Sakens bakgrunn
En journalist påpekte i brev 29. mai 2018 til Fylkesmannen i Trøndelag at Fylkesmannens elektroniske postjournal ikke var oppdatert siden 3. januar 2018 på eInnsyn. Dette er en fellestjeneste for statlige virksomheter for publisering av journaler på internett. Journalisten ba om innsyn i Fylkesmannens journal for perioden 3. januar 2018 til 29. mai 2018.
I brev til journalisten 31. januar 2018 og 12. juli 2018 bekreftet Fylkesmannen i Trøndelag at de lå etter med publiseringen på eInnsyn, og opplyste at dette skyldes for lite ressurser på arkivet og sammenslåingen mellom Fylkesmannen i Nord- og Sør-Trøndelag. Fylkesmannen opplyste at de heller ikke hadde en «midlertidig journal» å gi ut og beklaget dette. Fylkesmannen forklarte at de hadde nedprioritert korrekturlesing og utlegging av journaler på eInnsyn våren 2018, og heller prioritert å journalføre dokumenter slik at journalen ga et fullstendig bilde av saksbehandlingen, og at sakene ble behandlet i riktig rekkefølge. Videre opplyste Fylkesmannen at målet var å være á jour med publiseringen av offentlig journal innen utgangen av august 2018.
Journalisten brakte saken inn for ombudsmannen i brev 26. juli 2018.
Våre undersøkelser
Ombudsmannen besluttet å undersøke saken nærmere.
I brev 20. august 2018 til Fylkesmannen i Trøndelag ba vi blant annet om en redegjørelse for status for arbeidet med å produsere og publisere journal på eInnsyn. Videre ba vi Fylkesmannen redegjøre for hvor stor del av journalistens innsynskrav som er imøtekommet, årsaken til at innsynskravet ikke er behandlet tidligere, og om kravet er avgjort «utan ugrunna opphald», jf. offentleglova § 29 første ledd andre punktum.
Fylkesmannen bekreftet i brev 18. september 2018 at de beklageligvis hadde bygget en restanse på kvalitetssikring og publisering av offentlig journal på eInnsyn, men at det på sensommeren ble iverksatt tiltak for å bygge ned restansen. Det fremgikk at journal for januar og februar var lagt ut på eInnsyn, at journal fra mars og fremover blir publisert fortløpende, at arbeidet med journal fra juli og frem mot september var startet opp, og at Fylkesmannen jobbet med å publisere journal fra september og frem i tid. Fylkesmannen opplyste at de ville være á jour i midten av oktober 2018, og at journalistens innsynskrav ble behandlet fortløpende. Noen nærmere redegjørelse for hvor stor del av innsynskravet som var behandlet, og om kravet var behandlet «utan ugrunna opphald», fremgikk ikke.
Journalisten kom ikke med merknader til Fylkesmannens brev.
Ombudsmannens syn på saken
Offentleglova § 3 slår fast at forvaltningens journaler er offentlige, med mindre det er gjort unntak i lov eller forskrift med hjemmel i lov. En journal er en løpende og systematisk oversikt over inn- og utgående dokumenter, jf. Ot. prp. nr. 102 (2004-2005) s. 119.
Etter offentleglova § 10 første ledd har forvaltningen en plikt til å føre journal. Ombudsmannen har tidligere lagt til grunn at journalføring som utgangspunkt skal skje fortløpende, se blant annet ombudsmannens uttalelse 19. mai 2017 (SOM-2016-2902).
Formålet med offentleglova er å legge til rette for en åpen og gjennomsiktig offentlig virksomhet, for blant annet å styrke informasjons- og ytringsfriheten, den demokratiske deltakelsen og kontrollen fra allmennheten, jf. offentleglova § 1. Tilgang til forvaltningens journaler er en viktig forutsetning for at innsynsretten skal kunne gjennomføres og virke etter sitt formål, jf. Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, G-2009-419 s. 45.
Ombudsmannen forstår det slik at Fylkesmannen i Trøndelag har ført journal fortløpende i perioden 3. januar 2018 til 29. mai 2018, men ikke publisert journal på eInnsyn.
Offentlegforskrifta § 6 første ledd pålegger enkelte organer som fører elektronisk journal å gjøre denne tilgjengelig for allmennheten på internett, men denne bestemmelsen er foreløpig ikke trådt i kraft. Verken offentleglova, arkivlova eller tilhørende forskrifter inneholder bestemmelser om plikt til løpende å føre en offentlig journal som allmennheten kan kreve innsyn i, jf. ombudsmannens uttalelse 19. mai 2017 (SOM-2016-2902). Offentleglovas system legger dermed opp til at innsyn i journal først skal vurderes når organet mottar et innsynskrav i journalen, jf. offentleglova § 29.
Spørsmålet er etter dette om journalistens krav om innsyn 29. mai 2018 i Fylkesmannens journal tilbake til 3. januar 2018 er avgjort «utan ugrunna opphald», jf. offentleglova § 29 første ledd andre punktum.
Etter offentleglova § 29 første ledd andre punktum skal et krav om innsyn avgjøres «utan ugrunna opphald». Dette innebærer at innsynskravet skal avgjøres så snart det er praktisk mulig, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 151. Ombudsmannen har i en rekke uttalelser lagt til grunn at de fleste innsynskrav bør kunne behandles innen én til tre arbeidsdager, men at det i enkelte tilfeller kan ta lengre tid. Dette synspunktet har fått tilslutning i forarbeidene til offentleglova, jf. NOU 2003:30 på side 219–220.
Ombudsmannen forstår det slik at journalistens innsynskrav 29. mai 2018 nå er delvis avgjort ved at Fylkesmannen har publisert journal fra deler av den aktuelle perioden på eInnsyn. Det fremstår likevel noe uklart når de ulike journalene er publisert, og hvor stor del innsynskravet som er behandlet. Uansett må det legges til grunn at behandlingstiden for journalistens innsynskrav har vært flere måneder.
Fylkesmannen har vist til at de har måttet nedprioritere produsering av offentlig journal som følge av manglende ressurser på arkivet og fusjonen mellom fylkesmannsembetene. Dette synes også å være begrunnelsen for at journalistens innsynskrav ikke er behandlet tidligere.
Selv om det ovennevnte kan begrunne at det tar noe lenger tid å behandle innsynskrav enn vanlig, kan det ikke begrunne at det ikke gis innsyn i Fylkesmannens offentlige journal på flere måneder. En så lang saksbehandlingstid innebærer at journalen vanskelig kan brukes til å gjøre seg kjent med hva som skjer i forvaltningen eller identifisere dokumenter og be om innsyn i disse. Dette innebærer en uthuling av offentlighetsprinsippet. Det må kunne forventes at Fylkesmannen innretter seg slik at hensynene bak offentleglova blir tilstrekkelig ivaretatt selv ved større organisatoriske endringer.
Journalistens innsynskrav i Fylkesmannens journal er etter dette behandlet i strid med offentleglova § 29 første ledd andre punktum om krav til avgjørelse «uten ugrunna opphald».
Den forsinkede tilgangen til Fylkesmannens offentlige journal i denne saken synes delvis å knytte seg til at Fylkesmannen ikke fortløpende har unntatt visse journalopplysninger fra innsyn, og at det er tidkrevende å gjennomgå journalen i ettertid.
Tilgang til journal er en sentral forutsetning for at innsynsretten skal kunne gjennomføres og virke etter sitt formål. Dersom forvaltningen bruker for lang tid på å gi allmennheten tilgang til journal, blir ikke innsynsretten tilstrekkelig effektiv, og den vil heller ikke virke etter sitt formål. Forvaltningen må derfor innrette seg slik at det kan gis innsyn i journal uten at det går for lang tid, jf. ombudsmannens årsmelding for 1994 side 64 (SOMB-1994-9). Selv om utgangspunktet er at innsyn i journal først skal vurderes når krav om innsyn mottas, må organer som ikke fortløpende publiserer offentlig journal derfor sørge for å ha rutiner som sikrer at det fortløpende utføres skjerming i journal der det er påkrevet. Som det fremgår av ombudsmannens uttalelse 19. mai 2017 (SOM-2016-2902), må organet fortsatt foreta konkrete vurderinger av innsynskrav i journal når de mottas, men dersom organet på forhånd har vurdert om opplysninger i journalen skal unntas, kan denne vurderingen antakelig gjøres relativt raskt.
Ettersom Fylkesmannen opplyser at de vil være á jour med publisering av offentlig journal i løpet av oktober, avslutter ombudsmannen behandlingen av denne saken. Ombudsmannen forutsetter at arbeidet gis tilstrekkelig prioritet. Det forutsettes også at Fylkesmannen i fremtiden behandler krav om innsyn i journal «utan ugrunna opphald» og fortløpende vurderer unntak for journalopplysninger, slik at krav om innsyn journal kan behandles tilstrekkelig raskt.
Konklusjon
Ombudsmannen er kommet til at journalistens krav om innsyn i Fylkesmannens journal ikke er behandlet «utan ugrunna opphald», jf. offentleglova § 29 første ledd andre punktum. At Fylkesmannens offentlige journal er utilgjengelig i flere måneder, innebærer en uthuling av offentlighetsprinsippet.