden, vil oftest være å innhente referanser og innkalle aktuelle søkere til intervju.
Ombudsmannen er enig med klageren i at det under saksgangen har vært uklart hvilken tilsettingsprosess sykehuset hele tiden har referert til når det gjelder grunnlaget for kvalifikasjonsvurderingen, men forstår nå sykehusets svar 30. oktober 2014 å gjelde tilsettingen som ble gjennomført i februar 2014, og brev 21. januar 2015 å gjelde den siste tilsettingen. Når det gjelder intervjuer, er det ingen plikt å gjennomføre dette før tilsetting, men det vil ofte være en forutsetning for å sikre sakens opplysning. Dette gjelder særlig der personlig egnethet har vært avgjørende, eller der søkerne ikke er kjent for tilsettingsutvalget fra før. Vurderingen av om intervju bør finne sted, beror altså på i hvilken grad annen dokumentasjon belyser saken godt nok til å vurdere søkernes kvalifikasjoner opp mot hverandre.
Her forstås saken slik at klageren og den tilsatte var godt kjent for de involverte i begge prosessen. Det kan dermed godt tenkes at intervjuer ikke var nødvendig for en tilstrekkelig opplysning av saken. Klageren har ikke kommentert sykehusets sammenlignende kvalifikasjonsvurdering nærmere, og det er ingen konkrete holdepunkter som tilsier at vurderingen ikke bygget på saklige hensyn. Det er likevel ikke mulig for ombudsmannen å ta nærmere stilling til disse spørsmålene, da vurderingen avhenger av dokumentasjon som ikke er å finne i denne saken. Sykehuset må derfor kritiseres for ikke å ha ivaretatt behovet for etterrettelighet i tilsettingssakene.
5. Ryktespredning
Klageren har i sine merknader hit fastholdt at hun er usikker på om den tilsatte oppfyller praksiskravet for flysykepleiere. I brev 21. januar 2015 har sykehuset v/avdelingsleder G uttalt at klagerens spørsmål om dette «er svært uheldig og kan gi grunnlag for destruktiv ryktespredning».
Det er avgjørende for ombudsmannens funksjon at den som klager, kan gjøre dette fritt – uten frykt for represalier fra forvaltningen. Dette må særlig gjelde i tilfeller som her, der klageren er tilsatt ved det innklagede forvaltningsorganet, og dermed fremstår som særlig sårbar. Det er ikke opplyst at klageren skal ha spredt rykter i andre sammenhenger, og om hun hadde gjort det, ville det også vært ombudsmannssaken uvedkommende. Klagerens merknad under saksgangen her er ment for ombudsmannen og sykehuset alene, og det er dermed vanskelig å se hvordan den kan karakteriseres som egnet til å «gi grunnlag for destruktiv ryktespredning». Sykehusets merknad i brev 21. januar 2015 fremstår som en irettesettelse av klageren for å ha ytret sitt standpunkt under klagesaken, noe det ikke kan være anledning til å gi. Dette gjelder uavhengig av om hun hadde hatt belegg for sine anførsler eller ikke.
En ryddig saksbehandling bidrar til tillitt til tilsettingsmyndighetens beslutning, samtidig som feil bidrar til tvil om tilsettingen bygger på et riktig og forsvarlig grunnlag. Slik sett kan mangler ved saksbehandlingen, som påvist i denne saken, være hovedårsaken til at eventuelle rykter oppstår.
Sykehuset bes om å vurdere om det er grunn til å gi klageren en beklagelse for sin opptreden overfor henne under saksgangen her.
6. Oppsummering
Den manglende skriftligheten i tilsettingssaken er i strid med god forvaltningsskikk og alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper. Mangelen har blant annet bidratt til tvil om tilsettingssaken var tilstrekkelig opplyst før vedtak ble fattet, og har også vanskeliggjort ombudsmannskontrollen. Det foreligger dermed begrunnet tvil om forhold av betydning for saken, jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd.
Stillingen ble ikke kunngjort internt før tilsetting, og sykehuset har erkjent at arbeidsmiljøloven ikke ble fulgt på dette punkt. Sykehuset er bedt om å gjennomgå sine rutiner og endre tilsettingsreglementet, slik at de hensyn det er redegjort for i denne uttalelsen, blir bedre ivaretatt i fremtiden.
Når det gjelder den konkrete kvalifikasjonsvurderingen, er det ikke gitt en tilstrekkelig redegjørelse for om den tilsatte oppfylte kravene til praksis for å kunne inneha denne type spesialsykepleierstilling. Sykehuset er derfor bedt om å undersøke de påpekte forholdene nærmere, og gi en tilbakemelding hit og til klageren. Dersom det viser seg at det er begått urett mot klageren i form av forbigåelse ved tilsettingen, er sykehuset bedt om å vurdere tiltak for å bøte på dette. Sykehuset er også bedt om vurdere om det er grunn til å gi klageren en beklagelse for sin opptreden overfor henne under saksgangen for ombudsmannen.
Ombudsmannen ber om å bli holdt orientert om sykehuset videre arbeid i denne saken.