Sakens bakgrunn
I forbindelse med ombygging av en bolig i X-veien som ble påbegynt i 2012, ble det laget en terrengpåfylling/voll ved tomtegrensen mot krysset Y-veien/X-veien. I 2014 klaget A vel til Plan- og bygningsetaten i Oslo kommune over at vollen førte til manglende frisikt i krysset. I perioden fra november 2014 til desember 2018 fulgte kommunen opp saken på ulike vis, uten at den fikk noen endelig avslutning.
Kommunen gjennomførte dokumenttilsyn med prosjekteringen av terrengtiltaket i november og desember 2018. Ifølge kommunens tilsynsrapport 15. januar 2019 ble det avdekket vesentlige avvik i arkitekturprosjekteringen for utformingen av terreng mot vei. Tiltakshaveren ble pålagt å sende inn dokumentasjon på at avvik var lukket innen 31. mai 2019.
I en e-post til etaten 4. februar 2019 skrev tiltakshaveren at terrenget på eiendommen ville bli gjennomgått på nytt etter etatens innspill, og at det ville bli gjort en oppmålingsteknisk vurdering og en arkitektfaglig prosjektering. Det fremgikk også at «[a]rbeider med eventuell justering av terreng vil kunne gjennomføres på en dag, og innen 31.05.2019». I en e-post til etaten 19. mars 2019 ga A
vel uttrykk for at man forholdt seg til kommunens tilsynsrapport, og at man regnet med at saken ville bli bragt i orden innen den fristen kommunen hadde satt.
Etter dette la tiltakshaveren frem en uttalelse fra B AS Landskapsarkitekter & arkitekter (heretter B), datert 23. mai 2019. Der fremgikk det blant annet at B, basert på det som fantes av dokumentasjon, mente at den utførte terrengendringen var «i hht til tillatt endring, med unntak av potensielle mindre avvik». Man hadde ikke tilstrekkelig grunnlag for med 100 % sikkerhet å kunne avdekke det nøyaktige avviket. Etter Bs syn hadde man likevel tilstrekkelige data for å kunne si at tiltaket i verste fall burde behandles etter plan- og bygningsloven § 32‐1 andre ledd, som gir kommunen adgang til å avstå fra å forfølge overtredelser av mindre betydning.
Den 12. juni 2019 sendte vellet en e-post til kommunen med informasjon om at situasjonen på stedet var uendret. En ny e-post med beskjed om at forholdet fremdeles ikke var rettet, ble sendt 30. september 2019.
Tiltakshaveren tilbakeviste «påstand om ulovlighet» i brev til kommunen 4. oktober 2019. Her fremgikk det blant annet at det var foretatt ytterligere uavhengige kontrollmålinger og undersøkelser av historiske oppmålingsdata. Tiltakshaveren mente at det var samsvar mellom det prosjekterte og utførte tiltaket «innenfor gjeldende tol[l]eransekrav». Etter tiltakshaverens oppfatning var det «fra [plan- og bygningsetaten] sin side ikke … noe handlingsbehov i saken, da etatens saksbehandling er i tråd med forskrift».
I januar 2020 foretok kommunen befaring på stedet. A vel henvendte seg etter dette på nytt til kommunen om fremdriften i saken i e-poster 10. januar og 20. februar 2020.
I brev 24. mars 2020 klaget A vel til ombudsmannen. Klagen gjaldt kommunens saksbehandlingstid. Vellet viste til at den omstridte vollen hindrer frisikt i krysset nærmest inngangen til Z skole og skaper en usikker skolevei, og at vellet i over fem og et halvt år hadde klaget på forholdet uten at saken var blitt lukket.
Våre undersøkelser
Klagen er behandlet av setteombudsmannen, ettersom saken gjelder Oslo kommune. Stortinget har bestemt at sivilombudsmann Hanne Harlem i sin nåværende oppnevningsperiode – til 31. desember 2021 – er inhabil til å behandle alle slike saker. For samme periode har Stortinget valgt undertegnede som fast setteombudsmann.
Vi tok saken opp med Oslo kommune i brev 6. mai 2020. Kommunen ble bedt om å redegjøre for hva som var gjort i saken etter at tiltakshaveren la frem uttalelsen 23. mai 2019 fra B. Vi spurte om saksbehandlingstiden etter kommunens syn var i samsvar med kravene etter forvaltningsloven
§ 11 a i perioden etter 23. mai 2019. Avslutningsvis spurte vi hva kommunen nå ville gjøre i saken, og når den kunne forventes å bli avsluttet fra deres side.
I brev 11. juni og 30. juli 2020 til ombudsmannen redegjorde kommunen for saksforløpet etter 23. mai 2019. Det ble vist til at redegjørelsen i uttalelsen og vedlagt dokumentasjon hadde vist at terrenget var rettet og i tråd med godkjent situasjon. Kommunen mente da at tilsynet i prinsippet kunne avsluttes. Etter nye klager fra A vel ble det gjennomført en besiktigelse i januar 2020. Etter dette fikk tiltakshaveren 14. mai 2020 varsel om pålegg om retting, med frist for uttalelse 1. juli 2020. Kommunen skrev her at dersom det ikke kom frem nye opplysninger som endret kommunens vurdering, ville saken bli fulgt opp videre med pålegg om retting og tilhørende tvangsmulkt, som ville forfalle om rettingen ikke ble utført innen en angitt frist.
Om bakgrunnen for at prosessen med tilsyn og retting hadde tatt tid, skrev kommunen til ombudsmannen blant annet at det i byggesaken ikke forelå tilstrekkelig med grunnlagsdata for terrenget. Det var derfor vanskelig å si hva som var eksisterende terreng før tiltaket ble igangsatt. Kommunen påpekte at saksbehandlingen har fokus på ansvarsrettsystemet i plan- og bygningsloven, som er konstruert og fungerer slik at det er det ansvarlige foretaket for tiltaket som skal dokumentere og bekrefte at tiltaket er prosjektert og utført i tråd med regelverk og tillatelser som gis. Som utgangspunkt legges det til grunn at opplysningene som gis til kommunen er riktige, og at involverte foretak har tilstrekkelig kompetanse i forhold til tiltakets art. Utfordringen i denne saken var at tiltakshaveren og involverte kontrollforetak hadde fastholdt sitt syn om at dagens situasjon var i tråd med det som det ble søkt om og gitt tillatelse til. Saken hadde vært ressurskrevende for kommunen, og den viste at det i enkelte tilfeller kan ta lang tid å få rettet opp avvik i pågående byggesaker.
Kommunen opplyste om at det hadde pågått en diskusjon i kommunen om saken skulle følges opp med tilsyn ved å få rettet forholdet gjennom involvering av flere foretak og kontroll, eller ved vanlig ulovlighetsoppfølging. Kommunen hadde valgt å følge den opp som en ulovlighet, og ny saksbehandler hadde blitt involvert.
Kommunen uttrykte forståelse for at det var frustrerende for A vel at det har tatt tid å få rettet vollen, og skulle gjerne ha sett at saken var løst mye tidligere. Kommunen mente likevel at det hadde vært en kontinuerlig fremdrift i byggesaken etter at de ble gjort oppmerksom på hvordan terrenget var blitt utført. Etter kommunens syn var derfor saksbehandlingen etter 23. mai 2019 i samsvar med forvaltningsloven § 11 a.
Kommunens svar er blitt oversendt til A vel, som har kommet med merknader i brev 16. juni og 30. juli 2020. Vellet har bl.a. gitt uttrykk for at saken er blitt neglisjert fra kommunens side, og at det har vært nødvendig med betydelig press for å få til fremdrift i saksbehandlingen.
Ombudsmannen er for øvrig kjent med at kommunen 20. juli 2020 ga tiltakshaveren pålegg om å fjerne terrengpåfyllingen og fattet vedtak om tvangsmulkt, og at vedtaket ble påklaget. Saken ble 20. oktober 2020 oversendt til Fylkesmannen for klagebehandling.
Ombudsmannen syn på saken
Saken som har vært undersøkt herfra, gjelder Oslo kommunes saksbehandlingstid etter 23. mai 2019. Verken den fulle saksbehandlingstiden fra vellets første klage i 2014, eller kommunens beslutning om å behandle saken som en ulovlighetsoppfølging, har vært del av undersøkelsen. Det samme gjelder spørsmålet om lovligheten av den omstridte vollen.
I saker om ulovlighetsoppfølging gjelder blant annet de alminnelige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kapittel III, jf. plan- og bygningsloven § 1-9. Det følger av forvaltningsloven § 11 a første ledd at en sak skal forberedes og avgjøres «uten ugrunnet opphold». Om fremdriften i den enkelte sak oppfyller dette kravet, avhenger blant annet av sakens art og omfang. Generelt vil kravene for å godta noe som en tilstrekkelig grunn til at saken trekker ut, være strengere jo lenger tid saken har pågått.
Etter at tiltakshaveren la frem uttalelsen 23. mai 2019 om kommunens tilsynsrapport, gikk det rundt syv måneder før kommunen foretok befaring i januar 2020. Kommunen har vist til at den mente at uttalelsen 23. mai 2019 viste at terrenget var rettet og i tråd med godkjent situasjon, og at tilsynet kunne avsluttes. Det fremgår imidlertid ikke av redegjørelsen hit eller saksdokumentene på kommunens nettsted for offentlig saksinnsyn at det ble tatt noen formelle skritt overfor tiltakshaveren eller vellet for å avslutte saken.
Etter ombudsmannens syn kan det stilles spørsmål ved kommunens oppfatning om at uttalelsen 23. mai 2019 gir uttrykk for at tiltaket var rettet. Det fremgår av uttalelsen at oppfyllingen «med unntak av potensielle mindre avvik» er i samsvar med gitte tillatelser og gjeldende regler. B skriver at dette avviket bør vurderes etter plan- og bygningsloven § 32-1 andre ledd, om avvik av mindre betydning. Innholdet i brevet viser iallfall ikke med tydelighet at det er foretatt utbedringstiltak, men fremstår snarere som en kommentar til vurderingene i kommunens tidligere tilsynsrapport.
Under enhver omstendighet orienterte A vel allerede i brev 12. juni 2019, med fotodokumentasjon, om at tiltaket ikke var rettet. Dette var mindre enn tre uker etter at tiltakshaveren 27. mai 2019 la frem Bs uttalelse 23. mai 2019 om kommunens tilsynsrapport. At kommunen etter dette kunne legge til grunn uten videre at tiltaket var «rettet og i tråd med godkjent situasjon», er vanskelig å forstå.
Verken kommunens redegjørelse hit eller saksdokumentene på kommunens nettsted for offentlig saksinnsyn tyder på at vellets henvendelse, som ble fulgt opp med en tilsvarende henvendelse 16. september 2019, ble fulgt opp av kommunen før ved befaringen i januar 2020. Etter ombudsmannens syn var saksfremdriften i denne perioden ikke i samsvar med kravet i forvaltningsloven § 11 a første ledd om behandling «uten ugrunnet opphold». Ved vurderingen av hvilke krav som på dette tidspunktet måtte stilles til fremdriften i saken, må det legges stor vekt på at saken hadde pågått siden 2014. Det tilsier at kommunen måtte være særlig oppmerksom på å sikre en god fremdrift, slik at saken kunne få en avslutning.
Etter befaringen gikk det over tre måneder før kommunen 14. mai 2020 ga tiltakshaveren varsel om retting og tvangsmulkt. Dette var uheldig med tanke på skolestart ved Z skole i august 2020. Selv om det eventuelt måtte foretas vanskelige vurderinger, og en del av perioden faller innenfor koronapandemien, mener ombudsmannen det kan stilles spørsmål om saken heller ikke i denne perioden ble behandlet «uten ugrunnet opphold».
Konklusjon
Fra vellet orienterte kommunen om at tiltaket ikke var rettet, til kommunen sendte varsel om retting og tvangsmulkt til tiltakshaveren, tok det rundt 11 måneder. Fremdriften i saksbehandlingen i denne perioden var ikke i samsvar med forvaltningslovens krav om at en sak skal forberedes og avgjøres «uten ugrunnet opphold», jf. forvaltningsloven § 11 a første ledd. At saken på dette tidspunktet allerede hadde pågått svært lenge, tilsa at kommunen måtte være særlig oppmerksom på å sikre en god fremdrift, slik at den kunne få en avslutning.
Ettersom kommunen nå har truffet vedtak i saken og oversendt tiltakshaverens klage til Fylkesmannen, finner ombudsmannen å kunne avslutte saken. Det forutsettes imidlertid at kommunen merker seg ombudsmannens synspunkter, ikke minst med tanke på sin videre befatning med det aktuelle sakskomplekset.